國內(nèi)外空域管理體制比較研究

覃 睿，史麗媛，王 瑞，黨亞茹

（中國民航大學(xué)a.通用航空學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；c.民航科教評(píng)估中心，天津 300300）

國內(nèi)外空域管理體制比較研究

覃 睿a，史麗媛b，王 瑞b，黨亞茹c

（中國民航大學(xué)a.通用航空學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；c.民航科教評(píng)估中心，天津 300300）

分析研究了美國、巴西和歐洲等航空大國的空域管理特點(diǎn)和管理方法，比較了我國航空空域管理的相關(guān)方法和規(guī)章，指出我國空域管理體制存在的不足并提出了改進(jìn)建議，旨在完善我國的空域管理體制，提高管理水平，促進(jìn)我國航空業(yè)的發(fā)展。

國內(nèi)；國外；空域管理體制；對(duì)比研究

空域（Airspace）是指地球表面以上可供飛機(jī)以及火箭、氣球、滑翔機(jī)等航空器和浮空器飛行運(yùn)行的三維空氣空間資源。因此，空域是一國領(lǐng)土與領(lǐng)海上方的國家資源；空域以其所富含空氣的載體功能而使人類脫離地球表面、延展活動(dòng)空間成為可能；對(duì)空域的開發(fā)和利用，有利于促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展?？沼蚬芾硎侵笧榫S護(hù)國家安全，兼顧軍民航的需要和公眾利益，對(duì)空域資源進(jìn)行保護(hù)、利用等任務(wù)進(jìn)行調(diào)查、組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、控制和干預(yù)等方面的活動(dòng)。世界各國都注重空域的保護(hù)及開發(fā)利用和管理，我國也不例外。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，改革開放的力度也在逐年深入，航空領(lǐng)域的發(fā)展呈現(xiàn)前所未有的蓬勃景象，通用航空產(chǎn)業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，且其需求與日俱增，對(duì)于空域資源需求越來越大，因此，空域管理的問題也日漸突出[1]。參照國際慣例、研究國際通用航空大國的空域管理模式，汲取有價(jià)值、高效的管理方法，結(jié)合我國空域管理的特殊性，不斷改進(jìn)和完善我國空域管理體制，從而為不同的空域用戶提供安全、有序的空域使用服務(wù)。

按照國際民航組織對(duì)于各國空域管理實(shí)施的有關(guān)規(guī)定，須遵循三大原則：①主權(quán)性原則，即空域管理的主體是代表各國主權(quán)，神圣不得侵犯；②安全性原則，即空域管理的本質(zhì)是為了確保航空器在空中交通中安全、有效的飛行，實(shí)現(xiàn)空中交通管道的高效運(yùn)作；③經(jīng)濟(jì)性原則，即在空域交通安全運(yùn)行的基礎(chǔ)上，科學(xué)、高效地對(duì)空域?qū)嵤┕芾?，從而保證航空器飛行時(shí)間、路線的最優(yōu)化，具有一定的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)[2]。本文通過研究國際空域管理體制的先進(jìn)管理模式和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)比研究我國空域管理體制現(xiàn)狀和所遇到的問題，指出在未來的發(fā)展中，我國空域管理體制發(fā)展可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)和管理手段，通過提高管理水平，不斷完善空域管理體制，促進(jìn)民航業(yè)的發(fā)展。

1 國際空域管理模式

世界發(fā)達(dá)國家都非常重視空域資源的開發(fā)、管理、利用策略。通常，國際空域資源管理主流模式有三類：政府管理、軍隊(duì)管理、軍隊(duì)政府聯(lián)合管理。但無論哪種模式，協(xié)調(diào)軍民航矛盾是空域管理的核心所在。美國通過引入?yún)f(xié)調(diào)決策理念，在空域資源管理機(jī)構(gòu)和用戶之間建立協(xié)同決策機(jī)制，建立當(dāng)?shù)卣涂沼蚴褂谜叩膮f(xié)同合作，最大程度地滿足航空飛行的需求，同時(shí)實(shí)施空域資源開發(fā)戰(zhàn)略，帶動(dòng)整個(gè)航空業(yè)的高速發(fā)展；英國建立有效的軍民協(xié)調(diào)和靈活使用空域的機(jī)制，且管理部門對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制和程序進(jìn)行常規(guī)評(píng)估，從而保障了空域資源靈活、高效的利用；加拿大空域管制服務(wù)隸屬于政府職能，近年來通過商業(yè)化手段提高了空域管理效能，將政府監(jiān)管、企業(yè)實(shí)施控制協(xié)調(diào)有效地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)了加拿大空域管理系統(tǒng)的現(xiàn)代化發(fā)展。

1.1 美國空域管理模式

美國在1958年對(duì)空域?qū)嵭辛⒎ü芾恚沼蚬芾頇?quán)由國家立法局交給美國聯(lián)邦航空管理局FAA（federal aviation administration）負(fù)責(zé)。空域是國家資源，屬全民所有，國家有責(zé)任滿足每個(gè)公民的航空需要和進(jìn)出空域的權(quán)力，保證軍方和民用的需要。美國的空域使用和航行管理服務(wù)對(duì)國內(nèi)用戶是免費(fèi)的。FAA與美國軍方有密切的協(xié)調(diào)，軍方空域不使用時(shí)，還給民航使用，通用航空機(jī)場多數(shù)沒有塔臺(tái)和空域管制。美國FAA有廣泛權(quán)力監(jiān)督民用航空飛行和軍事飛行，促進(jìn)空中交通安全，有效地使用國家空域，發(fā)展并經(jīng)營一個(gè)民用和軍用航空器共同使用的空中交通管理系統(tǒng)[3]。

在美國，通用航空比商業(yè)航空有更大的靈活性，通用航空可以安全地運(yùn)營而不需要嚴(yán)格限制，在通用航空航行管制方面，有很大一部分通用航空飛行是在不提供管制服務(wù)的情況下飛行，其主要是為了方便通用航空飛行，也是由于通用航空飛行高度低，缺乏管制能力等因素決定。在非管制空域飛行，不需要申請(qǐng)飛行計(jì)劃，不需要與航行管制部門聯(lián)系，有飛機(jī)自己掌握安全間隔，在大城市主要機(jī)場之外，另設(shè)專供通用航空飛機(jī)使用的機(jī)場（替代機(jī)場），以便解決較少由于通用航空飛機(jī)使用主要機(jī)場可能出現(xiàn)的問題。

1.2 巴西空域管理模式

1.3 歐洲國家空域管理模式

英國和俄羅斯的空域管理模式都經(jīng)歷了依附于空軍，統(tǒng)一于空軍，到逐漸發(fā)展，脫離空軍，形成軍民航各自分管、相互協(xié)作的過程。法國空域管理由空域委員會(huì)統(tǒng)一管理。英、俄兩國采取軍民航分管，并成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)軍民航矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，即通過各自設(shè)立的空中交通管理機(jī)構(gòu)依據(jù)法律和制度實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)。為了求得更徹底的解決，歐洲各國都進(jìn)一步將協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)改進(jìn)為統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，其作用不僅僅限于協(xié)調(diào)軍民航矛盾，而是要求其統(tǒng)籌雙方的利益，站在國家整體高度來處理空中交通問題[4]。

20世紀(jì)80年代中期，國際上“天空開放”浪潮促進(jìn)了歐洲空中交通管制的一體化[5]。1989年，歐洲成立中央流量管理機(jī)構(gòu)CRMU（central rapids management utilities），為歐洲民用航空委員會(huì)ECAC（european civil aviation commission）的所有成員提供空中交通流量管制系統(tǒng)AFTM（air force training management system）。2000年，歐洲啟動(dòng)了“單一天空”倡議，其目的是減少歐洲空域系統(tǒng)分割狀況所帶來的航班擁堵和延誤，改善航空運(yùn)輸安全，創(chuàng)造更多的空域容量，并提高歐洲異步傳輸網(wǎng)絡(luò)ATM（asynchronous transfer mode）的整體效率。歐洲的“單一天空”計(jì)劃所采取的許多行動(dòng)涉及空域的組織結(jié)構(gòu)和使用問題，與國際民航組織ICAO（international civil aviation organization）的框架保持一致，主要組成部分為：建立歐洲高空飛行情報(bào)區(qū)EUIR（european upper flight information region）；建立智能空域區(qū)塊FABs（functional airspace blocks）。相應(yīng)的共同總原則為：建立關(guān)于靈活使用空域FUA（flexible use of airspace）的規(guī)則；建立關(guān)于空域分類的規(guī)則；建立關(guān)于空域設(shè)計(jì)（航路和扇區(qū)設(shè)計(jì)）的規(guī)則；建立關(guān)于空中交通流量管理的規(guī)則。2006年5月，歐盟委員會(huì)通過了《空域分類條例》。其中，引進(jìn)了1 950英尺以上空域的共同分類和進(jìn)入這個(gè)空域的明確規(guī)定，標(biāo)志著向單一天空跨出了重要一步。該條例與《歐盟航空管制員許可證指示》和使航空管理制度現(xiàn)代化的SESAS計(jì)劃，標(biāo)示著歐洲加強(qiáng)洲航空安全和歐洲航空管理超越國界進(jìn)入一個(gè)新的階段。

2 我國空域管理模式

我國空域資源管理決策的主體是國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)（簡稱“國家空管委”），屬于最高議事決策機(jī)構(gòu)。國家空管委代表國家對(duì)全國空域和空中交通管制實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)工作。空管委下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)國家空域的總體規(guī)劃和空中交通管理的組織與協(xié)調(diào)的日常事務(wù)。但空管委沒有真正運(yùn)行機(jī)構(gòu)存在，而是將職責(zé)和權(quán)利分配到空軍、海軍和民航局等下屬機(jī)構(gòu)，由這些單位具體履行管轄范圍內(nèi)的職責(zé)。近十年來，我國民航管理部門已將通用航空業(yè)作為民航發(fā)展重點(diǎn)，國家也不斷推進(jìn)與航空業(yè)發(fā)展最密切相關(guān)的空域管理改革。目前，指導(dǎo)全國空中交通管制的法規(guī)為《中華人民共和國飛行基本規(guī)則（2000）》（以下簡稱《規(guī)則》）?！兑?guī)則》對(duì)我國空域管理做了全面的規(guī)定，包括空域的制定、劃分和綜合利用等[6]。

我國民航使用空域范圍是由國家空管委劃設(shè)的空中領(lǐng)域。民航使用的空域是由中國民用航空局空中交通管理局（以下簡稱“民航空管局”）實(shí)施調(diào)配和管理的，具體包括提供空中交通服務(wù)以及通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、航空氣象、航行情報(bào)等工作。我國民航空管系統(tǒng)行業(yè)管理體制為民航局空管局、地區(qū)空管局、空管分局（站）三級(jí)管理；其運(yùn)行組織形式基本是區(qū)域管制、進(jìn)近管制、機(jī)場管制為主線的三級(jí)空中交通服務(wù)體系。民航空管局為總署管理機(jī)構(gòu)，管理七大地區(qū)（華東、華北、東北、中南、西南、西北、新疆）空管局及其下屬的民航各空管單位，其中駐省會(huì)城市（直轄市）民航空管單位簡稱空中交通管理分局，其余民航空管單位均簡稱為空中交通管理站。

3 國外對(duì)比研究

相較國外民航大國的空域管理體制而言，對(duì)比發(fā)現(xiàn)我國的空域管理主要存在以下不足。

（1）靈活度不夠。國外發(fā)達(dá)國家對(duì)于空域的管制相對(duì)于國內(nèi)而言是比較松的。在美國空域的使用時(shí)免費(fèi)的，并且通用航空可以安全地運(yùn)營而不需要嚴(yán)格限制。

（2）我國任何通用航空的飛行計(jì)劃都要提交申請(qǐng)，無形中限制了通用航空器的使用范圍。在國外特殊空域中可以不提交飛行計(jì)劃，不事先申請(qǐng)，這樣就加大了通用航空器的使用。

教師應(yīng)對(duì)學(xué)生在閱讀過程中的心理狀態(tài)、思維方式、閱讀方法和閱讀習(xí)慣等加以分析、指導(dǎo)，重視利用學(xué)習(xí)策略，提高教學(xué)的科學(xué)性。如在培養(yǎng)略讀技巧時(shí)，可利用幻燈片設(shè)置連線題。

（3）技術(shù)不夠先進(jìn)。歐洲啟動(dòng)了“單一天空”倡議，減少歐洲空域系統(tǒng)分割狀況所帶來的航班擁堵和延誤，改善航空運(yùn)輸安全，創(chuàng)造更多的空域容量，這些辦法的措施，實(shí)現(xiàn)了更多飛行器上空使用的自由性[7]。

分析研究我國空域管理現(xiàn)狀，可以概括為以下特點(diǎn)：

（1）國家主導(dǎo)。我國空域使用是由國家空管委來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（2）空軍管制。中華人民共和國境內(nèi)的空中交通管制工作的組織與實(shí)施由空軍來完成。

（3）軍民協(xié)同。軍民航的服務(wù)部門按照分工向責(zé)任范圍的航空器提供空中交通服務(wù)。

隨著我國航空事業(yè)的快速發(fā)展，我國在發(fā)展過程中不斷地對(duì)空域進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，但是在空域管理體制上存在一些問題和急需改進(jìn)的方面，尤其是國內(nèi)空域發(fā)展的現(xiàn)狀與我國民航需求增長態(tài)勢(shì)不符。在分析自身優(yōu)劣勢(shì)的同時(shí)，可以適當(dāng)借鑒和汲取國際上具有重要影響的國家空管組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建并完善適應(yīng)我國發(fā)展的空中交通管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

4 完善措施

經(jīng)過對(duì)比分析研究，提出以下幾點(diǎn)完善我國空中交通管理體制的措施。

（1）系統(tǒng)地進(jìn)行空域管理體制的改革。要實(shí)現(xiàn)對(duì)空域資源最大化的利用，最關(guān)鍵的問題之一是要對(duì)空域管理體制進(jìn)行調(diào)整和改革，目的是為了滿足國家民航業(yè)日益增長的運(yùn)輸需求，空域資源的主要用戶即民用航空、軍用航空和通用航空，所以需要建立適應(yīng)航空運(yùn)輸、通用航空產(chǎn)業(yè)和軍事航空協(xié)同發(fā)展的空域管理體制；同時(shí)，改革期間，應(yīng)該參考國際慣例、借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國民航業(yè)的特殊性推進(jìn)空域管理體制調(diào)整和改革的進(jìn)程。

（2）科學(xué)劃設(shè)我國空域類別?？沼虻膭澰O(shè)與調(diào)整要綜合考慮國家安全、飛行需要、飛行管制能力，以及通訊、導(dǎo)航、雷達(dá)設(shè)施建設(shè)、機(jī)場布局、環(huán)境保護(hù)等因素，并按照國家有關(guān)規(guī)定履行審批、備案手續(xù)。

（3）靈活使用空域，提高效率。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立適應(yīng)航空運(yùn)輸、通用航空產(chǎn)業(yè)和軍事航空之間協(xié)同發(fā)展的空域管理體制。

（4）整合高空管制區(qū)，實(shí)現(xiàn)空域管制區(qū)的整體規(guī)劃運(yùn)行。目前，我國高空管制一共有19個(gè)高空管制區(qū)，但最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中華人民共和國高空管制一共8個(gè)管制區(qū)，大的區(qū)管中心的建成意味著減少空域的支離破碎的狀況，可以進(jìn)一步提高空中交通服務(wù)的效率，減少在體制上、機(jī)制上、單位上的障礙。

（5）深化低空空域改革。低空空域改革，除了空域開放以外，還應(yīng)該協(xié)調(diào)理論研究體系、空域管理體系和服務(wù)保障體系之間的關(guān)系，逐步形成系統(tǒng)的符合我國空域管理特殊情況的組織模式、制度安排和運(yùn)作方式，并且加強(qiáng)對(duì)于未開發(fā)空域和航道的開發(fā)力度、規(guī)劃設(shè)計(jì)，有效提高空域資源的使用率。

（6）應(yīng)用國內(nèi)外先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備。例如，目前基于性能導(dǎo)航PBN（personal based navigation）技術(shù)在民航領(lǐng)域的應(yīng)用逐漸得到重視，結(jié)合我國空域管理的特殊性，實(shí)現(xiàn)PBN是非常重要的[8]，我國民用航空可以使用的空域資源非常有限，且受到軍方的嚴(yán)格管制，如果這類技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)更高精度的導(dǎo)航，可以幫助我國空域管理在更狹小的空域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)安全有效運(yùn)行。

（7）建立協(xié)調(diào)機(jī)制。如何處理軍用航空和民用航空之間的空中交通服務(wù)協(xié)調(diào)問題和如何處理協(xié)調(diào)那些可能危及民用航空器的空中活動(dòng)問題是建立協(xié)調(diào)機(jī)制的核心所在。協(xié)調(diào)過程要立足本國國情，根據(jù)不同的協(xié)調(diào)任務(wù)采取最合理的解決辦法。

5 結(jié)束語

通過分析研究美國、巴西和歐洲等航空大國的空域管理特點(diǎn)，借鑒其有效、科學(xué)的空域管理方法，并結(jié)合我國實(shí)際，提出了我國空域管理體制的改進(jìn)措施，旨在提高我國空域管理水平，對(duì)我國航空業(yè)的發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用。

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Comparison research on airspace management system at home and abroad about China′s civil aviation

QIN Ruia，SHI Li-yuanb，WANG Ruib，DANG Ya-ruc
（a.General Aviation College；b.Economics and Management Colleges；c.Civil Aviation S＆T Educational Evaluation Research Center，Civil Aviation University of China，Tianjin 300300，China）

This paper analyzes characteristics and methods of airspace management in the United States，Brazil and Europe，compares methods and regulations of airspace management abroad with that at home and points out the defects of the domestic airspace management system，to promote the development of our national aviation and improve China′s airspace management system of standard management，adjustment and perfection by studying the valuable experience in foreign airspace management.

domestic and foreign；airspace management system；comparison research

V355

A

2095－0926（2014）03－0067－04

2014-05-20

科技部支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2011BAH24B10）；中國民航大學(xué)中央高?；緲I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（ZXH2012L007）.

覃 睿（1974—），男，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閯?chuàng)新創(chuàng)業(yè)管理、通用航空.