美國勞動爭議處理制度借鑒

李卓

美國是典型的資本主義市場經(jīng)濟國家，在糾紛調(diào)解和仲裁，特別是民商事糾紛的處理方面，有較長的歷史淵源。但勞動爭議的處理制度則起步稍晚，主要是伴隨著19世紀30年代的社會大動蕩而誕生的。1935年，美國國會通過了《國家勞動關(guān)系法》，這是美國勞工立法上的一個里程碑。之后，隨著勞動契約制度和工會的不斷發(fā)展，逐步建立了一套完善的以調(diào)解與仲裁為主、以訴訟為輔的爭議處理體系。

一、美國勞動爭議處理制度的特點

（一）美國的勞動法律

勞動法律體系較為健全。勞動法律是勞動爭議處理的基礎(chǔ)。美國的勞動法律體系經(jīng)過了多年的發(fā)展和修訂，在勞動關(guān)系、就業(yè)與培訓、勞動標準、社會保障、職業(yè)安全、爭議處理程序等各個領(lǐng)域，已經(jīng)形成了一套較為完整的體系。如勞動關(guān)系方面有《國家勞動關(guān)系法》和《勞動關(guān)系管理法》；就業(yè)與培訓方面有《職業(yè)教育法》、《就業(yè)機會法》等；勞動標準方面有《公平勞動標準法》等；社會保障方面有《工傷事故保險法》、《失業(yè)補償法》、《醫(yī)療保險法》等；職業(yè)安全方面還有《美國職業(yè)安全衛(wèi)生法》等等。

法律具有較強的實操性。在美國，聯(lián)邦與州共享立法權(quán)，各州還可以確定比聯(lián)邦更細致、更嚴格的勞動標準。因此，各州在涉及勞動的諸個方面都有專門且詳細的法律規(guī)定，既涉及雇主與雇員的權(quán)利義務(wù)，也明確了違反法律規(guī)定的相應(yīng)法律責任。如關(guān)于休息時間權(quán)利，加州的薪酬及工時法律（Wage and Hour Law）就明確規(guī)定了“每工作四小時或近乎大部分時間，有10分鐘的休息并且盡可能將休息時間安置在工作中間。如果雇主不給休息時間，必須在每個工作日要多付一個小時常規(guī)工資”，又如工作就餐時間，也有明確的規(guī)定，“如果工作超過5小時，就能有至少30分鐘時間來用餐。在用餐期間，必須完全放下工作。每天沒有提供時間用餐，或在用餐期間仍繼續(xù)工作，雇主必須要多付給一個小時的常規(guī)工資”。

同時，美國作為判例法系國家，經(jīng)過多年實踐已累積了大量判例，與成文法相互補充，為執(zhí)法部門提供了更加縝密完善的法律依據(jù)。

（二）美國的勞動爭議處理機構(gòu)

美國處理勞動爭議的機構(gòu)可分為官方、民間和法院三類。其中，大多數(shù)爭議通過集體談判、調(diào)解、仲裁的方式予以解決，司法介入的程序較少。

1.官方機構(gòu)。包括聯(lián)邦勞工部（各州一級政府內(nèi)部也有相應(yīng)的勞工部門）、調(diào)停調(diào)解局、國家勞動關(guān)系委員會（各州也有類似的勞動關(guān)系委員會或工業(yè)關(guān)系委員會）和平等就業(yè)機會委員會。

聯(lián)邦勞工部（United States Department of Labor）是美國聯(lián)邦政府行政部門之一，主管全國勞工事務(wù)，成立于1913年3月4日。主要職責是負責全國就業(yè)、工資、福利、勞工條件和就業(yè)培訓等工作。在勞工部的勞動標準和執(zhí)行部門具體負責處理勞動爭議和監(jiān)督檢查雇主違反聯(lián)邦勞動法律的行為。在州以下還設(shè)有分部辦公室處理爭議。凡未加入工會的雇員與雇主發(fā)生糾紛，雇員個人可免費到勞工標準與執(zhí)行委員會申訴。委員會會進行調(diào)解或召開聽證會，調(diào)解不成的，裁決處理。

調(diào)停調(diào)解局（FMCS,Federal Mediation and Conciliation Service）是聯(lián)邦政府根據(jù)1947年的《勞動關(guān)系管理法》設(shè)立的專門為解決勞動爭議提供調(diào)解服務(wù)的機構(gòu)，并不隸屬于美國勞工部，由聯(lián)邦政府負擔調(diào)解經(jīng)費，充分體現(xiàn)其中立性與獨立性。FMCS主要負責集體爭議的調(diào)停調(diào)解及對因集體合同的解釋、履行發(fā)生的爭議進行仲裁，但完全由當事人自愿選擇是否由其介入處理。2013年，F(xiàn)MCS共處理13000多件集體協(xié)商談判。同時，在集體爭議的調(diào)解中，F(xiàn)MCS也注重通過發(fā)展關(guān)系與培訓等項目發(fā)揮爭議預(yù)防的作用。就個體的勞動爭議而言，F(xiàn)MCS僅處理平等就業(yè)相關(guān)的爭議。FMCS主持的調(diào)解本身不具有約束力，但調(diào)解達成的協(xié)議雙方應(yīng)當執(zhí)行。仲裁裁決具有準司法性，若對仲裁裁決不滿，可以上訴至法院。

國家勞動關(guān)系委員會（NLRB,NationalLaborRelationsBoard）是一個獨立的聯(lián)邦政府機構(gòu)，成立于1935年。作為一個準司法機構(gòu)，其主要職責是實施國家勞動關(guān)系法、預(yù)防或賠償非公平營業(yè)、保障員工成為和行使工會成員的權(quán)利，并負責相關(guān)案件的調(diào)查與起訴。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年NLRB所受理的案件共有24275件。

平等就業(yè)機會委員會（EEOC,The U.S.Equal Employment OpportunityCommission）是獨立的聯(lián)邦機構(gòu)，成立于1965年，執(zhí)行所有聯(lián)邦政府的平等就業(yè)機會法律，包括《民權(quán)法案》、《反雇傭年齡歧視法》、《美國殘聯(lián)法》等相關(guān)章節(jié)或條款，并負責監(jiān)督和協(xié)調(diào)所有聯(lián)邦政府的平等就業(yè)機會相關(guān)規(guī)定、措施和政策。平等就業(yè)機會委員會可對受到種族、膚色、宗教、性別、年齡、殘疾的歧視、對反歧視進行的打擊報復(fù)等行為進行調(diào)查和裁決。

以上均為聯(lián)邦政府的相關(guān)機構(gòu)。在美國各州，也有負責管理州勞動法律的一些機構(gòu)，一般會仿照國家關(guān)系委員會的模式運作。

2.民間機構(gòu)。美國的仲裁制度極為發(fā)達，其中最大、最有名的就是美國仲裁協(xié)會（AAA，American Arbitration Association）。它成立于1926年，是美國最主要的仲裁常設(shè)機構(gòu)，也是一個獨立的、非政府性的、非營利性的民間組織，其總部設(shè)在紐約，在美國有34家辦公室，還有2家國際中心分別在紐約和都柏林。主要職責是制定相應(yīng)的規(guī)則和程序，處理仲裁案件。勞動爭議（含就業(yè)和勞工兩類）也在仲裁范圍內(nèi)。協(xié)會實行預(yù)繳費制度，當事人申請仲裁的，要預(yù)繳費用于支付仲裁庭報酬與仲裁協(xié)會的費用。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，勞動糾紛的仲裁收入約占協(xié)會營業(yè)收入的6%左右。同時，協(xié)會還是一個提供多元化糾紛解決機制（ADR，Alternative Dispute Resolution）的機構(gòu)，提供大量的咨詢、調(diào)解服務(wù)，并幫助公司、工會、政府機構(gòu)、律師事務(wù)所和法院設(shè)計和發(fā)展ADR系統(tǒng)。

3.法院。在美國，允許通過司法程序處理的勞動爭議僅限于權(quán)利爭議。雇員可以直接向法院起訴勞動爭議。此外，在下列情形下，美國法院也會介入勞動爭議：第一，涉及有形財產(chǎn)侵害的問題。如當雙方之間發(fā)生爭議時，雇員占據(jù)工廠設(shè)施，雇主方可以請求法院簽發(fā)勞動禁止命令，以排除雇員的占據(jù)行為。第二，涉及言論自由侵害的問題。例如，在勞方組織團體的活動過程中，資方的言論在何種程度上將構(gòu)成不當?shù)膭趧有袨?。第三，涉及合法程序的問題。負責監(jiān)督程序合法是美國法院的重要使命。在勞動爭議中，當涉及工會會員除名、解雇等問題時，法院負責檢查程序合法問題。但這種情況一般較少，因為法院是收費的，處理時間漫長，而政府部門處理爭議是免費的，也相對較為快捷，因此，大多數(shù)人都會選擇到政府部門申訴。

（三）美國的勞動爭議處理機制

非訴的勞動爭議處理機制強調(diào)自愿靈活，較為快捷。在美國，調(diào)解與仲裁的程序均沒有嚴格的規(guī)定。對于仲裁裁決的法律效力問題，雖然雇主或雇員對仲裁裁決不滿，可以訴至法院，但經(jīng)由法院再審的爭議極少。原因有二：一方面，相對調(diào)解和仲裁，訴訟成本（含審理費用和律師費用）非常高昂，甚至要面臨高額的懲罰性損害賠償?shù)瘸杀?。另一方面，最高法院嚴格限制法院對仲裁裁決的再審，法庭僅是對存在以下情況的才進行再審：仲裁過程中存在欺詐或腐敗的現(xiàn)象；仲裁員超出當事人的授權(quán)范圍來處理爭議；仲裁拒絕給予適當?shù)某绦颍贿`反法律或風俗。據(jù)統(tǒng)計，僅有1%～1.5%的仲裁裁決被上訴到上訴法院。這種制度減少了雙方當事人的訴累，極大提高了爭議處理的實效性。

有明確的利益爭議處理機制。在美國，利益爭議主要通過集體談判、調(diào)解或仲裁的方式解決。調(diào)解或仲裁機構(gòu)對集體談判進行居中處理，還會幫助企業(yè)防止或盡可能減少罷工等行動，避免勞資關(guān)系的惡化。值得強調(diào)的是，對于危害到國家利益或公共利益的罷工行為，《勞動關(guān)系法》還賦予法院有“終止罷工”的權(quán)力。當然，不可否認，這種制度的有效性，還基于調(diào)解、仲裁制度在美國社會已經(jīng)極為成熟，調(diào)解與仲裁的公正性已深入人心。

企業(yè)內(nèi)部建立了較成熟的ADR爭議處理機制。近年來，美國工會組織率逐漸降低，沒有工會的企業(yè)在面臨集體訴訟及“懲罰性損害賠償”制度時，成本極為高昂。為此，許多美國企業(yè)不得不考慮運用企業(yè)內(nèi)部的ADR，即由雇主主導(dǎo)單獨設(shè)置申訴處理機制來解決勞資糾紛。比較有代表性的企業(yè)內(nèi)部ADR有：開門政策制度，即為雇員向管理層或人事管理部門申訴其不滿提供渠道；企業(yè)內(nèi)部審查官制度，即任命能夠保持中立且嚴守秘密的專門接受不滿申訴與咨詢的調(diào)查官司或第三方為其雇員服務(wù)。在美國有專門的內(nèi)部審查官司協(xié)會，該協(xié)會向社會發(fā)布企業(yè)內(nèi)部審查官的倫理綱領(lǐng)，以確保其在履職時的公正性。

二、對我國勞動爭議處理的啟示

我國勞動爭議處理機制經(jīng)過了數(shù)十年的發(fā)展，在妥善處理勞動爭議、維護勞資關(guān)系和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極的作用。但仍存在調(diào)解仲裁制度不健全、機制環(huán)節(jié)過多、流程漫長等問題。美國成熟的勞動爭議處理制度有許多值得中國借鑒之處，但由于兩國政治、歷史、文化傳統(tǒng)的差異，不能照搬美國的經(jīng)驗和做法，應(yīng)以科學發(fā)展觀為指引，以改善民生，體現(xiàn)公平，重視效率為核心，建立與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的勞動爭議處理機制。主要內(nèi)容：預(yù)防協(xié)商機制健全、專業(yè)化調(diào)解前置，發(fā)展專業(yè)的第三方調(diào)解組織，由裁審銜接轉(zhuǎn)為裁審分離、各司其職的勞動爭議處理新機制。

（一）健全企業(yè)內(nèi)部預(yù)防協(xié)商機制

借鑒美國企業(yè)內(nèi)部的ADR處理機制，建立企業(yè)內(nèi)勞動爭議預(yù)防協(xié)商機制是減少勞動爭議的“治本”之舉，既有利于增強企業(yè)用工管理，提高勞動者勞動積極性，更能實現(xiàn)爭議處理所需時間及人力成本的最小化，企業(yè)內(nèi)部預(yù)防協(xié)商機制包含以下三個方面內(nèi)容：

提高企業(yè)經(jīng)營管理水平。一是健全企業(yè)管理制度，確保企業(yè)依法行使用工管理權(quán)，建立健全內(nèi)部管理制度，在企業(yè)管理的各個方面都做到有章可循、按章辦事，全面約束企業(yè)管理行為與員工行為，從源頭上減少因企業(yè)不當或違法行為引發(fā)的爭議。二是提升人力資源管理水平。通過全面培訓促使人力資源管理人員及時、準確把握勞動法律法規(guī)精神，不斷修正企業(yè)管理制度，使企業(yè)的規(guī)章制度與現(xiàn)行的法律法規(guī)相適應(yīng)。

暢順勞資溝通橋梁。著名組織管理學家巴納德認為，“溝通是把一個組織中的成員聯(lián)系在一起，以實現(xiàn)共同目標的手段”。沒有溝通，就沒有管理。尤其是在我國企業(yè)中，缺乏良好的溝通常常造成誤解、甚至埋下矛盾的種子。暢順勞資溝通橋梁，就是要建立企業(yè)內(nèi)部良性的溝通機制，可以面對面地座談、交流，預(yù)防爭議的發(fā)生或擴大。

夯實內(nèi)部協(xié)商機制。完善的企業(yè)內(nèi)部協(xié)商機制，包括協(xié)商主體、協(xié)商時間、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序、協(xié)商依據(jù)、協(xié)商結(jié)果等要素。由于各地、各企業(yè)情況不同，協(xié)商機制并無統(tǒng)一的模式，應(yīng)鼓勵大家因地制宜探索，力爭每一次協(xié)商都認真考慮這些要素及其作用，盡量把爭議化解在企業(yè)內(nèi)部。

（二）建立專業(yè)化的勞動爭議調(diào)解機制

實踐證明，協(xié)調(diào)調(diào)解是化解勞動爭議的最佳手段。美國除通過強化行政調(diào)解機構(gòu)（如聯(lián)邦調(diào)解調(diào)停局）提供調(diào)解服務(wù)，還大力發(fā)展各類社會化調(diào)解組織提供服務(wù)（如美國仲裁協(xié)會等）。因此，建議：

賦予調(diào)解作為仲裁、訴訟前置的法律地位。一是明確調(diào)解作為勞動爭議仲裁與訴訟的前置程序，未經(jīng)調(diào)解組織調(diào)解的爭議，仲裁機構(gòu)或法院不得受理，引導(dǎo)當事人先行申請調(diào)解。在仲裁或訴訟過程中，經(jīng)雙方當事人同意，可由仲裁機構(gòu)或人民法院委托相關(guān)調(diào)解組織進行調(diào)解。二是賦予《調(diào)解協(xié)議》以法律約束力。經(jīng)調(diào)解，當事人協(xié)商一致達成的《調(diào)解協(xié)議》對當事人具有法律約束力。一方不履行的，另一方可申請仲裁或向法院起訴。除經(jīng)查明，確實存在欺詐、重大誤解等情形外，《調(diào)解協(xié)議》可作為仲裁或訴訟的裁判依據(jù)。

大力發(fā)展專門調(diào)解機構(gòu)。一是設(shè)置專門的行政調(diào)解機構(gòu)。將分散在人力資源行政部門內(nèi)各個職能部門的調(diào)解職責收攏，并根據(jù)方便當事人原則，在市、區(qū)人力資源行政部門設(shè)置相對獨立的部門，并將觸角延伸至街道、社區(qū)，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分散管理的格局，實現(xiàn)行政調(diào)解機制合法化、規(guī)范化。二是壯大行業(yè)調(diào)解組織為主的社會調(diào)解力量。指導(dǎo)推動各行業(yè)協(xié)會，特別是在爭議高發(fā)的制造、餐飲、建筑等行業(yè)協(xié)會內(nèi)建立行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織，負責本行業(yè)的勞動爭議案件的調(diào)解。

建立專業(yè)化的調(diào)解員隊伍。一是保障調(diào)解員數(shù)量配備。各類調(diào)解組織應(yīng)配備一定數(shù)量的專職調(diào)解員，保障日常調(diào)解工作的開展。同時，擴大兼職調(diào)解員隊伍，以兼職調(diào)解員的方式吸納各方專業(yè)力量，特別是吸收工會、企業(yè)方代表，引入“三方機制”，加強調(diào)解的公正性與權(quán)威性。二是保障調(diào)解員專業(yè)性。建立調(diào)解員持證上崗制度和勞動爭議調(diào)解培訓體系，確保調(diào)解員隊伍的專業(yè)水平。

（三）逐步建立裁審分離、各司其職的勞動爭議處理機制

“一裁兩審”制度在維護勞動關(guān)系和諧和保持社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要的作用，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，機構(gòu)設(shè)置、人員配置和處理程序等均已相對成熟，因此，要完善和改革我國勞動爭議處理機制，應(yīng)以現(xiàn)有情況為基礎(chǔ),通過資源優(yōu)化整合,實現(xiàn)改革成本與成效的雙贏。為此，建議采取漸進模式，對現(xiàn)有勞動爭議處理機制進行逐步改革。

首先，在短期內(nèi)，立足現(xiàn)有機制，優(yōu)化爭議處理程序，實行“一裁一審”制度。同時，以深圳市正在推進的司法制度改革為契機，將完善勞動爭議處理程序、建立科學的人案配比、發(fā)展一支專業(yè)化水平較高的仲裁隊伍作為重點，不斷推進社會誠信體系建設(shè)，培養(yǎng)和發(fā)展“法律至上”的觀念，為最終建立分類處理、裁審分離的處理機制奠定基礎(chǔ)。

其次，在中國勞動法律體系建設(shè)、爭議處理專業(yè)隊伍培養(yǎng)、勞資雙方法律意識都將達到較完善的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)以司法處理為主、行政裁決為輔、尊重當事人自主選擇的勞動爭議處理機制。即：一是對涉及員工基本權(quán)利且金額較小的爭議實行免費強制行政仲裁，一裁終局，突出行政仲裁簡便、快捷特點；二是對涉及利益爭議的（如高于法律標準的訴求、工資增長機制等），尊重當事人意愿，由其自主選擇第三方仲裁機構(gòu)（如民商事仲裁機構(gòu)）處理；三是將勞動爭議訴訟專業(yè)化改革納入我國司法體制改革進程。充分考慮勞動爭議的特殊性，完善專門的訴訟程序，設(shè)立專門的勞動法院，直接處理其他勞動爭議。

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