關(guān)于涉僑立法的幾點(diǎn)設(shè)想

吳 杰

（泰州市人大常委會(huì)，江蘇 泰州 225300）

改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大積極推動(dòng)法律法規(guī)的制定、修改和完善，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。就涉僑領(lǐng)域來(lái)看，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定頒布了 《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保障法》和 《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》。有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)也出臺(tái)了有關(guān)涉僑法律法規(guī)，對(duì)涉僑工作進(jìn)行規(guī)范。然而，除了 《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》較有影響之外，其余的涉僑立法屈指可數(shù)。筆者認(rèn)為，目前的涉僑立法既不全面，也不豐滿(mǎn)，影響了華僑華人回國(guó)創(chuàng)業(yè)的積極性，同時(shí)也會(huì)影響到華僑華人的凝聚力和創(chuàng)造力。

1 涉僑立法保護(hù)的對(duì)象

1.1 華僑

這是涉僑立法保護(hù)的首要對(duì)象。涉僑立法，顧名思義，是指涉及華僑的立法。立法調(diào)整的對(duì)象首先應(yīng)該是華僑。所謂華僑，就是僑居在國(guó)外的中國(guó)公民[1]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)約有華僑千萬(wàn)人之多，其中，不少人回國(guó)投資創(chuàng)業(yè)，不少高級(jí)知識(shí)分子回國(guó)就業(yè)。華僑已經(jīng)成為助推和促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展一支不可或缺的力量。華僑雖然定居在國(guó)外，但他們都是地地道道的中國(guó)人，擁有中國(guó)國(guó)籍。保護(hù)華僑，就是保護(hù)我國(guó)國(guó)民。保護(hù)本國(guó)國(guó)民，是國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)的重要責(zé)任。由于這部分國(guó)民比較特殊，因此，必須通過(guò)特殊的法律——涉僑立法來(lái)調(diào)整、規(guī)范和保護(hù)。

1.2 華人

這是涉僑立法保護(hù)的重要對(duì)象。除了華僑之外，還有一批數(shù)量龐大的華人分布在世界各地。所謂華人，是指華僑或其后裔中已加入、取得住在國(guó)國(guó)籍的具有中國(guó)血統(tǒng)的人。華人雖然加入了外國(guó)國(guó)籍，成為外國(guó)公民，但是，他們有的原來(lái)是我國(guó)的公民，后來(lái)直接加入外國(guó)國(guó)籍，有的是華僑的后裔，在國(guó)外出生和成長(zhǎng)，擁有外國(guó)國(guó)籍。不管他們屬于哪一個(gè)國(guó)家的公民，他們與中華民族有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，是中華民族不可或缺的一個(gè)重要組成部分。這部分華人不僅擁有各類(lèi)豐富的社會(huì)資源，對(duì)建設(shè)母國(guó)也很熱心。他們中的佼佼者，積極響應(yīng) “華僑、華裔也可以回來(lái)辦廠”[2]的號(hào)召，許多人回到母國(guó)，參與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，貢獻(xiàn)資金、智慧、信息和精力，對(duì)推動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到很大作用。因此說(shuō)，如果通過(guò)涉僑立法，來(lái)保護(hù)華僑的利益，那么一定要把華人也納入保護(hù)的范圍，凝聚全世界華人的力量，為國(guó)家的富強(qiáng)、民族的振興發(fā)揮積極作用。

1.3 華僑、華人家庭相關(guān)成員

從一個(gè)家庭的角度來(lái)講，華僑、華人及其妻子 （丈夫）以及子女是一個(gè)天然不可分割的整體，同時(shí)，雙方的父母也是整個(gè)家庭中不可或缺的組成部分。安居才能樂(lè)業(yè)，保護(hù)了華僑、華人，就必須給予其家庭其他成員，特別是配偶及子女必要的保護(hù)，以便讓華僑、華人一門(mén)心思謀創(chuàng)新、謀發(fā)展。因此，涉僑立法保護(hù)的對(duì)象，不僅包括華僑、華人，還應(yīng)包括他們的家庭成員。

2 立法調(diào)整的內(nèi)容

2.1 保護(hù)華僑、華人回國(guó)投資權(quán)益

當(dāng)前，我國(guó)正在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，正在實(shí)現(xiàn)國(guó)家的強(qiáng)盛夢(mèng)和民族的強(qiáng)盛夢(mèng)這兩個(gè)百年夢(mèng)。要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)夢(mèng)想，首先必須搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，國(guó)家才會(huì)富強(qiáng)，民族才會(huì)興旺。當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟(jì)，資金短缺是個(gè)短腿，經(jīng)驗(yàn)短缺也是個(gè)差距。如果涉僑立法鼓勵(lì)和促進(jìn)華僑華人投資，既帶來(lái)了資金，又帶來(lái)了管理經(jīng)驗(yàn)，還帶來(lái)了一定的技術(shù)，這對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理的轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)中國(guó)與世界的融合發(fā)展是求之不得的。因此，保護(hù)華僑華人投資，應(yīng)是立法的應(yīng)有之義。

2.2 保護(hù)華僑、華人回國(guó)貢獻(xiàn)知識(shí)

鄧小平同志指出： “科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。”[3]人是生產(chǎn)力中最活躍的因素?？v觀我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展歷程，可以清晰地看出人才對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要作用，可以清晰地感受到人才匱乏導(dǎo)致重大損失的切膚之痛。在歷經(jīng)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的今天，人才對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)和中華民族夢(mèng)的作用更加不言而喻。世界各國(guó)都在爭(zhēng)搶人才，許多優(yōu)秀華人華僑都被相關(guān)國(guó)家和跨國(guó)公司延攬、使用。因此，涉僑立法調(diào)整的第二個(gè)內(nèi)容應(yīng)該就是引智，是攬才，是向全世界高層次優(yōu)秀華人伸出橄欖枝，為我所用、所有。

3 關(guān)鍵制度的設(shè)計(jì)

3.1 利用國(guó)民待遇的特殊規(guī)定保護(hù)華僑、華人投資

隨著中國(guó)加入世貿(mào)組織 （WTO），國(guó)家逐步取消投資貿(mào)易壁壘和服務(wù)貿(mào)易壁壘。到目前為止，內(nèi)資、外資、臺(tái)資基本上都實(shí)現(xiàn)了國(guó)民待遇。所謂國(guó)民待遇，是指我國(guó)給與外國(guó)人的待遇和給與我國(guó)國(guó)民的待遇相同，即在同樣的條件下外國(guó)人和我國(guó)國(guó)民享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)相同。國(guó)民待遇也有例外，一個(gè)國(guó)家可以采取內(nèi)外有別的政策，保護(hù)本土經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些例外，既有農(nóng)業(yè)方面，也有科技創(chuàng)新方面、還有環(huán)境資源方面，甚至包括了國(guó)內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)和特殊產(chǎn)品。作為內(nèi)資企業(yè)，正在很好地利用這些例外規(guī)則，發(fā)展壯大，力求站穩(wěn)腳根，為最終擺脫保護(hù)、走向世界積聚力量。華僑本來(lái)就是中國(guó)公民，應(yīng)該象其他本土企業(yè)一樣，擁有相同的權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。作為華人來(lái)說(shuō)，來(lái)到母國(guó)投資，能否依據(jù)國(guó)民待遇例外原則享受特殊保護(hù)，非常值得深思，也是涉僑立法必須解決的問(wèn)題。

3.2 利用最惠國(guó)待遇的特殊規(guī)定保護(hù)華僑、華人投資

WTO還規(guī)定了最惠國(guó)待遇。最惠國(guó)待遇是世貿(mào)組織成員重要的基本權(quán)利和義務(wù)，具有普遍性、自動(dòng)性、同一性以及立即性、無(wú)條件性的特點(diǎn)，世貿(mào)組織的任何成員都可以享有其他成員給予任何國(guó)家的待遇。最惠國(guó)待遇也有例外，主要有邊境貿(mào)易、普遍優(yōu)惠制度 （對(duì)發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠待遇）、關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū) （區(qū)域經(jīng)濟(jì)安排）這幾個(gè)方面。那么華人能否享受最惠國(guó)待遇的例外，這是需要認(rèn)真研究，要具體情況具體分析。

3.3 借鑒涉臺(tái)立法經(jīng)驗(yàn)保護(hù)華僑、華人投資

《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》及其實(shí)施細(xì)則，很好地利用了WTO國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇等有關(guān)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了對(duì)臺(tái)商投資的保護(hù)和促進(jìn)，如何學(xué)習(xí)和借鑒涉臺(tái)立法的經(jīng)驗(yàn)，化不利規(guī)定為有利因素，為華人來(lái)華創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供更為優(yōu)厚的條件，既是涉僑立法的重點(diǎn)，更是立法的難點(diǎn)，需要花大氣力好好研究，找出一條終南捷徑，真正打開(kāi)引資引智的大門(mén)。筆者認(rèn)為，只要華人與國(guó)內(nèi)有聯(lián)系，有親戚在國(guó)內(nèi)，就應(yīng)該視為名義上的我國(guó)國(guó)民，給予國(guó)民的待遇，規(guī)避不利規(guī)則和制約因素。

4 相關(guān)問(wèn)題的解決

4.1 華僑、華人長(zhǎng)期居留問(wèn)題

對(duì)于包括華人在內(nèi)的外國(guó)人出入境， 《出境入境管理法》第十四條和第二十九條對(duì)華人居留規(guī)定很明確，商務(wù)活動(dòng)、人才引進(jìn)應(yīng)該辦理簽證（根據(jù)互免簽證協(xié)議免簽），來(lái)華時(shí)間90～180天，可以延長(zhǎng)到5年。也就是說(shuō)依據(jù)法律規(guī)定，華人的長(zhǎng)期居留不會(huì)成為一個(gè)問(wèn)題，只要依法律辦理即可。不過(guò)，法律規(guī)定和實(shí)際操作差距不小，能夠把居留期間延長(zhǎng)到5年的很少。實(shí)際上，不少高技能華人因居留時(shí)間太短、申請(qǐng)延長(zhǎng)手續(xù)太煩，不得不結(jié)束在華工作。

華人來(lái)華居留后，華人的家屬申請(qǐng)來(lái)華也存在一定困難，延長(zhǎng)居留期間更加困難。就長(zhǎng)期居留問(wèn)題， 《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》第十六條規(guī)定：臺(tái)灣同胞投資者個(gè)人及其隨行家屬和臺(tái)灣同胞投資企業(yè)中的臺(tái)灣同胞職工及其隨行家屬可以依照國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理一定期限內(nèi)多次入出境手續(xù)和相應(yīng)期限的暫住手續(xù)。涉僑立法要吸取涉臺(tái)立法的經(jīng)驗(yàn)、給予來(lái)華華僑華人往返多次簽證、解決華僑、華人長(zhǎng)期居留問(wèn)題，重點(diǎn)要在三個(gè)方面下功夫：（1）資格準(zhǔn)入問(wèn)題，進(jìn)一步放寬長(zhǎng)期居留期限，來(lái)華投資1000萬(wàn)美元以上、獲得博士學(xué)位、擁有正高職稱(chēng)、擁有發(fā)明專(zhuān)利 （專(zhuān)利在有效期內(nèi)）這四個(gè)條件，只要符合其中一個(gè)條件就應(yīng)該允許來(lái)華長(zhǎng)期居留；（2）手續(xù)簡(jiǎn)化問(wèn)題，辦理簽證、居留證、延長(zhǎng)居留期間等各種手續(xù)，非必須材料堅(jiān)決刪除，非必要程序堅(jiān)決簡(jiǎn)化；（3）家屬居留問(wèn)題，凡符合來(lái)華條件的人員，其家屬也必須一視同仁地享受同等待遇的居留權(quán)和居留期限延長(zhǎng)權(quán)，徹底解決生活不便。

4.2 護(hù)照憑證系統(tǒng)建立問(wèn)題

華僑、華人來(lái)華所持證件最重要的是護(hù)照?！冻鋈刖彻芾矸ā穼?duì)此多有規(guī)定：如第十四條，定居國(guó)外的中國(guó)公民在中國(guó)境內(nèi)辦理金融、教育……等事務(wù)需要提供身份證明的，可以憑本人的護(hù)照證明其身份；第二十條，外國(guó)人向口岸簽證機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理簽證，應(yīng)當(dāng)提交本人的護(hù)照；第二十四條，外國(guó)人入境，應(yīng)當(dāng)……交驗(yàn)本人的護(hù)照；第二十七條，外國(guó)人出境，應(yīng)當(dāng)……交驗(yàn)本人的護(hù)照等等。諸如此類(lèi)規(guī)定的背后，不難看出，護(hù)照扮演著一個(gè)十分重要的角色。因此，可以把它等同于居民身份證，建立一套以護(hù)照為憑證的交易系統(tǒng)，把它的功能延伸到購(gòu)票領(lǐng)域，作為購(gòu)買(mǎi)飛機(jī)票、火車(chē)票、船票等票據(jù)的唯一有效憑證，幫助華人華僑消除購(gòu)票煩惱，保證華僑華人和內(nèi)地居民一樣，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上購(gòu)票。

4.3 華僑、華人子女上學(xué)問(wèn)題

華僑、華人子女上學(xué)問(wèn)題也應(yīng)該引起重視。早幾年大家的理解就是讓華僑華人子女能夠在當(dāng)?shù)厝雽W(xué)，能夠上當(dāng)?shù)刈詈玫膶W(xué)校，這就算解決入學(xué)問(wèn)題了，其實(shí)不然。勿用諱言，中外教學(xué)的目標(biāo)、內(nèi)容、模式、質(zhì)量等都有一定的差異性。華僑華人子女插入當(dāng)?shù)匕嗉?jí)上學(xué)，對(duì)華僑、華人自身而言，并非最好的選擇，某種程度上來(lái)講，實(shí)屬無(wú)奈之舉。昆山為解決臺(tái)商子女上學(xué)，興辦了專(zhuān)門(mén)學(xué)校，按照臺(tái)灣的教學(xué)模式開(kāi)設(shè)功課，傳授知識(shí)，得到了臺(tái)商的認(rèn)可和歡迎。類(lèi)似的問(wèn)題，在一些大城市、特大城市也得到很好的解決。在華人聚集比較多的地方，國(guó)際學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生，大大緩解了華僑華人子女就近入學(xué)的需求。涉僑立法應(yīng)該借鑒這些有益的探索，鼓勵(lì)有條件的地方興辦國(guó)際學(xué)?；蛘叻中＃獬齺?lái)華人員的后顧之憂。

5 結(jié)語(yǔ)

華僑、華人無(wú)論出身何處、身處何地，永遠(yuǎn)是中華民族的一個(gè)重要組成部分，永遠(yuǎn)是炎黃子孫的一個(gè)重要組成部分。華人、華僑一頭連著祖國(guó)，一頭連著世界，把祖國(guó)的前途命運(yùn)與世界的發(fā)展進(jìn)步緊緊地聯(lián)系在一起，為祖國(guó)的獨(dú)立和繁榮、為世界的和平與發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，功不可沒(méi)。保護(hù)華僑、華人的正當(dāng)權(quán)益，是國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)。涉僑立法一定要盡可能解決華僑、華人工作、生活中的困難和問(wèn)題，使祖國(guó)成為華僑、華人干事創(chuàng)業(yè)的樂(lè)園。

[1]周南京.世界華僑華人詞典[M].北京：北京大學(xué)出版社，1993.

[2]國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室，中央文獻(xiàn)研究室.鄧小平論僑務(wù)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2000.

[3]鄧小平.鄧小平文選[M].第3卷.北京：人民出版社，1993.