借鑒歐盟經驗完善我國食品安全標準體系

□冀建云吳迪（、、廣東外語外貿大學法學院，廣東廣州 5040）

隨著諸多食品安全事故頻頻發(fā)生，食品安全保障體系完善愈來愈受到政府以及消費者重視。作為食品安全保障體系的重要組成部分，食品安全標準體系是衡量一國食品安全水平的重要指標。安全標準體現(xiàn)先進性、合理性和實效性，一旦公布就成為各方共同遵守的準則?！八街梢怨ビ瘛薄W盟食品安全標準體系作為目前公認的世界上最完備的食品安全法律體系，對我國食品安全標準法律制度完善有著重要的借鑒作用。

一、歐盟食品安全標準體系的發(fā)展歷程

歐盟食品安全立法已有50余年歷史，隨著社會環(huán)境和人們生活方式的改變，該立法經歷了從重視食品數(shù)量供應安全到突出食品質量安全的變遷，大致可分為三個立法階段：

（一）食品安全標準制定起步時期。20世紀50年代，歐洲正處于“二戰(zhàn)”后的經濟恢復期，食品短缺是一個嚴重的社會問題。各國政府都希望能夠通過制度設計刺激食品供應的大幅增長。歐洲共同體各成員國根據(jù)《歐洲經濟共同體條約》制定了“共同農業(yè)政策”，有力地促進了歐洲食品豐富，保障了食品供給數(shù)量，同時為出臺歐盟統(tǒng)一食品安全制度提供了必要的社會環(huán)境。由于該政策過于重視對食品數(shù)量的刺激，忽視對食品品質安全的控制，消費者的健康受到嚴重威脅。針對這種局面，歐盟決定對“共同農業(yè)政策”進行改革，自20世紀70年代起，歐盟啟動了食品安全管理的立法實踐。20世紀80年代中期，歐盟理事會在《關于技術協(xié)調與標準新方法決議》中明確表示歐盟將采用更為合理、靈活的方式來統(tǒng)一協(xié)調食品立法，使食品安全標準協(xié)調工作進展緩慢的局面大為改觀。

（二）食品安全標準體系建成時期。由于一系列食品安全事故的發(fā)生，特別是“瘋牛病”事件的爆發(fā)，引起歐盟對食品安全問題的高度重視，推動了歐盟在食品安全領域的大規(guī)模改革。1997年，歐盟頒布了作為歐盟食品安全法規(guī)體系框架的《食品安全綠皮書》，確定歐盟食品安全法以“高水平保護公眾健康安全”為改革的基本目標；2000年，歐盟發(fā)布的《食品安全白皮書》，雖不是規(guī)范性的法律文件，卻是歐盟食品安全制度的核心；2002年，歐盟頒布的《通用食品法》，確立了食品安全制度的一般原則和要求，包括預防原則和追溯制度等。通過這些制度的安排，歐盟建立了涵蓋“從農田到餐桌”全過程的食品安全體系，促成了歐盟食品安全局（EFSA）的建立。

（三）食品安全標準體系創(chuàng)新完善時期。

隨著科學技術的不斷發(fā)展，食品的生產日益復雜多元化。為了保持食品安全制度的先進性，歐盟始終與負責食品安全標準的食品安全法典委員會保持密切聯(lián)系，不斷更新、完善相關標準，分別于2004年、2005年頒布了《食品衛(wèi)生系列措施》、《歐盟食品與飼料安全與管理法》，對食品安全標準體系進行了適時的更新與完善。

二、歐盟食品安全標準體系的制度優(yōu)勢

經過30余年的努力，歐盟建立了以《食品安全綠皮書》為基本框架、以《食品安全白皮書》為核心、以《通用食品法》為基本法，以《食品衛(wèi)生系列措施》、《歐盟食品與飼料安全與管理法》為補充的食品安全制度，其確立的食品安全標準已成為許多國家和地區(qū)食品標準體系建設時重要參考。筆者認為，歐盟食品安全標準體系之所以具有這樣的地位，和它的制度優(yōu)勢是分不開的。

（一）食品安全指標含攝面廣。歐盟食品安全指標體系的周全性，主要體現(xiàn)在橫、縱兩個方面。橫向標準也可稱之為水平類標準，針對的是食品的一般方面，體現(xiàn)了種類多、涵蓋面廣的特點，涉及食品衛(wèi)生、人畜共患病、動物副產品、殘留和污染、對公共衛(wèi)生有影響的動物疫病的控制和根除、食品標簽、農藥殘留、食品添加劑、食品接觸材料、特殊營養(yǎng)物、轉基因食品等各個方面?？v向標準也可稱之為垂直類標準，或者叫專用標準。該類標準往往借助于專項立法的方式確立，且主要針對某一類食品，譬如洋蔥標準、土豆標準、白菜標準等，此類標準的適用范圍不及橫向標準那么廣，但因其具有更強的針對性，所以，在某類食品的安全保障方面的效果往往也更好。

（二)標準更新修訂及時。為了保障其食品安全標準能適時反映科學技術發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，歐盟盡可能地及時修訂、更新其食品安全標準，在保障消費者人身財產安全的同時，以先進的食品安全標準引導食品行業(yè)的健康有序發(fā)展。譬如，歐盟僅就其發(fā)布的28個限制農藥殘留方面的法律，到目前為止已經進行了多達50余次的修改。受此影響，作為歐盟成員國的德國，其標準化委員會的標準每5年就全面檢查一次，修改率達到80以上[1]。

(三）重視標準制定機構以外第三方的意見。歐洲標準和歐盟各成員國國家標準是歐盟食品安全標準體系中的兩級標準，其中歐洲標準是歐盟各成員國統(tǒng)一使用的區(qū)域級標準，對食品安全保障具有重要的作用。與此相對應，歐盟食品安全標準的制定機構也有兩個層級，一是歐洲標準化委員會，二是歐盟各成員國。除此之外，相關企業(yè)、高校實驗室、消費者都有機會參與其中，在面對重大安全標準實驗難題時，歐盟會引進一些科學家、著名學者、大型企業(yè)、消費者代表的參與。標準制定機構以外第三方的參與，不僅可以充分調動企業(yè)、科研人員、消費者的積極性，還可以保證食品安全標準的科學性與可操作性。

（四）廣泛適用預防原則?？茖W研究的局限性決定了食品領域潛在的安全風險不可避免。在瘋牛病、口蹄疫等一系列重大安全事件之后，歐盟援引了最早出現(xiàn)并廣泛應用于環(huán)境法的預防原則進行風險評估管理。2002年《通用食品法》正式確立食品安全標準體系中的預防原則。該法規(guī)定：在評估確定可能對健康存在潛在風險，但科學結論又存在不確定性時，歐盟將采取臨時的風險管理措施以保證高水平的健康保護。預防原則的核心是通過認真的提前規(guī)劃，阻止?jié)撛谟泻π袨榘l(fā)生，該原則在歐盟食品安全標準領域的廣泛適用使安全標準制定和實施監(jiān)管措施體現(xiàn)出前瞻性，最大程度保護了消費者的健康安全。

（五）確立可追溯制度。食品安全標準系統(tǒng)的可追溯制度，是在食品生產、加工和銷售的每個關鍵環(huán)節(jié)中，對飼料以及可能成為食品或飼料組成成分的所有物質的信息進行溯源或追蹤的制度，在需要的情況下該制度還可為相關的機構提供備案和溯源相關信息[2]。因牛肉在歐洲日常生活中重要地位和瘋牛病爆發(fā)的影響，歐盟首先針對牛肉建立專門的可追溯制度。2000年歐盟出臺的《新牛肉標簽法規(guī)》中要求牛肉產品必食品須要具備可追溯性，標簽涉及牛的飼養(yǎng)場、屠宰場、加工廠等內容。2002年出臺的《歐盟通用食品法》，將可追溯制度擴展到整個肉類食品領域和飼料行業(yè)。該制度的優(yōu)點在于：一是保障安全標準管理從源頭抓起；二是明確食品安全責任主體；三是降低安全標準實施成本；四是提升消費者對于公眾食品安全的信心。目前歐盟在食品安全領域已確立較全面嚴格的食品追溯制度，實現(xiàn)了對整個過程的有效控制，基本可以做到在4個小時之內找到食品產業(yè)鏈中的問題所在，并采取相應措施召回有問題的食品[3]。對于歐盟食品安全標準監(jiān)督與管理、準確追查問題食品的根源、防止食品安全危險擴大起到重要作用。

三、我國食品安全標準體系存在的問題

目前，我國食品安全標準體系已初步形成，在《標準化法》及其配套法規(guī)、食品安全監(jiān)管類法規(guī)的立法框架下，建立了以國家標準為核心，行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準為補充的食品安全標準體系。然而隨著食品安全事件的頻繁發(fā)生，我國食品安全標準的缺陷也逐漸顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)為：

（一）標準雜亂，體系性差。我國食品安全監(jiān)管采用分段管理，互相配合的管理模式。系統(tǒng)連貫的食品供應鏈被生硬分割，形成多部門監(jiān)管的格局，而多部門監(jiān)管就不可避免的會出現(xiàn)多標準，造成標準重復、過多過濫的情形。例如，國家發(fā)布的乳制品和嬰幼兒食品標準多達40個，僅生產嬰幼兒配方奶粉的標準就有5個。同時，部分標準之間的不協(xié)調也給標準的執(zhí)行造成諸多難題，以乳酸菌飲料鉛含量標準為例，《乳酸菌飲料衛(wèi)生標準》（GB6321—2003）規(guī)定鉛不得超過0.05毫克/升，而《乳酸菌飲料》（GB1554—1992）則規(guī)定鉛不得超過1.0毫克/升[4]?！妒称钒踩ā返谑艞l、二十一條和二十二條的規(guī)定，國務院衛(wèi)生行政部門負責食品安全國家標準的制定、公布，并負責對于現(xiàn)行的食用農產品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質量標準和有關的食品行業(yè)標準進行統(tǒng)一整合，形成通用強制的國家標準。然而，現(xiàn)實中由于受到權力的劃分、科技水平的限制、財政投入不足，安全標準的整合進程緩慢，各標準之間的重復和沖突仍是現(xiàn)實。

（二）標準滯后，難以滿足食品安全需要。

我國的食品安全標準框架大體形成于20世紀80、90年代，自那時以來我國食品標準僅有過三次大范圍的頒布和修訂，絕大部分都沒有進行修訂和完善，基本上處于不出事就用、出事了再改的情況?，F(xiàn)行標準的標齡在10年以上的占了1/4，個別的標準甚至已超過20年未修訂[5]。目前瓶裝水檢測仍沿用蘇聯(lián)標準，安全指標僅20項，遠低于自來水的100多項指標，這種嚴重滯后的安全標準形同虛設，難以適應新形勢下食品安全的需要。根據(jù)我國《標準化法實施條例》第二十條規(guī)定，標準復審周期一般不超過5年?！妒称钒踩珖覙藴使芾磙k法》第七條規(guī)定，食品安全國家標準規(guī)劃及其實施計劃應當明確食品安全國家標準的近期發(fā)展目標、實施方案和保障措施等。然而，由于規(guī)定抽象概括、層次較低、無相關配套規(guī)定等原因，標準復審沒有有效進行，把多數(shù)標準一拖再拖，超過的不止5年。

（三）獲取安全信息難，公眾參與流于形式。盡管我國法律賦予消費者知情、舉報、建議的權利，但以消費者為中心的理念并未真正形成；《食品安全法》規(guī)定公眾食品安全監(jiān)督的權利，但公眾獲取食品安全信息較難，溝通途徑有限仍是目前現(xiàn)狀。2013年2月27日，南方日報報道披露廣州市場隨機抽取多批次湖南大米，結果均顯示鎘超標，屬于不合格產品。直到5月16日，廣州市食品藥品監(jiān)管局的抽驗結果才得以公布，但內容僅涉及幾組數(shù)據(jù)。我國《食品安全法》、《信息公開條例》均規(guī)定公布信息應做到準確、及時、客觀，但對于食品安全信息公布的行政主體、公布內容的范圍以及信息公布失職的責任等規(guī)定抽象、模糊。《食品安全法》僅第82條涉及食品安全信息公開制度，規(guī)定縣級以上農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門依照各自職責公布食品安全日常監(jiān)督管理信息。

（四）制度體系不完善，立法實施效果欠佳。我國已參與到更多食品安全國際會議，但安全標準制度體系建設仍存在差距。例如，我國食品安全標準體系并未建立完善的可追溯制度，而整個食品產業(yè)供應鏈的每個環(huán)節(jié)都可能會產生各種各樣的問題，沒有食品追蹤體系，追究責任無從下手。這是我國多次出現(xiàn)問題食品流入市場無從追查、無良商家心存僥幸的重要原因。食品安全體系重要制度的缺失，造成體系運行效果欠佳，成為制約我國食品工業(yè)發(fā)展的重要原因之一，因此我國應充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，積極考察歐盟食品安全標準體系中的先進制度，把符合我國現(xiàn)有國情的制度引進來，轉化為國內制度，從而快速建立我國的食品安全標準體系，同時也節(jié)省了人力物力和時間投入。

（五）標準科技含量低，研究資金投入不足。我國食品行業(yè)工業(yè)化程度較低，專業(yè)化的設施和人員也較缺乏，目前制定的安全標準科技含量較低，與國際標準不統(tǒng)一。該現(xiàn)象的主要原因之一即標準制定前期的研究資金投入嚴重不足，我國食品安全風險監(jiān)測領域面臨人才不足和經費嚴重缺乏的困難。經測算，目前我國實施國家食品安全風險監(jiān)測計劃的經費約為1億元，平均每個食物樣品的監(jiān)測經費不足600元，每個指標不足100元，大約只能補償工作成本的1/2。2010年的調查顯示，僅有50%的省級疾控機構配備了國家食品安全風險監(jiān)測計劃要求的理化設備，全國尚有75%的縣沒有設立食品污染和有害因素監(jiān)測點。我國的食品安全標準制定費用大約在5萬元人民幣左右，而國際上的標準大概都要超過10萬美元，大的標準會超過50萬美元。

四、完善我國食品安全標準體系的構想

在當今食品安全領域，食品安全標準體系的作用日益凸顯。完善我國的食品安全標準體系不僅能夠打破國際貿易中的食品安全技術壁壘，促進我國國際貿易的發(fā)展，提高我國出口食品的競爭力，更為重要的是，為現(xiàn)代食品工業(yè)化生產提供條件，保證公眾食品的質量，維護消費者的合法權益。鑒于近幾年食品安全事故頻繁發(fā)生，為保障公眾對于食品安全的信心，樹立政府服務人民的良好形象，應借鑒歐盟立法實踐，進一步完善食品安全標準體系。

（一）完善標準體系性。食品生產是一個復雜的過程，常需要多道程序，從種植、生產、加工、運輸?shù)絻Υ?、儲存，任何一個環(huán)節(jié)都有可能受到微生物或者化學物質的污染，被污染的食物原料將直接影響到后續(xù)的食品加工程序，使加工出的食品存在安全風險。鑒于此種緊密聯(lián)系，歐盟注重食品安全標準體系性和標準更新修訂規(guī)劃，這在保障食品安全方面起到重要作用。我國食品安全體系覆蓋面不足，等同或等效使用國際先進安全標準不到50%。目前食品標準雜亂，以及類似地溝油符合現(xiàn)行安全標準的現(xiàn)狀，也說明我國應努力開展標準制定基礎研究與實驗工作，加快我國安全標準體系建設，應從加快標準更新整合、加大標準覆蓋面和大量制定適用專用標準三個方面著手。

（二）建立安全標準定期復審程序。瓶裝水測菌仍用蘇聯(lián)標準的新聞引發(fā)公眾對食品安全標準滯后的討論。改變標準修訂更新緩慢的弊端，應建立具體可操作的安全標準定期復審程序。一種模式是建立獨立的標準復審委員會。我國目前缺乏一個高效的審核、更新、修改的機制，有關部門應成立一個獨立的第三方標準審核委員會，由固定的專家參與，提高修改審批和更新各種飲用水標準上的效率。另一種模式是增加國家標準化委員會內設部門，專門負責標準復審工作。根據(jù)法律規(guī)定，負責組織國家標準的制定、修訂、統(tǒng)一審查是國家標準化委員會的主要職責之一，另外增加內設部門變動較小，因此我們認為該模式操作相對簡便，可行性較強。

（三）構建公眾參與機制。一方面，食品安全信息公開透明是前提。從統(tǒng)一信息公布主體、確定信息公布內容、明確責任追究等方面盡快制定食品安全信息公布細則，統(tǒng)一公布制度，真正貫徹落實《食品安全法》中“準確”、“及時”、“客觀”的要求。包括消費者、新聞媒體在內的社會公眾只有充分了解掌握食品安全信息，才能參與標準制定程序。另一方面，拓展溝通途徑并保持暢通是保障。通過在線提問、免費熱線，調查與評估等方法搭建公眾對安全標準投訴與溝通的平臺，及時掌握食品安全動態(tài)和問題；實施廣泛征求安全標準意見稿，向社會公開招標具體標準制定課題研究等措施調動民間科研力量參與標準制定研究過程。社會公眾參與標準制定程序，不僅提高安全標準的科學性、實用性，也強化公眾的主體意識。

（四）確立預防原則。法律原則是法律規(guī)則的指導，法律規(guī)則是法律原則的具體體現(xiàn)。根據(jù)《食品安全法》保障公民身體健康和生命安全的立法目標，結合我國食品安全標準體系不盡完善的現(xiàn)狀，應當確立預防原則。為食品安全標準制定和管理工作的提供法律依據(jù)和指導，并在應用過程中進一步細化和豐富該原則的內涵，使之成為食品安全風險管理的有力工具。此外，確立預防原則作為食品安全風險預防的一般原則，在適用于國際食品貿易時，還應做到謹慎合理適用，盡量避免造成對國際貿易的變相限制，引起國際爭議。

（五）構建信息追溯系統(tǒng)。建立完善的食品信息追溯系統(tǒng)，是我國食品發(fā)展的必然方向。我國部分地區(qū)正進行初步的區(qū)域內、針對個別種類的食品安全信息追溯制度試點實踐，例如上海豬肉和乳制品信息可追溯系統(tǒng)等，但是統(tǒng)一的信息追溯系統(tǒng)尚未建立。食品安全信息的真實性和追溯制度的有效運作需要具體的法規(guī)予以保障。因此，我國應總結試行經驗并推廣至全國，并食品安全信息追溯法規(guī)進一步具體完善。首先，對信息追溯系統(tǒng)中使用的標簽內容加以明確規(guī)定；其次，建立食品安全信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，記錄完整的食品檢驗流程，供消費者直接查詢；再次，嚴格監(jiān)管部門的食品信息審核程序及責任追究，以確保食品安全信息追溯制度落到實處。

（六）制定經費保障制度。歐盟對食品安全標準科學性的追求也體現(xiàn)在對食品安全基礎科學研究的資金投入。上文已經提到，國際上的標準大概都要超過10萬美元，大的標準會超過50萬美元。而目前我國實施國家食品安全風險監(jiān)測計劃的經費平均每個食物樣品的監(jiān)測經費不足600元，每個指標不足100元，大約只能補償工作成本的1/2。投入資金的不足，意味著人才，設施等方面的不足，科學性自然難以保障。我國立法機構應該跟進相應的經費保障機制，以法規(guī)的形式確定經費投入；聘用體制外會計師事務所，獨立進行經費審計、監(jiān)督等具體工作。把經費投入和管理工作落實，為標準制定各環(huán)節(jié)的有序進行提供堅強后盾。

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