論公共管理學(xué)對我國圖書館管理及事業(yè)發(fā)展的影響

王 茜，楊玉麟

進入21世紀(jì)以來，民眾的信息需求趨向多樣化，對信息服務(wù)水平的要求提高，很多讀者不再滿足于圖書館的服務(wù)現(xiàn)狀。為讀者提供優(yōu)質(zhì)信息服務(wù)是圖書館第一要義，圖書館界開始向其他學(xué)科尋求圖書館事業(yè)發(fā)展的新方法，其中公共管理學(xué)理論近年開始在圖書館學(xué)理論研究領(lǐng)域和管理實踐領(lǐng)域受到重視，部分學(xué)者開始研究公共管理學(xué)理論對圖書館管理與事業(yè)發(fā)展的影響，并取得了一些研究成果。

具有非排他性和非競爭性的資源可稱為公共資源，依靠公共財政支持的圖書館館藏信息資源及其服務(wù)活動，在基本屬性上是公共性質(zhì)。從這個角度出發(fā)，公共管理學(xué)理論既可以應(yīng)用于圖書館學(xué)理論研究，也可以應(yīng)用于圖書館宏觀管理與微觀管理實踐。

筆者所在的西北大學(xué)將圖書館學(xué)專業(yè)整合到了公共管理學(xué)院。經(jīng)過10多年相互融合，筆者感受到圖書館學(xué)和公共管理學(xué)交叉融合的良好效果，也體會到公共管理學(xué)理論對圖書館學(xué)理論體系產(chǎn)生的良好影響。筆者運用公共管理學(xué)理論開展圖書館管理和圖書館事業(yè)的研究，形成了一些思考。

1 公共管理學(xué)概述

1.1 公共管理學(xué)定義及其研究對象

公共管理學(xué)的前身是形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的公共行政學(xué)。從20世紀(jì)70年代開始，伴隨著全球化、信息化以及后工業(yè)社會的出現(xiàn)，歐美公共管理的理論與實踐都有了長足的發(fā)展，與公共管理有關(guān)的學(xué)科基礎(chǔ)、學(xué)科框架、知識體系、學(xué)科分支等多方面產(chǎn)生了大量的理論成果。

關(guān)于公共管理學(xué)的研究對象，學(xué)術(shù)界有三種觀點：(1)將公共管理學(xué)等同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，公共行政是指政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動；(2)把公共管理學(xué)視為公共行政學(xué)的分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項目設(shè)計、組織機構(gòu)、政策和管理計劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源配置、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應(yīng)用方法論方面的總的看法；(3)把公共管理學(xué)視為不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。國內(nèi)外很多學(xué)者認同第三種觀點。比如，陳振明認為，公共管理學(xué)研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)、功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動的過程及其環(huán)節(jié)(如組織、決策、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、評估)；研究如何應(yīng)用各種科學(xué)知識及方法來解決公共事務(wù)的管理問題，以促進政府及其他公共組織更有效地提供公共物品[1]。

1.2 公共管理學(xué)中重要概念解析

無論采用哪種研究視角來闡釋公共管理學(xué)的內(nèi)涵，學(xué)者們均有這樣的共識：公共管理學(xué)的研究對象是公共部門的管理(特別是政府管理)；主要內(nèi)容是研究公共組織(主要是政府)如何有效地提供公共物品；基本依靠系統(tǒng)分析方法、比較分析方法、實驗分析方法和案例分析方法等，研究公共組織理論、政府改革與治理、政府作用、公共政策、公共部門績效評估、公務(wù)員制度等公共部門的人力資源管理、公共財政管理等基本內(nèi)容，同時研究第三部門管理、公共部門戰(zhàn)略管理、公共管理倫理等問題，其中“公共行政”“公共政策”“公共事務(wù)”“公共物品”“治理”等是公共管理學(xué)的重要概念。

所謂公共行政是指政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行政策和法律，關(guān)注的焦點是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動。所謂公共政策是由政府所制定的涉及公眾利益關(guān)系、有明確目的和方向，并以一定的價值觀為基礎(chǔ)的計劃、規(guī)劃或所采取的行動。公共政策既是一個孤立的決定，也是由一系列的活動所構(gòu)成的過程。公共物品是指具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)；而非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費之外[2]。

“治理”一詞自20世紀(jì)90年代以來被廣泛用于經(jīng)濟社會領(lǐng)域，如今在公共管理領(lǐng)域也得到重視，常常取代“公共行政”和“政府管理”。治理指的是政府、社會團體等公共行動者共同處理公共事務(wù)的活動，以公民的需求為出發(fā)點，主要強調(diào)國家與社會、政府與市場、私域與公域之間的合作。公共管理學(xué)的這些主要理論與概念可以充分地應(yīng)用于圖書館領(lǐng)域，特別是公共圖書館(以下簡稱“公共館”)領(lǐng)域。

2 公共管理學(xué)對圖書館管理實踐的影響

筆者在中國知網(wǎng)上通過篇名檢索“公共管理”“圖書館”，并加以領(lǐng)域限制，得到文獻281篇；經(jīng)過人工篩選，與主題確切相關(guān)的僅11篇文獻，由此看出這一主題尚沒有得到重視，尚未成為研究熱點。在11篇文獻中，2005年1篇，2007年1篇，2008年1篇，2009年1篇，2010年3篇，2011年2篇，2013年2篇，其中4篇著重介紹公共管理理論在高校圖書館中的應(yīng)用。

2.1 對圖書館理念的影響

2.1.1 辦館主體的明確

新公共管理中治理主體、政府作用理論運用到圖書館管理中，確定了政府在圖書館事業(yè)中的主體性地位。張靜指出，雖然隨著社會發(fā)展，我國公共文化服務(wù)體系的主體有所擴充，政府并不是唯一的主體，但政府作為公共文化服務(wù)組織者和監(jiān)督者的地位沒有變化，仍然是公共文化服務(wù)的核心主體；同時政府部門介入圖書館很有必要，這是由公共文化產(chǎn)品的特殊屬性決定的，比如非競爭性、非排他性和外部收益性，這些特征決定了無法通過市場進行公共文化信息資源的配置，只有通過政府主導(dǎo)來實現(xiàn)統(tǒng)一的資源配置、人財物管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)程，才能保證圖書館的順利運作[3]。

2.1.2 社會角色的確立

新公共管理理論要求重塑政府與社會的關(guān)系，積極探求政府在社會發(fā)展變化中的角色轉(zhuǎn)變[4]。這種理念應(yīng)用到圖書館管理中，要求圖書館應(yīng)根據(jù)社會變化，重新審視自己的社會角色以及定位自身所處的社會地位，需要構(gòu)建一個將圖書館文獻資源和知識服務(wù)覆蓋到所有地區(qū)的圖書館服務(wù)體系，堅持讀者的導(dǎo)向地位，目的是滿足讀者的需求，建立圖書館網(wǎng)點，主要是以省市圖書館為中心館，同時整合社區(qū)的資源，并且通過計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進行鏈接，實現(xiàn)公共館的近距離服務(wù)。湯蕾還提出要重視市場需求和顧客的反饋，樹立大圖書館意識，即以人為本和資源共享的服務(wù)意識，從而保障公民公平享用文獻資源和公共服務(wù)的權(quán)利，以此為出發(fā)點來發(fā)展圖書館事業(yè)[5]。

2.1.3 競爭意識的培養(yǎng)

在信息化高度發(fā)展的今天，圖書館引入新公共管理中的市場導(dǎo)向理念很有必要。楊小玲、肖希明提出，對圖書館的管理不能局限于圖書館內(nèi)部的組織管理，而應(yīng)在分析圖書館所處的社會大背景下，通過舉辦活動等宣傳圖書館，樹立良好的社會形象，比如通過圖書館營銷來推送圖書館的服務(wù)，以此提高圖書館的知名度和社會競爭力[6]。在如何提升圖書館的競爭力方面，宋曉蓉則提出應(yīng)將管理與績效考評相結(jié)合，充分調(diào)動員工的積極性，從而增強圖書館的競爭力；并提出構(gòu)筑圖書館的營銷模式，比如通過建立網(wǎng)站宣傳圖書館，開展知識講座、文化交流、專題報告，了解讀者的信息需求，調(diào)整營銷模式[7]。湯蕾提出將公共管理學(xué)中的競爭機制引入館員管理之中，主要通過技能競賽、輪崗交流、館際交流和崗位競爭等形式培養(yǎng)館員的競爭意識和危機意識，以此樹立圖書館員的服務(wù)意識和責(zé)任意識[8]。

2.1.4 人力資源的管理

新公共管理對下層管理機構(gòu)與人員也有新的要求，即要增加下層管理機構(gòu)和人員的管理權(quán)限，這一點反映出對人才的要求。應(yīng)用到圖書館中，就是圖書館應(yīng)該建立多序列、多層次、多要素的動態(tài)人才結(jié)構(gòu)，以更好地組織圖書館資源，服務(wù)圖書館用戶[9]。宋曉蓉提出，為了提高圖書館服務(wù)水平，實現(xiàn)圖書館的社會價值，應(yīng)該從圖書館員入手，為他們提供更多接受教育和升職的機會，以此提高圖書館員工的綜合素質(zhì)，使圖書館員能各盡所能，提高他們的工作積極性[10]。

2.2 對圖書館管理結(jié)構(gòu)的影響

新公共管理中的分權(quán)與授權(quán)的理論可應(yīng)用到圖書館組織結(jié)構(gòu)調(diào)整中。傳統(tǒng)圖書館的金字塔組織結(jié)構(gòu)已不能滿足現(xiàn)代圖書館的管理活動，在管理方式上應(yīng)更加靈活，主要做法是變縱向管理為橫向型、矩陣式管理，適當(dāng)分權(quán)，放寬下層部門的工作權(quán)限，明確各自的職責(zé)范圍，使圖書館的組織結(jié)構(gòu)更加適應(yīng)時代的發(fā)展變化。

2.3 對圖書館業(yè)務(wù)的影響

2.3.1 業(yè)務(wù)的選擇性外包

業(yè)務(wù)外包將民事中的合同制引入公共管理領(lǐng)域之中。周曉蓉等提出，圖書館可引進公共管理業(yè)務(wù)外包的管理思路，目的是將工作人員從非主流、非技術(shù)性、非重點的工作中解脫出來，使館員有更多的時間與精力投入圖書館更有價值、更具創(chuàng)新性與挑戰(zhàn)性的工作中，創(chuàng)造更高的勞動價值及社會效益[11]。

關(guān)于公共館總體外包，陳俊翹等指出，國內(nèi)研究僅限于新公共管理對圖書館內(nèi)部管理創(chuàng)新方面，對公共館整個經(jīng)營方式改變的探討較少，而國外學(xué)者已注意到新公共管理對公共館總體外包的影響[12]。

2.3.2 經(jīng)費的預(yù)算與分配

經(jīng)費是圖書館資源建設(shè)的重要組成部分。圖書館是否能提供合格的公共產(chǎn)品，很大程度上取決于經(jīng)費的預(yù)算與分配是否科學(xué)合理。從公共管理學(xué)角度看，經(jīng)費是社會公眾交付給圖書館進行使用的公共資源，具有公共屬性，這意味著公眾對圖書館經(jīng)費的預(yù)算與分配具有知情權(quán)，其使用應(yīng)以為讀者服務(wù)為中心，分配過程應(yīng)有公眾參與[13]。

2.3.3 圖書館資源的利用效率

周曉蓉等認為，資源稀缺和資源的合理分配利用是經(jīng)濟學(xué)理論框架的基礎(chǔ)，社會在組織生產(chǎn)各種產(chǎn)品時所需要的資源(包括人和物)都是有限的，圖書館在生產(chǎn)產(chǎn)品(服務(wù))時同樣面臨資源緊缺和合理利用的問題，比如圖書館觀念落后，圖書館的藏書、館舍、設(shè)備、人等生產(chǎn)要素分配不合理，資源共享程度低都會導(dǎo)致資源浪費[14]。

3 公共管理學(xué)對圖書館事業(yè)發(fā)展的影響

公共管理學(xué)對圖書館建設(shè)的影響，一方面是對圖書館內(nèi)部建設(shè)的影響，比如，公共管理學(xué)中分權(quán)和授權(quán)理論對圖書館組織結(jié)構(gòu)的影響；公共部門績效評估對圖書館制度、人員、資源分配等方面的影響；另一方面是對圖書館外部建設(shè)的影響，比如，公共管理學(xué)中的多中心治理理論鼓勵社會各界力量參與辦館；對于政府間關(guān)系的探索，同樣對圖書館間關(guān)系的進一步發(fā)展提供了參考的依據(jù)。

筆者采用公共管理學(xué)常用的案例分析法，選擇幾個經(jīng)典圖書館發(fā)展問題案例，試圖運用公共管理學(xué)理論進行分析，以剖析公共管理學(xué)理論對圖書館事業(yè)的影響。

3.1 對圖書館事業(yè)整體控制的影響

案例一：文化部組織公共館評估。

2013年全國公共館第五次評估對2230個公共館采用新的評估指標(biāo)體系進行評估，評估結(jié)果為：一級館859個、二級館640個、三級館731個[15]。這是典型的政府部門對公共部門進行績效評估，而公共部門績效評估正是新公共管理學(xué)的主要內(nèi)容之一。公共部門績效評估一方面能對公共部門的公共管理進行監(jiān)督，促進其發(fā)展；另一方面也能鑒別公共部門決策者和管理人員能力的高低。全國公共館評估在微觀層面是對圖書館個體業(yè)績、社會貢獻的認可；在中觀層面是對公共館履行社會職能、執(zhí)行公共政策效果、項目管理實施狀況、提供公眾服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等的測評；在宏觀層面是對政府在滿足公民閱讀需求時應(yīng)履行的職責(zé)進行評估，體現(xiàn)出經(jīng)濟的健康和發(fā)展、政治的民主與穩(wěn)定、公民物質(zhì)與文化生活水平的提升、社會的公平正義。

3.2 對明確圖書館辦館主體的影響

案例二：社會力量參與公共館建設(shè)。

國家在公共館建設(shè)上不僅不拒絕，反而非常歡迎社會力量的參與。無論是2008年的《圖書館服務(wù)宣言》 還是《公共圖書館法(草案)》，都明確提倡與鼓勵各種社會力量參與公共館建設(shè)。

現(xiàn)代公共館誕生之日起，公共性、公益性、公平性等社會屬性決定了其建設(shè)和發(fā)展主要依靠公共財政支持，而公共財政的使用則依靠政府來執(zhí)行，這就決定了公共館的發(fā)展是關(guān)系到所有社會成員的公共事務(wù)，政府必須扮演公共館建設(shè)的主體角色。當(dāng)然，在經(jīng)濟尚未高度發(fā)達的時期，公共財政投入還不能支撐公共館所有運行經(jīng)費，不足以滿足所有民眾的文化需求，任何國家和地區(qū)都歡迎各種社會力量積極參與公共館建設(shè)，以各種資源的投入彌補公共財政投入的暫時不足。但是，無論各種社會力量有多大熱情和力量，無論在局部區(qū)域民辦圖書館發(fā)揮了多大的作用，從事業(yè)發(fā)展整體看，政府都必須承擔(dān)公共圖書館事業(yè)建設(shè)主體的社會角色?，F(xiàn)代社會中，政府扮演著公共物品的提供者這一重要角色，公共物品具有非排他性。公共館作為公共物品，政府的建設(shè)主體地位是不容動搖的。比如，2007年北京市東城區(qū)市民中心正式開辦，它定位于黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與，建設(shè)政府、民間組織與市民之間的溝通交流和互動的窗口、平臺與橋梁紐帶，以求實現(xiàn)政務(wù)公開、政社合作和政民互動的基本功能。市民中心最重要的突破在于構(gòu)建了“政府、民間組織、市民”三方協(xié)作平臺，取得較好的反響[16]。該案例給圖書館提供了很好的參考，對于圖書館建設(shè)，政府雖然是辦館主體，承擔(dān)著主要責(zé)任，卻不能只依靠政府，公民與社會組織的參與也是圖書館發(fā)展的力量。

3.3 對確定圖書館服務(wù)對象的影響

案例三：高校圖書館是否應(yīng)該完全向市民開放。

有人說我國普通高校(民辦高校除外)與公共館一樣，主要依靠公共財政支持，因此高校圖書館(以下簡稱“高校館”)也應(yīng)與公共館一樣，向所有社會成員開放；還有人說，高校館資源豐富，而在寒暑假這些資源無人問津，造成社會資源浪費，所以應(yīng)向社會開放。對于這一問題，筆者認為：

第一，高校館與公共館不同，并非向所有人開放，能進入大學(xué)學(xué)習(xí)的人必須通過自己的努力跨越非常高的門檻(所謂競爭性)，即使高校主要依靠公共財政支撐學(xué)校運行，不可否認，學(xué)生的學(xué)費已構(gòu)成所有經(jīng)費中非常重要的一塊，因此，高校館主要是為學(xué)校教學(xué)和科研提供服務(wù)。

第二，高校承擔(dān)著培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和服務(wù)社會三個重要的職能。高校館一直以各種方式(人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)交流、學(xué)術(shù)成果、重要文獻查閱、書目數(shù)據(jù)庫建設(shè)等)對社會提供有條件的服務(wù)。公共財政的使用具有非常明確的專指性和紀(jì)律性，切塊的蛋糕該給誰吃就必須讓誰吃、該怎么吃就必須怎么吃。所以高校館不等同于公共館。

第三，高校館應(yīng)不應(yīng)該與公共館一樣向社會成員開放，這個問題其實隱含著另一個問題：為什么提出要求高校館向社會成員開放？是因為公共館不能滿足社會成員的閱讀需求。公共館為什么不能滿足社會成員閱讀需求？是因為公共館現(xiàn)有資源(文獻、設(shè)備、場地、座席等)配置不足。為什么公共館資源配置不足？是因為社會公眾閱讀需求越來越高，政府公共財政投入存在缺口。

問題的根源找到了，仍然屬于公共管理學(xué)的問題，仍然是政府投入不足的問題。短時間不可能解決公共財政投入不足的問題，高校館在基本滿足本校教師學(xué)生讀者需求的前提下，可將富余資源(文獻、時間、空間等——如果確實有富余的話)以特殊的約定來服務(wù)社會，但完全像公共館那樣開放則不可能。社會責(zé)任不同，社會角色不同，高校館可以在一定條件下替政府排憂解難，但絕對不可能替政府買單。至于有的地方政府要求高校館承擔(dān)公共館職能，或者要求公共館與高校館合作承擔(dān)學(xué)校圖書館的功能，筆者只能報以良好的祝福。

3.4 對完善圖書館組織結(jié)構(gòu)的影響

案例四：黨的十八大和十八屆三中全會對深化文化體制改革的部署。

2014年2月28日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議審議通過的《深化文化體制改革實施方案》指出，2014年的一個工作要點是穩(wěn)妥推進公共館、博物館、文化館、科技館等組建理事會試點，基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)試點等[17]。

從國外經(jīng)驗看，圖書館理事會就是圖書館事務(wù)的集體管理主體，管理權(quán)限一般處于政府主管行政部門之下、館長之上。圖書館理事會制度的涵義，國內(nèi)學(xué)者已有一些觀點，比如蔣永福認為圖書館理事會制度是指由理事會來行使決策權(quán)力的圖書館微觀管理體制[18]；張洪彬認為理事會制度倡導(dǎo)的是一種開放、民主、高效的經(jīng)營管理方式，在運行機制上主要以信息交流機制、公民參與機制、社會監(jiān)督機制為保證[19]；馮佳認為公共圖書館理事會制度真正體現(xiàn)了政府推動全社會參與公共圖書館的管理[20]。理事會制度是否符合國情，能否更好地解決我國公共館管理中的關(guān)鍵問題，這需要通過試點試驗后才能得出結(jié)論。但從理論上說，政府應(yīng)該切實履行好辦館主體的職責(zé)，解決好市場機制造成的分配不均的問題，充當(dāng)公共物品的提供者，保障社會公平，為公共館的進一步發(fā)展提供政策、財政上的支撐。而從組織結(jié)構(gòu)來說，理事會的結(jié)構(gòu)或許更適合時代的發(fā)展。不過，效果如何，需由實踐來檢驗。

4 公共管理學(xué)理論引入圖書館應(yīng)注意的問題

4.1 理論基礎(chǔ)層面要注意有所調(diào)整

新公共管理理論建立在現(xiàn)代管理學(xué)理論及經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)之上，理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟理論，理念以追求經(jīng)濟利益為出發(fā)點。過度看重經(jīng)濟效益，忽視社會公平正義，這一點與作為社會公益性機構(gòu)的圖書館背道而馳[21]。楊小玲、肖希明進一步提出，在將新公共管理引入圖書館時需要注意倫理道德問題，因為新公共管理的一些理念弱化了傳統(tǒng)行政的道德約束。作為社會公益機構(gòu)的圖書館如果過度引進新公共管理理念，推崇新公共管理的經(jīng)濟價值觀，將違背圖書館以人為中心、滿足讀者需求的服務(wù)理念和目的。所以，圖書館在引入公共管理理論時要有所調(diào)整[22]。

4.2 組織結(jié)構(gòu)層面要注意適度平衡

圖書館在借鑒新公共管理中的分權(quán)理念時應(yīng)該處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，把握好度，處理好各部門間的關(guān)系。新公共管理理論中提倡的組織結(jié)構(gòu)屬于扁平化、橫向的管理模式，這種模式雖說具有靈活性的特點，但也容易造成權(quán)力的分散、管理層的架空，不利于行政命令的執(zhí)行，使各部門之間的聯(lián)系不順暢[23]。在引入圖書館管理中時，不僅需要借鑒新公共管理中關(guān)于組織結(jié)構(gòu)扁平化的理論，而且要注意防范上述幾種問題的出現(xiàn)，使圖書館的管理活動朝著有利于圖書館事業(yè)發(fā)展的方向前進。

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