從政府—社會—公民關系看社會治理方式

□ 吳映雪（華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州510631）

在我國現(xiàn)代化進程中，政治、經(jīng)濟等各領域正經(jīng)歷著重大的變化，社會各種矛盾凸顯。面對新形勢，黨的十八屆三中全會強調(diào)：堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。由此可見，加強和創(chuàng)新社會治理涉及到權力體系中的黨委、政府以及權力體系外的社會和公民個人。社會治理中的“社會”是廣義上的社會內(nèi)涵，“指的是以物質(zhì)生產(chǎn)活動為基礎的人類生活共同體,這種共同體在國家產(chǎn)生以前孕育著國家,在國家產(chǎn)生以后包容著國家?！盵1]這包括了政府、公民等，有著寬廣的領域界限。社會治理是對社會管理的進一步延伸，社會治理更強調(diào)政府的管理與社會各主體的自治，是以政府、社會、公民三者為主體的系統(tǒng)治理。本文從政府、社會、公民三者關系的視角出發(fā)，從與三者相對應的關系中尋求實現(xiàn)有效的治理方式或制度設計，以達到達成社會的安定有序，公平效率、公民權利的有效保障以及公共產(chǎn)品的有效提供。

一、從政府—社會—公民關系看社會治理方向

第一，政府—社會關系：強政府—強社會目標追求。政府與社會包含四種關系認同：強政府—弱社會；弱政府—強社會；弱政府—弱社會；強政府—強社會。政府是廣義上的政府，是公權力的代表，包括行政、立法、司法等系統(tǒng)，有著公共權威，權力的膨脹與濫用容易導致對社會領域的侵犯。在政治學中，政府的存在被稱作“必要的惡”：“必要”是說社會不能沒有政府，無政府主義的烏托邦被證實是不可能存在的；“惡”是對于一個政府職能范圍的界定，政府超出了這個職能范圍，性質(zhì)就會改變而走向惡的一端。同時社會也是必要的，在政府與社會的四種關系中，任何一方強或弱均是不理想、需要及時矯正的。這樣強政府—強社會的模式便成為社會治理的目標追求。

第二，政府—公民關系：服務型政府建設。政府與公民的關系可以總結為三種關系：管制型；參與型；服務型。與公民相比，政府是強大的，霍布斯將代表公權力的政府比做“利維坦”。但是，公民與政府的互動是無處不在的，社會是人的社會，政府也是人的政府。管制型政府是指政府始終處于主導地位，為了維護自身權力不被侵犯，往往把民眾置于被管制的個體地位，民眾對于公眾權力的介入幾乎為零。參與型政府是民眾有較多的參與政府決策的機會，能夠影響或某種程度上決定政府公共政策制定。服務型政府是從政府存在的作用而言的，政府的存在目的是為民眾服務。西方社會契約型政府是服務型政府的原型，強調(diào)政府的存在是民眾讓渡權力的結果，政府應為民眾服務；民眾有監(jiān)督政府的權利，如果政府違背民眾的意愿，民眾可以將政府推翻。當然服務型政府的建立還應強調(diào)民眾參與政府決策、監(jiān)督政府?？梢?，服務型政府在社會治理中是應協(xié)調(diào)政府與公民關系需要而建設的政府類型。

第三，社會—公民關系：社會組織發(fā)展。社會與公民都不是公權力的代表，有著公權力所沒有的脆弱性，也常被公權力所侵犯。在公民與社會的關系中，主要來自于政府的權力干涉所導致的關系混亂，當社會被政府所吞噬，?公民則成為政府的直接對象，社會作為政府權力介入公民私人領域的緩沖地帶，失去了對公權力進行緩沖的作用。社會是由人組成的，是人的關系的集合，不同的是公民代表著私人領域而社會有著公眾性與公益性。良性的社會與公民關系應該是各司其職的關系。公民的行為應被法律規(guī)定的權利與義務所規(guī)范，奉行法不禁止即自由的理念；公民在與社會的互動方面，傳統(tǒng)型介入方式是以個人為單位的介入，而未來的發(fā)展方向則是以公民組織性的介入為主。

二、社會治理以政府—社會—公民關系為基本邏輯架構

社會治理主要是對公共事物的管理，對稀缺資源的有效公平分配，其中有多方利益的牽涉、新矛盾新問題也層出不窮，再加上公共物品所具有的非排他性和非競爭性等特征使得社會治理難度巨大。因此，以“政府—社會—公民”三者關系為治理思路和導向的治理有利于將宏觀治理與微觀治理結合起來，厘清治理中紛繁復雜的關系。

第一，政府、社會和公民是社會治理思想的基本邏輯架構。從橫向方面看，目前社會治理都普遍認同政府、社會、公民三大領域是治理的主要架構，政府代表著權力體系，而處于權力體系之外的則是社會和公民；但就公私領域進行劃分而言，政府、社會代表著公共領域而公民則代表著私人領域。公私領域的界限、權力體系與非權力體系的界限是社會治理中應把握的度。從縱向方面看，社會治理不僅是三大領域的橫向劃分，在遵循三大領域基本架構的同時，也要關注社會治理的頂層與基層以及三大領域內(nèi)部的上下層區(qū)分。就政府機構而言有中央和地方；就社會與公民而言，也隨著權力體系的行政劃分以及自身的發(fā)展而形成內(nèi)在縱向?qū)蛹夡w系。

第二，推進政府—社會—公民結構優(yōu)化是社會治理的良性發(fā)展目標?？傮w而言，政府與社會關系上我國處于強政府——弱社會的關系結構。一方面，全能型政府包攬了社會一切事物，政社不分；另一方面，社會組織的培育起步晚；再者，由于傳統(tǒng)的影響，公民意識、主動型的公民參與均難以及時跟進。隨著改革開放的推進，我國政府、社會、公民之間的關系逐步明確，政府職能的轉(zhuǎn)變與權責的劃分、社會組織的發(fā)育、公民意識的不斷覺醒，這些都使政府—社會—公民關系結構優(yōu)化成為社會治理的良性發(fā)展目標。

三、基于政府—社會—公民關系結構改進社會治理方式

目前人們對于社會治理的方式改進，主要集中在如下兩個方面：一是轉(zhuǎn)變觀念，提高社會治理的認知度；二是建設服務型政府、促進社會組織發(fā)展和提升公民意識。但這都是以政府、公民、社會為主體的較為獨立的社會治理方式，社會的良性運轉(zhuǎn)離不開三者的和諧配合，不可將三者孤立看待。如何將三者有效銜接，實現(xiàn)三者橫向?qū)用娴幕优c配合，又保證縱向?qū)用娴你暯樱巧鐣卫砀倪M的方向。

第一，政治生活的系統(tǒng)理論對改進社會治理方式的啟示。政治系統(tǒng)的代表是政府，政治生活的系統(tǒng)理論是用系統(tǒng)的思維將政治系統(tǒng)“看作是一個行為系統(tǒng)，它處于一個環(huán)境之中，本身受到這個環(huán)境的影響，又對這個環(huán)境產(chǎn)生反作用”[2]。其經(jīng)典的公式是輸入—輸出模式。運用系統(tǒng)的思維將政治系統(tǒng)看作是社會眾多系統(tǒng)中的某個系統(tǒng)，公民、社會組織的利益訴求與表達是對政治系統(tǒng)所作的“輸入”，而政府系統(tǒng)作出的“政策輸出”則是對公民和社會組織利益訴求的回應。在社會治理中，應注意的是政治系統(tǒng)并非社會眾系統(tǒng)中的主導系統(tǒng)，而只是因為掌握權力而擁有權威，具有其他系統(tǒng)所沒有的特殊地位，因此政治系統(tǒng)應與其他系統(tǒng)平等看待，不可偏向一方。就公民、社會組織等的利益表達而言，應建立相應的利益表達機制。同時就政府自身而言，為了能夠讓利益表達更為順暢，應增加政府公開透明度，給予民眾及時有效的反饋。輸入和輸出的暢達有利于整個社會系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)。在這里，不可以一味地將多元利益忽視或者堵塞，而是要對其進行疏導，建立合理的體制機制，使社會這臺以實現(xiàn)人們集體生活最優(yōu)安排為目標的機器運轉(zhuǎn)得更為合理。

第二，組織化的公眾參與渠道建設是社會治理的有效途徑。隨著經(jīng)濟和政治發(fā)展，社會也經(jīng)歷著眾多變化，政府與社會的關系、政府與公民的關系、民眾與社會的關系也日趨復雜化。具體而言，從政府方面看，政府職能轉(zhuǎn)變的同時政府行政方面的事務也隨著經(jīng)濟、政治事務的復雜而增多，政府行政職能的膨脹應得到及時的控制；社會組織成為廣闊社會領域的主要成員，也是影響社會治理的重要主體，并且發(fā)揮的作用越來越大；在公民領域也由先前的以血緣為主體紐帶的人與人關系發(fā)展進入血緣關系淡化的社會，社會流動增加，利益多元化是現(xiàn)代社會與以住所不同的特點。針對三者關系的變化，組織化公眾參與渠道的構建顯得尤為重要。組織化的參與渠道包括政府層面的相關制度建設和社會領域的社會組織建設。政府制度建設需要政府系統(tǒng)外的參與和監(jiān)督力量，以確保制度建設的科學有效；社會組織有利于將社會各松散利益群體的需求表達形成組織化的訴求。社會組織往往是因為同一需求而組織起來的，比如目前影響大的有行業(yè)協(xié)會、捐贈組織等。社會組織內(nèi)部有自我的管理體系與規(guī)范，具有一定的自治性，社會組織的培育是目前治理政府外廣闊領域的有效組織化途徑。組織化的渠道也有利于參與形成長期有效的制度機制，保證參與的有序性，也是實現(xiàn)政府、社會、公民三者合理銜接的制度方式。

第三，社會治理需要頂層的制度設計與基層制度的切實施行。社會治理是以公民利益為導向的治理，是自上而下的管理與自下而上的治理的統(tǒng)一體，是管理與自治的有效結合，是宏觀與微觀的有效結合。頂層的制度屬于宏觀層面的設計，對于社會治理有宏觀的指導意義，而基層制度的健全對于社會治理的達成有重要作用，屬于社會治理微觀領域的范疇。依據(jù)政府、社會、個人三者之間關系在縱向領域的格局分布，社會治理在注意橫向治理的同時，也應將縱向治理納入治理之中。頂層制度設計一方面將社會治理以公民權利的保障、社會公平效率、公共產(chǎn)品的有效供給為目標導向，制度的設計應著眼于社會治理的目標，在制度設計過程中做到統(tǒng)籌兼顧。另一方面，從宏觀角度出發(fā)，進行合理的權力監(jiān)督與分配。正如俞可平指出的，“社會治理本質(zhì)上就是組織權力的轉(zhuǎn)移和重新在不同主體間進行分配，在各地位平等的主體和其自愿的基礎上的一種有效合作，從而形成一種良性和有效率的互動”[3]。如何讓各地位平等的主體能夠?qū)崿F(xiàn)有效的合作，也涉及到基層制度設計?；鶎又贫仁侵苯优c民眾互動的領域，需要根據(jù)不同地區(qū)與不同群體的需要而進行具體的制度構建?；鶎又贫仁┬辛挤駥τ陧攲又贫扔兄匾姆答佔饔?，及時保證政府、社會、個人三者頂層與基層的有效協(xié)調(diào)有利于社會治理在實踐過程中及時更新，及時應對社會的新突發(fā)狀況。

第四，促進社會治理法制化。法律對于社會的作用是顯而易見的，也是社會治理的剛性依賴。法律雖是由政府為主體的權威機構創(chuàng)制的，但法律代表的卻是整個社會的意志，是對整個社會的一種規(guī)范。在社會治理中，法律必須貫穿于政府、社會、個人三者的關系之中，不僅在于對三者關系的有效規(guī)范，還在于對在治理過程中遇到問題的及時調(diào)解，更在于對三者作為社會治理主體長效機制的有力保障，即法律對于社會治理的有效運行、對于社會治理主體作用的有效發(fā)揮具有重要作用。促進社會治理的法制化需要針對不同主體領域進行考慮，政府主體、社會主體、公民主體的法律有所區(qū)別，法律的施行也各有不同，針對不同主體進行不同的法律建設。不僅要處理好法律系統(tǒng)內(nèi)部立法、司法、執(zhí)法方面的關系，在法律體系內(nèi)部構建良性的運轉(zhuǎn)措施，而且要使法律與社會相適應并對社會進行反饋，不斷填補法律空白的同時進行已有法律的完善?！艾F(xiàn)代法治并不僅僅是一種制度,而更主要的是一種生活狀態(tài)、行為方式和文化模式?！盵4]也就是說，只有將法律深入社會肌理，才能真正建設好法治國家、法治政府和法治社會。

[1]喬耀章.論政府社會管理中的政府、社會、公民三者關系[J].湖北行政學院學報.2004，(5).

[2][美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京:人民出版社，2012.16.

[3]俞可平.中國公民社會的興起與治理的變遷[M].北京：社會科學文獻出版社，2001.6—20.

[4]馬長山.法治的社會維度與現(xiàn)代性視界[M].北京：中國社會科學出版.2008.3.