論國家治理能力現(xiàn)代化的三個維度

□趙宏宇 喬世燕（中共廣州市委黨校 哲學(xué)與文化教研部，廣東 廣州 510070；華南理工大學(xué) 廣州學(xué)院，廣東 廣州 510800）

黨的十八屆三中全會首次提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蹦敲矗螢橹卫?？國家治理能力的現(xiàn)代化究竟有何特定內(nèi)涵，這種提法的背后又有哪些具體的指涉與考量？針對這些疑問，我們在辨清“治理”概念的基礎(chǔ)上，從治理主體、治理方式、治理成效這三個維度來展開分析，力圖通過對這個重大理論命題的梳理與思考，勾勒出一幅關(guān)于國家治理能力現(xiàn)代化的直觀圖景。

治理作為一個政治學(xué)語匯，它所指涉的范圍可以有寬窄的不同，大到天下、國家，小到社區(qū)、鄉(xiāng)邑，都可以是治理的對象。有學(xué)者指出，“治理就是具有一定權(quán)威的特定的組織制定和執(zhí)行規(guī)則的活動”，[1]而一個共同體的治理秩序是否優(yōu)良，在于取得這樣一個平衡，即“強(qiáng)制性組織的能力強(qiáng)到足以有效地執(zhí)行規(guī)則，同時，自己又沒有能力破壞規(guī)則?！盵2]這里有兩點需要注意：第一，治理必然含攝規(guī)則之治，它既可以是傳統(tǒng)所謂的“禮治”，也可以是現(xiàn)代文明所主張的“法治”，但絕不是人為任意之治。第二，治理要求有一個權(quán)威的主體，但一個全權(quán)的組織壟斷所有社會資源，同時事無巨細(xì)的包攬一切社會事務(wù)，也就談不上“治理”，而更像是“統(tǒng)治”，因此，治理又必然含攝社會自治的要求。概括而言，“治理”這一概念所標(biāo)示的社會格局是一個相當(dāng)富有現(xiàn)代意味的架構(gòu)，而十八屆三中全會精心選擇“國家治理體系和治理能力”這一語匯來統(tǒng)攝改革的目標(biāo)，其背后的意圖可謂含義深長。

一、治理主體：多中心治理架構(gòu)的形成

談到治理，首先要考慮的必然是治理主體的選擇問題。一般而言，政府作為國家最為龐大也是最具權(quán)威性的組織，是治理主體中最重要的力量。但在計劃經(jīng)濟(jì)時代，我們的政府是所謂“全能型”政府，在這樣的治理結(jié)構(gòu)下，形成的是“強(qiáng)國家+弱社會”的模式，在國家的強(qiáng)力干預(yù)下，社會自身甚至不能獨立于政府之外而存在，不僅社會自組織的程度很低，民間舊有的各類社團(tuán)組織也被紛紛取締。國家“一統(tǒng)到底”的結(jié)果，一方面是空前提高了全民的組織動員能力，但另一方面，社會自我生長、自我發(fā)育、自我修復(fù)、自我完善的能力也大大退化。社會自治的空間被阻隔，一個充滿活力和生機(jī)的民間社會失去了存在的土壤，而在國家治理中，政府所掌握的資源和優(yōu)勢無可匹敵，呈現(xiàn)出明顯的以政府為單中心的格局，在這種狀況下，還沒有適當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境來討論多中心治理的問題。

改革開放以來，隨著國家對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域管控的放松，民營經(jīng)濟(jì)開始勃發(fā)生長，相應(yīng)的，一個獨立于國家力量之外的市民社會逐漸萌芽發(fā)展，并初步顯示出繁榮壯大的潛力。上世紀(jì)90年代以來，伴隨市場經(jīng)濟(jì)的確立，新一輪改革啟動，由此，民間社會又得到新的成長契機(jī)，慈善、環(huán)保等NGO組織也漸次發(fā)育，社會自組織的程度提升，并朝著更加富有生機(jī)活力的方向發(fā)展。針對這種積極的變化，黨的十七大適時提出社會建設(shè)的概念，將其與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)并列，形成四位一體的格局，這標(biāo)志著社會領(lǐng)域的改革問題已進(jìn)入國家層面的視野。通過歷史的回顧，不難發(fā)現(xiàn)，一個不斷自我成長的民間社會逐漸發(fā)展成型，是改革開放35年來最為重大的實踐成果，過去社會由國家單一管控的局面正逐步被政府、市場、社會自治等多元化的力量所取代，而就是在這樣的時代背景下，一種關(guān)于多中心治理的理論與實踐要求開始被人們普遍關(guān)注。

“多中心性”（polycentricity)的思想最早是由波蘭尼提出的一個概念，波蘭尼區(qū)分了兩種不同的組織方式，第一種是“集中指令”的方式，即服從于一元的單中心秩序，第二種是在某種抽象規(guī)則的規(guī)制下，各個中心進(jìn)行自我協(xié)調(diào)，由此形成一種高效率的秩序，也就是自生秩序或“多中心秩序”。經(jīng)過嚴(yán)密的論證，波蘭尼發(fā)現(xiàn)在處理大量公共問題的管理方面，諸如涉及市場、法治、科學(xué)研究等社會事務(wù)的治理，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了集中指令可管理的限度，而對于這些“多中心任務(wù)”，唯有依靠系統(tǒng)內(nèi)因素的自我相互協(xié)調(diào)才可能完成。因此，相比集中指令，自生秩序才是更為合理的選擇。[3]后來，文森特·奧斯特洛姆等人發(fā)展了波蘭尼的“多中心”思想，并使之成為思考社會治理問題的一種理論框架。[4]他們提出“多中心治理”的概念，將其發(fā)展成為公共物品生產(chǎn)與公共服務(wù)治理的一種模式。在埃莉諾·奧斯特洛姆看來，如果一種政治體制能夠允許人們自發(fā)的組織公共企業(yè)以及非政府、非盈利性社會組織進(jìn)行自主治理（self-governance），那么，至少就會形成政府、市場、社會組織等三種提供公共物品和服務(wù)的形態(tài)，作為不同的治理主體，它們之間既相互合作，也可能相互競爭，這就是所謂的“多中心治理”。[5]

可見，多中心治理的核心要素有二：一是政府盡管承擔(dān)提供公共物品和公共服務(wù)的職能，但它只作為多元治理主體的其中一方而存在，且不能對社會事務(wù)包攬無遺；二是社會自身的發(fā)育完善必須要求以充分的社會自治為條件，這種自治既包括以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為代表企業(yè)行為，更為重要的則是各類公益性非盈利組織的自治行為，而宗族、行會、鄉(xiāng)社、財團(tuán)等的自治活動便構(gòu)成了其中的大部分內(nèi)容。多中心治理所指向的是一種現(xiàn)代的社會格局，一方面，它要求政府行為必須權(quán)責(zé)對應(yīng)，既不能有權(quán)無責(zé)也不能權(quán)責(zé)不對等，另一方面，它也以保障個人權(quán)利和社會自治的制度約束嚴(yán)格限定政府的權(quán)力，使之不能無邊界的隨意擴(kuò)張。不難發(fā)現(xiàn)，多中心治理理論的出現(xiàn)，旨在打破由政府單一壟斷公共物品的神話，它所倡導(dǎo)的社會自治及多元治理主體之間的競爭與協(xié)作，對于構(gòu)建一個更有效率，更加公平的社會秩序無疑具有積極價值。從這個意義來說，治理能力的現(xiàn)代化首先要求治理主體的多元化，而充分釋放民間活力，建設(shè)一個高度自治的市民社會，就成為其中最為核心的內(nèi)容，而如何為社會松綁，助力民間社會的自我發(fā)育與生長，也就成為深化改革的重要考量。

二、治理方式：法治范導(dǎo)下的規(guī)則之治

多中心治理格局要求治理主體的多元化，這既是現(xiàn)代社會的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建現(xiàn)代文明秩序的必然選擇。按照波蘭尼、哈耶克等思想家的觀點，由社會自發(fā)形成的“自生秩序”之所以優(yōu)于“集體秩序”，一方面，固然是因為社會治理自身的復(fù)雜性難以依靠一種集中指令的方式來達(dá)至和諧運轉(zhuǎn)，另一方面，從治理方式上來講，“自生秩序”所依據(jù)的是某種一般性的規(guī)則，而“集體秩序”則更多服從于命令式的行政指令，對于維系一個復(fù)雜社會的良性運行而言，前者優(yōu)于后者，正如市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)于計劃經(jīng)濟(jì)一樣，其真理性已為無數(shù)的歷史事實所證明。不難發(fā)現(xiàn)，就治理方式而言，治理能力現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志即是擺脫人治的困擾而實現(xiàn)規(guī)則之治。在現(xiàn)代社會，體現(xiàn)這一原則最好的方式無疑便是法治，即是要求任何團(tuán)體和個人均能按照法律的規(guī)范來約束其行為，以法律的規(guī)則為最后的底線，而為了形成這樣的制度環(huán)境，建立對法治的信仰，將法治的要求貫穿于社會生活的方方面面，使之為政府和民眾所普遍遵守和認(rèn)可，就成為十分緊迫的課題。

回顧改革開放的歷史，我們?nèi)菀装l(fā)現(xiàn)，建設(shè)法治中國的企盼貫穿于深化改革的各個方面，而市場經(jīng)濟(jì)的有效運行也必然要求一個法治環(huán)境的支撐，但現(xiàn)實的情況仍然是，無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是其他領(lǐng)域，對法治規(guī)則的信守并未成為民眾的首要選擇，而建設(shè)一個法治政府的目標(biāo)也仍然任重道遠(yuǎn)。治理方式上人治色彩過重，法治不彰，這是我國的治理能力未能真正走上現(xiàn)代化發(fā)展之路的癥結(jié)所在，究其原因，這既與我國對傳統(tǒng)治理路徑的依賴有關(guān)，也與我們處于轉(zhuǎn)型社會之中，急劇變化的社會現(xiàn)實不斷突破原有的法律框架，從而造成法無權(quán)威的狀態(tài)有關(guān)。在傳統(tǒng)社會，我們的治理方式是所謂的“禮治”，即按照不同人群在社會中身份、等級的差異，而以不同的規(guī)范來約束其思想及行為，正所謂“禮者，貴賤有等，長幼有差，貧富輕重皆有稱者也”。[6]禮治的治理邏輯以人之身份性為前提，這種治理方式在傳統(tǒng)社會盡管有其存在的合理性，但對于一個以彰顯人權(quán)、自由、平等為特質(zhì)的現(xiàn)代社會而言，禮治的方式顯然已不合時宜，這是毋庸贅言的。由于傳統(tǒng)上我們沒有尊重法治的文化及制度環(huán)境，而在社會劇烈轉(zhuǎn)型的過程中，一些改革成果的取得又是以突破原有法律框架來實現(xiàn)的，因此，盡管對法治的期盼和呼聲很高，但我國至今仍尚未真正成為一個法治國家，而造成這種狀況的根源，實際上有著深刻的歷史和現(xiàn)實原因在發(fā)生作用。

概言之，在治理方式上要真正實現(xiàn)由人治向法治的回歸，必須實現(xiàn)兩個重要的轉(zhuǎn)變。第一，樹立憲法及法律的權(quán)威，真正杜絕權(quán)大于法、以權(quán)代法的不合理現(xiàn)象。憲法是國家的根本大法，也是國家治理中最為重要的法律依據(jù)。依法治國首先要求依憲治國，這本應(yīng)是常識性的問題，但在實踐中，受種種原因的限制，憲法中的一些條款由于缺乏制度性的保障，很難在現(xiàn)實生活中得到充分的落實，而這種狀況長期得不到改善，民眾對憲法的敬畏之心便會發(fā)生動搖，這對憲法的尊嚴(yán)無疑是一種傷害?！胺傻纳谟趯嵤保瑢嵤┎粫硠t必然有損權(quán)威，缺少對法律的尊重與信仰，一個法治的環(huán)境也就難于建成。第二，建設(shè)法治政府，政府必須做守法的典范，政府的一切活動也必須以遵守法律為前提。在我國的治理格局中，行政權(quán)力獨大，很多時候，一些原則性或抽象性的法律條款之所以很難真正落實于現(xiàn)實生活中，往往就在于存在“行政架空”的現(xiàn)象。本來政府的職責(zé)在于執(zhí)行憲法和法律，但現(xiàn)實的情況是，在執(zhí)行法律的同時，政府既是某種意義上的立法者，甚至在制定政策的過程中還扮演著釋法者的角色，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，這就導(dǎo)致了憲法或上位法在實施之中往往會有走形或變味的情況發(fā)生。[7]所以，建設(shè)法治中國，必須謹(jǐn)防憲法和法律被“行政架空”的危險，只有政府嚴(yán)格依法行政，并減少對法律自由解釋的空間，國家的治理方式才有真正實現(xiàn)由人治向法治轉(zhuǎn)變的可能。

三、治理成效：激發(fā)社會活力與促進(jìn)公平正義

治理主體的多元化、治理方式的法治化是現(xiàn)代治理的基本特質(zhì)，這種治理模式的出現(xiàn)與現(xiàn)代文明的產(chǎn)生相伴隨，并隨著現(xiàn)代秩序的演進(jìn)與擴(kuò)展而逐漸加以定型、完善，如今，它已成為現(xiàn)代治理的基本理念被廣泛認(rèn)同?？梢哉f，多中心的治理主體、法治化的治理方式，是國家治理能力現(xiàn)代化兩個非常重要的維度，在某種意義上，能否解決好這兩個方面的問題，是能否構(gòu)建現(xiàn)代治理秩序的關(guān)鍵所在。不過，盡管上述兩個維度相當(dāng)重要，但都是治理策略的體現(xiàn)，衡量一種治理是否成功，還必須以治理的最終效果來做出判斷，這也就導(dǎo)出現(xiàn)代治理的第三個維度，即治理的成效與目標(biāo)。實際上，一種優(yōu)良治理秩序的形成，是以優(yōu)良治理策略來實現(xiàn)優(yōu)良治理成效的總和，前者是手段，后者是目的，二者有機(jī)聯(lián)系，不可分割，沒有前者，后者無從談起，但光有前者，后者并非自動生成。目標(biāo)的設(shè)定對于手段的調(diào)節(jié)具有導(dǎo)向性，一種優(yōu)良治理成效的取得，既與治理策略的合宜性相關(guān)，也與其自身的合目的性有著非常緊密的關(guān)聯(lián)。通俗來說，這種合目的性即是要符合兩個標(biāo)準(zhǔn)，第一，激發(fā)社會活力；第二，促進(jìn)公平正義，只有同時滿足二者，治理的效果才算達(dá)成。

所謂“社會活力”，是指構(gòu)成社會有機(jī)體的各個要素相互作用所生成的自我再造、自我創(chuàng)新的能力，是社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活力和人的自身發(fā)展活力等的統(tǒng)一，它既包括社會成員的個體活力，也包括社會組織的群體活力，還包括全社會的凝聚力、向心力和整合力[8]。應(yīng)該說，社會活力是一個內(nèi)涵相當(dāng)豐富的概念，其核心就在于一個“活”字，十八屆三中全會提出“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”，就是對激發(fā)社會活力的一種生動說明。當(dāng)前，在全面深化改革的時代背景下，最大限度的激發(fā)社會活力已然成為助推新一輪改革的首要目標(biāo)，無論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的簡政放權(quán)、減少行政審批、打破市場壟斷，還是社會領(lǐng)域的提高社會治理水平、改進(jìn)社會治理方式、促進(jìn)社會組織發(fā)育等，其目的都在于以改革紅利來釋放市場、社會的能量，使之朝著更加活躍、更具活力的方向發(fā)展。值得注意的是，維系經(jīng)濟(jì)、社會的持續(xù)活力，離不開一個多元開放的思想市場的形成，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主科斯曾敏銳的指出，缺乏思想市場的支撐，正是當(dāng)今中國社會諸多弊端和險象叢生的根源。我們力求建設(shè)一個充滿活力的社會，既需要多元治理主體的和諧共生，但更需要不同思想觀念之間的激發(fā)碰撞，以為助力經(jīng)濟(jì)、社會的改革提供源源不竭的智力支持。從這個意義上說，一個思想狹隘僵化、缺乏創(chuàng)新精神的社會不可能是真正有活力的社會，這不僅應(yīng)該成為國人的共識，更應(yīng)引起我們足夠的警醒。

不難發(fā)現(xiàn)，無論就改革的目標(biāo)設(shè)定而言，還是就國家治理成效的評價而言，激發(fā)社會活力無疑是在解決效率的問題。但正如鳥有雙翼、車有雙輪一樣，僅僅凸顯效率的優(yōu)先性或許在一定范圍、一定條件下有其合理之處，但隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，利益格局的調(diào)整與分化加劇，貧富差距與地區(qū)發(fā)展不平衡的日益凸顯，如何讓改革成果為廣大民眾所共享，如何實現(xiàn)公平正義，就成為繞不開的話題。社會沒有活力，一潭死水，固然不能發(fā)展，但社會缺乏公平，民怨沸騰，更會威脅穩(wěn)定。只有兼顧自由與平等、效率與公平的治理模式才具有可持續(xù)性，這也就是說，需要將激發(fā)社會活力與促進(jìn)公平正義同時納入治理的目標(biāo)，才是較為完善的選擇。事實上，公平正義不僅是社會和諧穩(wěn)定的基石，與此同時，它也是值得珍視的價值追求。離開公平正義的指引，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展越快，則偏離航向越遠(yuǎn)。

那么，什么樣的社會才算是一個公平正義的社會呢？對此人們顯然有著不同的理解，但按照自由主義大師羅爾斯在《正義論》中的經(jīng)典解釋，一個公正的社會大致要滿足三個條件才算是合乎正義的：第一，它必須保障每一個社會成員享受最廣泛的基本自由，其中也包括投票權(quán)之類的政治自由；第二，社會必須在機(jī)會平等的原則下提供更多的工作機(jī)會向一般民眾開放；第三，收入和財富的分配不平等，只有在證明是有利于社會中的最弱勢群體才被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)?。這三項指標(biāo)可分別被概括為自由原則、平等原則和差異原則。盡管我們對一個公正社會的想象可以不必拘泥于自由主義的局限，但保障個體自由、尊重平等原則、關(guān)懷弱勢群體，則應(yīng)是一個公正社會所必不可少的構(gòu)成要素?；蛟S，實現(xiàn)一個公平正義的社會是永遠(yuǎn)難以完成的理想，但作為一種價值指引，只有朝著它所標(biāo)示的方向不懈努力，才有逐漸靠近彼岸的可能。

[1]姚中秋.華夏治理秩序史（第一卷）·天下[M].?？?海南出版社，2012.38.

[2]MichaelPolanyi.TheLogicofLiberty[M].Indianapolis:LibertyFund,1998.137-141.

[3]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海:上海三聯(lián)書店，2000.

[4]埃莉諾·奧斯特洛姆.公共事務(wù)的治理之道[M].上海:上海三聯(lián)出版社，2000.

[5]王先謙.荀子集解[M].上海:上海書店出版社，1986.115.

[6]盛洪.中國改革應(yīng)防行政架空[EB/OL].http://www.aisixiang.com/data/69873.html.

[7]謝晶仁.激發(fā)社會活力是社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵[J].中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報,2011,(5).