紐約市綜合交通規(guī)劃解析及其對北京的啟示

張曉東，高 揚(yáng)

(北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100045)

為了應(yīng)對人口增長、基礎(chǔ)設(shè)施老化和氣候環(huán)境惡化等問題，2007年紐約市政府開始著手開展城市總體規(guī)劃研究，被稱為“A Greener，Greater New York”，規(guī)劃范圍為790 km2，規(guī)劃期限為2030年，主要包括土地、水、能源、空氣、氣候變化和交通6個部分［1-2］.本文重點(diǎn)對綜合交通規(guī)劃進(jìn)行解析，提出值得北京借鑒的經(jīng)驗(yàn).

1 面臨的問題與挑戰(zhàn)

20世紀(jì)70年代紐約市交通基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)了嚴(yán)重問題，公路塌陷、鐵路火災(zāi)等事件頻發(fā)，因此，紐約市大都會交通運(yùn)輸署1981年決定在公共交通系統(tǒng)恢復(fù)安全性之前，停止一切聯(lián)邦資金資助新建公共交通項(xiàng)目工程.為此，在20多年里紐約市政府以大量人口流失為代價(jià)，將資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的維護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目中，恢復(fù)了城市交通承載力.當(dāng)前，對于未來20年的發(fā)展，紐約市政府需要采取新的交通策略以應(yīng)對人口增長所帶來的變化.

1.1 人口、就業(yè)崗位和游客的增長給交通系統(tǒng)提出新的需求

根據(jù)預(yù)測，2030年紐約市人口將有可能超過900萬人，與2000年相比增加80萬人以上，由此需要增加30～50萬套住房.伴隨著人口的增長，紐約市就業(yè)崗位也將會增加75萬個左右，主要以商務(wù)辦公和社會服務(wù)類型為主，大約需要新增560萬m2的商業(yè)建筑空間.此外，近些年旅游業(yè)是紐約市發(fā)展最快的第三產(chǎn)業(yè)，2007年平均每日游客人數(shù)達(dá)到13萬人次，預(yù)計(jì)2030年將超過18萬人次.

隨著人口、就業(yè)崗位和游客的增長，紐約市交通系統(tǒng)面臨的不僅僅是維持現(xiàn)有系統(tǒng)能力和服務(wù)水平的問題，而是面臨系統(tǒng)擴(kuò)建的迫切需要.

1.2 初步構(gòu)建的公共交通主導(dǎo)出行方式亟需鞏固和提升

根據(jù)2007—2009年美國社區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，紐約市居民通勤交通出行采用公交車、地鐵和鐵路3種方式的比例已經(jīng)達(dá)到了55%，初步構(gòu)建了以公共交通主導(dǎo)的出行方式.2003—2007年紐約市道路交通流量沒有顯著變化，而公共交通乘客數(shù)量則有了9%的增長.以進(jìn)入曼哈頓CBD地區(qū)的交通出行為例，公共交通乘客數(shù)量增長比例達(dá)到了12%，通過第60街進(jìn)出的道路交通流量下降了8%，自行車方式增幅超過70%.

圖1 紐約市通勤交通出行方式示意圖Fig.1 Commuter mode share of new york

盡管紐約市是美國公共交通發(fā)展水平最好的城市，但是在公共交通客運(yùn)量方面則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于倫敦、東京等國際城市.

圖2 主要國際城市人均每年乘坐公共交通次數(shù)對比示意圖Fig.2 Annually trips per person by public transit

1.3 公共交通系統(tǒng)擁擠、道路交通擁堵以及空氣污染等問題依舊嚴(yán)重

2005年紐約市地鐵年平均日乘客數(shù)量超過了440萬人次，達(dá)到1952年以來的最高水平，而地鐵網(wǎng)絡(luò)則減少了12.9 km.對交通系統(tǒng)投資力度不足導(dǎo)致公共交通系統(tǒng)日益擁擠、道路交通延誤日益增加.目前，紐約市每年由于交通擁堵所帶來的經(jīng)濟(jì)損失大約為130億美元，折算后每分鐘損失大約2.5萬美元.此外，平均每日7 700萬車公里的道路交通量，會產(chǎn)生紐約市空氣污染排放中11%的PM2.5、52%的氮氧化合物和32%的揮發(fā)性有機(jī)化合物，給氣候環(huán)境和空氣質(zhì)量帶了極大的影響.

2 交通規(guī)劃目標(biāo)和策略

紐約市提出的交通規(guī)劃目標(biāo)是:通過提升和擴(kuò)展可持續(xù)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)，以及交通需求管理措施，緩解道路、橋梁和機(jī)場的擁堵水平，改善公共交通擁擠水平，縮短交通出行時間，確保交通基礎(chǔ)設(shè)施處于良好的維護(hù)狀態(tài)，保持紐約作為世界首位城市的地位，為紐約市民、就業(yè)人員和游客提供高效、可持續(xù)的交通系統(tǒng)［3］.

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，紐約市政府提出以下交通規(guī)劃策略和具體措施:

2.1 重視土地開發(fā)與公共交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展

一方面，30～50萬套規(guī)劃住房95%以上應(yīng)當(dāng)位于公共交通車站0.5英里范圍以內(nèi);另一方面，560萬m2的規(guī)劃商業(yè)主要集中在公共交通條件和經(jīng)濟(jì)集聚較好的商務(wù)區(qū).

圖3 紐約市公共交通可達(dá)性的人口統(tǒng)計(jì)示意圖Fig.3 Demographics based on public transit accessibility of new york

2.2 新建交通基礎(chǔ)設(shè)施，增加交通承載力

2.2.1 增加主要交通擁堵線路上的客運(yùn)承載能力

重點(diǎn)推進(jìn)以下項(xiàng)目:服務(wù)于布朗克斯區(qū)、上東區(qū)和西切斯特地區(qū)的二大道地鐵項(xiàng)目;為長島鐵路增加第3條軌道;修建第2條橫跨哈德遜河的新澤西州鐵路隧道;修建林肯隧道的第2條公交專用車道.

2.2.2 新增通往曼哈頓的通勤列車，實(shí)現(xiàn)鐵路車站互聯(lián)通

目前，50%以上的長島鐵路乘客在東區(qū)工作，卻需在西區(qū)潘恩火車站下車換乘其他交通方式;23%以上的大都會北線在西區(qū)工作，卻需在東區(qū)中央火車站下車換乘其他交通方式.為此，紐約市政將建設(shè)連接潘恩車站的大都會北線鐵路通道，同時通過新建和改擴(kuò)建車站提高通勤鐵路服務(wù)能力和范圍.

2.2.3 擴(kuò)大公交服務(wù)范圍，進(jìn)一步提高公交可達(dá)性

主要包括以下項(xiàng)目:利用連接圣喬治區(qū)和輪渡碼頭的8.2 km的閑置鐵路的改造為公共交通走廊;結(jié)合地鐵7號線延長項(xiàng)目設(shè)置第十大道地鐵車站;在城市近郊區(qū)建設(shè)公共交通樞紐.

圖4 紐約市新建和擴(kuò)建的客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施示意圖Fig.4 New development and redevelopment of passenger infrastructure in new york

2.3 改善現(xiàn)有交通基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步挖掘服務(wù)潛力

對現(xiàn)有公共交通系統(tǒng)客運(yùn)能力的提升和改造不需要大規(guī)模投資，但是卻可以在很短的時間內(nèi)取得良好的效果.

2.3.1 規(guī)劃快速公交線路，改善和提升公交服務(wù)

紐約市和紐約大都會交通運(yùn)輸署將規(guī)劃建設(shè)5條快速公交線路，設(shè)置公交專用車道和快速公交車優(yōu)先信號燈，增大車站間距，提供電子化出行信息服務(wù)，改造候車空間環(huán)境.此外，還將新建或者改建公交專用車道，服務(wù)于快速公交車和高載客率車輛.

2.3.2 改善通勤鐵路服務(wù)范圍和接駁換乘環(huán)境

紐約市33個客運(yùn)火車站中有15個在高峰時段沒有運(yùn)營班次，為此，一方面，紐約市將積極爭取高峰時段通勤列車?？寇囌緮?shù)量;另一方面，還將將積極改善地區(qū)公交車與通勤鐵路車站的接駁換乘條件，進(jìn)而提高通勤鐵路的服務(wù)范圍.

2.3.3 改善公共交通車站可達(dá)性和候車環(huán)境

目前，公共交通系統(tǒng)可達(dá)性面臨以下難題:地鐵站的候車站臺十分擁擠;高架鐵道下公交車站候車環(huán)境差;缺少聯(lián)系公交車站的步行道和自行車道.為此，紐約市將改造24個地鐵站周邊步行交通環(huán)境，改造42處高架鐵路下的公交車站候車環(huán)境，選擇2個地區(qū)開展“人行道與公交車站連通”的示范工程項(xiàng)目.

2.3.4 針對紐約市外圍地區(qū)交通出行特征，制定交通廊道擁堵管理對策

目前，在紐約市曼哈頓以外地區(qū)居住的就業(yè)人口中大約有156萬在外圍地區(qū)就業(yè)，占總就業(yè)人口的43%，是曼哈頓就業(yè)人口的2倍.為此，紐約市政府將對布朗克斯區(qū)福德姆大街、布朗克斯區(qū)懷特普萊恩斯大街等9條交通廊道進(jìn)行交通擁堵評估和監(jiān)控.

2.4 鼓勵市民選擇可持續(xù)交通出行方式

2.4.1 擴(kuò)展輪渡服務(wù)，改善與公共交通系統(tǒng)的銜接環(huán)境

輪渡利用已有的水道空間，幾乎不需任何新增基礎(chǔ)設(shè)施，并且采用的現(xiàn)代發(fā)動機(jī)和污染控制技術(shù)使其成為一種低污染的交通工具.為此，紐約市政府將加大輪渡和水上出租車的建設(shè)力度，在東河沿岸開設(shè)新的輪渡公司，實(shí)現(xiàn)布魯克林區(qū)、皇后區(qū)和曼哈頓區(qū)的水上連接，并增加輪渡碼頭的公交通接駁服務(wù).

2.4.2 推廣自行車使用，實(shí)施自行車出行方式增長策略

為了實(shí)現(xiàn)緩解交通擁堵、清潔空氣和溫室氣體減排的目標(biāo)，紐約市制定全長約2 900 km的自行車道的總體規(guī)劃，包括810 km左右的自行車專用道(提高公園可達(dá)性的綠道)和2 090 km左右的自行車標(biāo)志道(司機(jī)和騎自行車者共享道路空間).為了鼓勵采用自行車出行方式，紐約市還將增加必要的自行車停車設(shè)施，鼓勵單位設(shè)置衣物柜及洗澡設(shè)施，開展交通安全公眾培訓(xùn)等工作.

2.5 加強(qiáng)交通需求管理，改善道路運(yùn)行秩序，緩解交通擁堵

為了保證紐約市的生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)繁榮，紐約市在擴(kuò)展交通基礎(chǔ)設(shè)施建立的基礎(chǔ)上還將采取有效交通管理措施，引導(dǎo)市民通勤出行更多地選擇公共交通系統(tǒng)，緩解道路交通擁堵.

2.5.1 試行交通擁堵費(fèi)

紐約市交通擁堵費(fèi)實(shí)施計(jì)劃如下:①收費(fèi)時間為工作日6:00—18:00;②收費(fèi)區(qū)域?yàn)檫M(jìn)出曼哈頓86街以南地區(qū);③收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為小客車收取8美元，貨車21美元，在收費(fèi)區(qū)內(nèi)部行駛車輛按上述標(biāo)準(zhǔn)一半收取;④免費(fèi)車輛包括緊急車輛、殘疾人車輛、出租車和包車;⑤收費(fèi)方式分為收費(fèi)站人工收費(fèi)和道路監(jiān)控拍攝后2日內(nèi)通過互聯(lián)網(wǎng)、電話或者小型超市繳費(fèi)2種方式.實(shí)施交通擁堵費(fèi)后，紐約市預(yù)計(jì)收費(fèi)區(qū)域內(nèi)部道路車速將會提高7.2%，僅有1.4%的人會應(yīng)為收費(fèi)而不進(jìn)入收費(fèi)區(qū)域.紐約市交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)交通擁堵收費(fèi)具體管理工作，交通擁堵費(fèi)的收益將會全部投入到交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中.

圖5 紐約市交通擁堵收費(fèi)區(qū)范圍示意圖Fig.5 Congestion charging area of new york

2.5.2 加強(qiáng)道路交通管理秩序和執(zhí)法力度

紐約市將會建立一個綜合交通管理系統(tǒng)，整合和擴(kuò)展現(xiàn)有智能交通運(yùn)輸系統(tǒng)功能，建立紐約市警察局、紐約州交通運(yùn)輸部和紐約市交通運(yùn)輸局共同協(xié)作的交通運(yùn)輸管理合作中心，提高監(jiān)控和協(xié)調(diào)交通事故的反應(yīng)能力.

違反交通管理規(guī)定也是造成道路交通擁堵的主要原因之一，為此，紐約市政府將會采取以下措施:①紐約市警察局將在現(xiàn)有500名交通執(zhí)法人員的基礎(chǔ)上增加100人，來管理道路交叉口和交通違章事務(wù);②制定處罰違規(guī)進(jìn)入處于交通擁擠交叉口和違法停車的規(guī)章制度;③建議紐約州政府授權(quán)采用交通執(zhí)法攝像頭對于闖紅燈、超速等違法行為的監(jiān)控;④加大路內(nèi)停車管理力度，繼續(xù)推廣短時停車計(jì)時收費(fèi)模式，提高路內(nèi)停車位周轉(zhuǎn)率和使用效率，節(jié)省司機(jī)為找車位帶來的交通流壓力.

2.5.3 改進(jìn)貨運(yùn)交通運(yùn)輸

由于交通擁堵所帶來的貨運(yùn)交通運(yùn)輸成本增加，提高了紐約市民的生活成本.為此，紐約市將開展貨車運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)研究，提高貨車運(yùn)輸效率.具體措施包括:改善肯尼迪國際機(jī)場貨運(yùn)集散道路能力;探索設(shè)置高承載貨運(yùn)車輛通行專用車道的可行性.

2.6 確保交通基礎(chǔ)設(shè)施良好的維修狀態(tài)

紐約市政府一面要籌集到足夠的資金來新建或者改擴(kuò)建交通基礎(chǔ)設(shè)施，另一方面，還要確保投入足夠的資金來維護(hù)交通基礎(chǔ)設(shè)施，避免20世紀(jì)70年代曾經(jīng)出現(xiàn)的交通系統(tǒng)癱瘓.

2.6.1 給予大都會交通運(yùn)輸署所管轄的公交系統(tǒng)必要的資金補(bǔ)充

目前，紐約市60%的地鐵站需要維護(hù)，比如，火災(zāi)等緊急情況下需要除煙風(fēng)扇系統(tǒng)需要全面升級，一半以上的地鐵通道照明不符合照明安全標(biāo)準(zhǔn)，信號故障頻發(fā)等問題十分突出.

2.6.2 確保紐約市政府所管轄城市道路和橋梁維修資金充足

目前，每年需要維護(hù)的道路里程約為1 600 km，而在過去15年中，每年僅完成了1 300 km的維護(hù)，僅有69.9%的道路處于良好維護(hù)狀態(tài).此外，紐約市政府還承擔(dān)787座橋梁的維護(hù)，任務(wù)十分艱巨.

2.7 創(chuàng)新交通基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道

為了滿足2030年紐約市交通發(fā)展需要，大約需要500億美元資金，聯(lián)邦政府和地方政府僅可以確保190億美元左右的資金支持，資金缺口達(dá)到310億美元，而且還面臨投資滯后所帶來的建設(shè)成本進(jìn)一步增大的風(fēng)險(xiǎn).為此，紐約市政府將與紐約州政府合作，成立可持續(xù)流動和區(qū)域交通運(yùn)輸(SMART)籌資局來承擔(dān)區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃實(shí)施和維護(hù)所需的資金籌集工作，紐約市財(cái)政、紐約州配套資金和交通擁堵費(fèi)收益三部分是固定資金來源，并且SMART籌資局可以通過發(fā)行債券籌集資金，以確保重大交通基礎(chǔ)設(shè)施資金保障.

SMART籌資局將由紐約市和紐約州聯(lián)合管理，并將聘任獨(dú)立而有經(jīng)驗(yàn)的董事會管理，負(fù)責(zé)重大區(qū)域性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資以及投資效益監(jiān)管.

2.8 緩解交通擁堵是一項(xiàng)長期任務(wù)

為了應(yīng)對未來紐約人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及可能面臨的交通擁堵和氣候環(huán)境惡化等問題，紐約市2030年總體規(guī)劃針對交通發(fā)展提出的一系列規(guī)劃策略和措施，將會繼續(xù)投入大量資金來新建和維護(hù)交通基礎(chǔ)設(shè)施，努力改善紐約市的交通出行環(huán)境.即便如此，紐約市如果不采取更加有效的交通需求管理措施，2030年仍將面臨嚴(yán)峻的交通擁堵問題.

2.9 健全完善交通規(guī)劃實(shí)施機(jī)制

對于紐約市2030年交通規(guī)劃，選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人很少能長期任職是其面臨的最大挑戰(zhàn)之一.這就意味著在規(guī)劃方案未實(shí)施完成之前，領(lǐng)導(dǎo)人的任期已到.在某些情況下，這會制約領(lǐng)導(dǎo)人嘗試長期規(guī)劃行動的意愿或能力.因此，紐約市將會加快規(guī)劃實(shí)施工作，制定詳細(xì)的近期建設(shè)規(guī)劃.

圖6 SMART籌資局資助區(qū)域性交通運(yùn)輸項(xiàng)目示意圖Fig.6 Funded project by SMART of new york

圖7 紐約道路交通擁堵時間示意圖Fig.7 Road congestion time of new york

雖然紐約市現(xiàn)任市長布隆伯格十分重視紐約規(guī)劃方案實(shí)施，但是，實(shí)現(xiàn)市議會、州議會、紐約州交通部、紐約大都會交通運(yùn)輸署、紐約市長期規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展辦公室、紐約市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、紐約市警察局、紐約市城市規(guī)劃局、紐約市交通運(yùn)輸局、紐約市財(cái)政局、三區(qū)橋梁和隧道管理局、出租車于豪華車委員會、SMART籌資局等多部門之間的統(tǒng)籌合作才是交通規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵.

3 對北京的啟示

1)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必然會帶來人口和就業(yè)崗位的增加(預(yù)計(jì)2020年北京市人口規(guī)模將超過2 500萬)，隨之而來的是交通出行需求呈現(xiàn)指數(shù)型的快速增長，其增長幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人口和就業(yè)崗位的幅度，為此，需要繼續(xù)加大交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，尤其是應(yīng)當(dāng)注重公共交通引導(dǎo)土地開發(fā)模式，避免出現(xiàn)交通發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不同步的問題.

2)堅(jiān)持公共交通引導(dǎo)城市土地開發(fā)模式，重視公共交通出行方式的主導(dǎo)作用，在交通出行需求增長不可避免的情況下，要積極通過構(gòu)建多層次的大運(yùn)量的公共交通系統(tǒng)(市郊通勤鐵路、地鐵、有軌電車、快速公交等).

3)強(qiáng)調(diào)交通設(shè)施建設(shè)和交通管理措施并舉，充分利用交通需求管理手段(道路擁堵收費(fèi)、交通廊道擁堵管理等)合理分配交通空間資源，提升既有交通設(shè)施資源的利用效率(交通違法監(jiān)控、違章停車管理等)，逐步改善步行、自行車和公共交通出行環(huán)境，減少交通排放對氣候環(huán)境的影響.

4)充分利用多渠道資金建設(shè)交通系統(tǒng)，合理安排交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金計(jì)劃，并據(jù)此分析判斷交通基礎(chǔ)設(shè)施增量，合理把握土地開發(fā)建設(shè)時序，避免現(xiàn)狀交通設(shè)施供給不足問題進(jìn)一步加劇.

5)建立合作共贏的實(shí)施體系，確保各級政府、各類企業(yè)之間的整理利益和局部利益相互協(xié)調(diào)，通過建立年度規(guī)劃實(shí)施評價(jià)指標(biāo)體系和監(jiān)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對綜合交通規(guī)劃實(shí)施效果的全程監(jiān)控，以保證規(guī)劃目標(biāo)和策略的實(shí)現(xiàn).

6)清醒地認(rèn)識交通問題的復(fù)雜性和長期性，城市交通發(fā)展要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)籌，既要重視交通設(shè)施能力提升，更要重視既有交通設(shè)施服務(wù)水平提升，要不斷創(chuàng)新解決交通問題的思路和方法.

［1］PLANYC:A Greener，Greater New York(英文版)［R］.New York:Mayor Michael R.Bloomberg，2011.

［2］PLANYC:A Greener，Greater New York(中文版)［R］.New York:Mayor Michael R.Bloomberg，2011.

［3］Sustainable Streets:Strategic Plan for the New York City Department of Transportation［R］.New York:New York City Department of Transportation，2008.