立法協(xié)商初探——以協(xié)商民主理論為視角

郭杰

黨的十八大報告提出：“健全社會主義協(xié)商民主制度。社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！笔藢萌腥珪M(jìn)一步明確提出“深入開展立法協(xié)商”，把立法協(xié)商作為協(xié)商民主體系中的一項重要內(nèi)容。立法協(xié)商的正式提出，對于新形勢下加強和改進(jìn)立法工作，拓展公民有序參與立法途徑，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，具有重大而深遠(yuǎn)的意義，也是人民代表大會制度與時俱進(jìn)的產(chǎn)物。本文試以協(xié)商民主理論為視角，結(jié)合深圳人大近年來的立法實踐，對立法協(xié)商問題作一粗淺的探討。

一、立法協(xié)商是協(xié)商民主理論在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)

（一）協(xié)商民主的概念和特征

協(xié)商民主一詞是1980年克萊蒙特大學(xué)政治學(xué)教授約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次提出。到了20世紀(jì)后期，西方學(xué)術(shù)界開始普遍關(guān)注協(xié)商民主理論。中國學(xué)術(shù)界開始接觸并了解協(xié)商民主理論是在2002年，德國當(dāng)代思想家哈貝馬斯在華所作“協(xié)商民主的三種規(guī)范”演講。隨后，協(xié)商民主理論研究開始越來越多地進(jìn)入國內(nèi)學(xué)術(shù)視野。

什么是協(xié)商民主？西方學(xué)者從不同的視角給出解釋，歸納起來主要有三種觀點：第一種觀點是把協(xié)商民主作為一種決策形式。米勒認(rèn)為，當(dāng)一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達(dá)，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——做出的，那么，這種民主體制就是協(xié)商的。第二種觀點是把協(xié)商民主視為一種治理方式。其代表人物是瓦拉德茲，認(rèn)為協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式。第三種觀點是把協(xié)商民主看成一種團體或者政府組織?？贫髡J(rèn)為，協(xié)商民主是一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商所支配的團體。庫克認(rèn)為，協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。我國學(xué)者陳家剛認(rèn)為，協(xié)商民主意味著政治共同體中自由、平等的公民，通過參與政治過程、提出自身觀點并充分考慮其他人的偏好、根據(jù)條件修正自己的理由，實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，批判性地審視各種政策建議，從而賦予立法和決策以合法性。綜合上述觀點，從一般意義上講，所謂協(xié)商民主指的是這樣一種民主政治形態(tài)，即公民通過廣泛的公共討論過程，各方的意見在公共論壇中互相交流，使各方了解彼此的立場和觀點，并在追求公共利益的前提下尋求并達(dá)成各方可以接受的可行方案。

協(xié)商民主具有以下四個特征：合法性。協(xié)商民主的合法性來源于形成決策的程序，即理想的協(xié)商程序使各種分歧最終通過討論而達(dá)成共識。理性。在協(xié)商過程中，發(fā)揮作用的是合理的觀點，而不是情緒化的非理性的訴求。公開性。這首先表現(xiàn)為協(xié)商過程是公開的，整個程序是公眾知悉的；其次是協(xié)商參與者在討論和對話過程中公開自己支持某項政策的理由和偏好；再次是立法或政策建議是公開的，公眾知道政策的形成過程。責(zé)任性。參與者對自己的行為負(fù)責(zé)及對自己提供的認(rèn)識負(fù)責(zé)。

（二）立法協(xié)商的概念和形式

目前國內(nèi)學(xué)界對立法協(xié)商的研究尚處于起步階段。關(guān)于立法協(xié)商的概念，存在廣義和狹義兩種理解。有人認(rèn)為，立法協(xié)商，是指政協(xié)有關(guān)專門委員會和政協(xié)委員,在立法機關(guān)初審之前,對有關(guān)法律法規(guī)草案進(jìn)行論證、協(xié)商,發(fā)表意見和建議的活動。這是一種狹義的立法協(xié)商。十八屆三中全會決定所指的立法協(xié)商不是這種狹義的立法協(xié)商，而是廣義的立法協(xié)商。本文所探討的是廣義的立法協(xié)商，即作為立法機關(guān)的人大及其常委會所進(jìn)行的立法協(xié)商。廣義的立法協(xié)商是指：具有立法權(quán)的人大及其常委會或其行使相關(guān)立法權(quán)限的法定主體，在立法活動中與特定或者不特定主體之間的協(xié)商民主活動。

從立法協(xié)商的概念可以看出，立法協(xié)商是民主立法的一種重要形式，是協(xié)商民主理論在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)。立法協(xié)商的主體是人大及其常委會，或者是人大及其常委會中行使立法權(quán)限的部門，立法協(xié)商的對象是特定或者不特定的主體，也就是《立法法》第三十四條所指的“各方面”，包括公民、組織、團體、機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位等，人民政協(xié)自然也包含其中。

立法協(xié)商的形式多種多樣，《立法法》第三十四條提到了“座談會、論證會、聽證會等多種形式”，筆者認(rèn)為，立法協(xié)商的形式主要有以下幾種：

網(wǎng)絡(luò)論壇。網(wǎng)絡(luò)論壇是公眾參與立法協(xié)商的一種新形式。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)論壇為公眾提供了一種新的參與立法協(xié)商的渠道。人大及其常委會或者其行使立法權(quán)限的部門，可以就立法中有爭議的制度設(shè)計等問題，在網(wǎng)絡(luò)論壇中組織討論，網(wǎng)民可以自由發(fā)表意見。通過網(wǎng)絡(luò)論壇，網(wǎng)民們得以更方便地交流，更便捷地發(fā)表自己的觀點，而且發(fā)布信息都是通過有記錄的文字來進(jìn)行，避免了精華內(nèi)容的流失。立法機關(guān)通過網(wǎng)絡(luò)論壇來征詢意見，有更高的效率和時效性，也最節(jié)約成本和資源。

座談會。人大及其常委會或者其行使立法權(quán)限的部門，在立法前的調(diào)研階段以及立法過程中的起草、修改階段，通過召開不同形式的座談會，以聽取各方面的意見和建議。公民、組織、團體、機關(guān)、企事業(yè)單位等參與這樣的座談會，就是參與立法協(xié)商的一種重要形式，他們可以在座談會上發(fā)表自己的意見和建議。

論證會。人大及其常委會或者其行使立法權(quán)限的部門，就立法的必要性、可行性以及有關(guān)法律制度設(shè)計等問題，組織有關(guān)專家召開論證會，進(jìn)行充分的討論和論證。由于參加論證會的專家都具有某一方面的專業(yè)知識，因而其觀點往往具有重要的參考價值。

聽證會。立法聽證制度是現(xiàn)代立法制度所追求的公正性與民主性的集中體現(xiàn)。它是指立法機關(guān)為了收集、獲取可靠的立法信息和資料，就立法的必要性和法規(guī)案內(nèi)容的可行性等問題舉行聽證會，邀請和接受與法規(guī)案有利害關(guān)系的組織和公民、有關(guān)專家學(xué)者、實際工作者等到會陳述意見，以便為立法決策提供參考依據(jù)的制度。立法聽證有利于廣泛聽取各方面意見，有利于加強各方溝通協(xié)商，因而是立法協(xié)商的一種重要形式。

向政協(xié)委員征求意見。人大及其常委會或者其行使立法權(quán)限的部門，就立法的必要性、可行性以及有關(guān)法律制度設(shè)計等問題，向政協(xié)委員征求意見。政協(xié)委員是各個界別和領(lǐng)域的代表，人才薈萃，發(fā)揮這些人才和政協(xié)的優(yōu)勢，既可以拓展政協(xié)民主監(jiān)督的渠道和途徑，也是人大立法協(xié)商的一種新形式。

二、立法協(xié)商實踐的理性分析

目前，各地人大都不同程度地進(jìn)行了立法協(xié)商的實踐。以深圳人大為例：

（一）立法協(xié)商有法可依

2012年5月1日起施行的《深圳市制定法規(guī)條例》，雖然沒有明確提到立法協(xié)商的概念，但對立法協(xié)商的有關(guān)問題做出了規(guī)定——第九條：“制定立法規(guī)劃和立法計劃時，常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)向市人民代表大會代表和社會公開征集法規(guī)項目建議?！钡谑龡l：“國家機關(guān)、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、個人可以向常務(wù)委員會提出制定法規(guī)的建議?！钡谌臈l：“有關(guān)專門委員會、工作委員會對市人民政府提出的法規(guī)案在提請常務(wù)委員會會議第一次審議之前，應(yīng)當(dāng)就制定該法規(guī)的必要性、合法性、可行性等問題組織調(diào)研論證。”第四十九條：“列入常務(wù)委員會會議議程的法規(guī)案，一般應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會會議第一次審議前向社會公布并征求意見；不公布的，由初審委員會報請主任會議決定。初審委員會應(yīng)當(dāng)在會前聽取各方面的意見?！钡谖迨畻l：“法規(guī)案中涉及行政許可、價格、收費等關(guān)系人民群眾切身利益的事項或者社會普遍關(guān)注的熱點、難點問題以及其他重大事項，常務(wù)委員會、有關(guān)專門委員會或者工作委員會可以組織聽證會論證?！?/p>

（二）立法協(xié)商實踐如火如荼

近年來，深圳市人大常委會從法規(guī)的立項、起草到審議各階段，通過媒體進(jìn)行新聞發(fā)布，采取召開座談會、聽證會、論證會等形式，讓社會各界充分反映意見和訴求。如去年制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)行業(yè)協(xié)會條例》，市人大常委會將“法規(guī)草案征求意見稿”在新聞媒體全文登載，公開征求社會各界意見，共征集到意見3000多條；《深圳經(jīng)濟特區(qū)控制吸煙條例》，市人大常委會共組織了7次聽證會；《深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》的修訂，市人大常委會將《深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例（修訂草案）》全文在新聞媒體上公布，向社會各界廣泛征求意見，并專門征求了市政協(xié)各委員會的修改意見。深圳市人大常委會通過這樣的立法協(xié)商，使這些法規(guī)更客觀全面地反映了大多數(shù)群眾的意見和要求，從而提高了立法質(zhì)量。2013年4月16日，深圳市人大常委會還組織了首屆人大代表論壇，組織代表論壇二次，2014年5月17日又聚焦《深圳經(jīng)濟特區(qū)控制吸煙條例》組織了人大代表論壇。

3月21日，擔(dān)任銀監(jiān)會主席一年多的郭樹清成為剛剛成立的中國銀行保險業(yè)監(jiān)督管理委員會第一任主席。5天之后，中國人民銀行召開干部大會，中組部相關(guān)負(fù)責(zé)人宣布了他的另一項職務(wù)：郭樹清任央行黨委書記、副行長。

然而，由于立法協(xié)商尚處于起步和探索階段，不可避免地還存在一些需要完善之處。主要表現(xiàn)在以下方面：

立法協(xié)商的概念不明晰。目前，立法協(xié)商的理論研究還不夠深入，在實踐中也還存在不同的看法，在立法中也沒有給予明確的定位，如《深圳市制定法規(guī)條例》只是提到“公開征集法規(guī)項目建議”、“聽取各方面的意見”、“組織聽證會論證”等，并未明確提出立法協(xié)商的概念，從而自然會影響立法協(xié)商的廣度和深度。

立法協(xié)商的有關(guān)形式不完善。主要體現(xiàn)在制度化、規(guī)范化、程序化方面，均有待完善。如：公開征詢公眾意見的內(nèi)容、范圍、形式、意見反饋、意見采納、不采納意見的理由和說明等；網(wǎng)絡(luò)論壇的組織、程序、結(jié)果利用等；座談會、論證會、聽證會的組織、對象、程序、結(jié)果利用等；向政協(xié)委員征求意見的方式、結(jié)果利用等；這些都亟待總結(jié)經(jīng)驗，盡快完善，通過一定的法律制度固定下來。

立法信息公開不夠。立法信息公開是立法協(xié)商的首要條件。立法信息公開包括立法項目公開，立法機關(guān)的會議公開，向社會公開法案文件、資料和審議討論情況，允許公眾旁聽立法機關(guān)審議討論法案的會議，允許新聞媒體采訪報道相關(guān)立法活動等。目前在立法信息公開方面，地方的人大做了一些有益的探索，比如對常委會的審議活動進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播等，但總的來看，做得還很不夠。

公眾參與立法協(xié)商存在利益偏好和專業(yè)障礙。公眾往往對與自身利益有關(guān)的立法樂于參與協(xié)商，而對與自身利益沒有直接關(guān)系或者關(guān)系不大的立法，往往熱情不高，對于一些專業(yè)性很強的立法，更是缺乏參與的積極性。比如，控制吸煙條例，因為事關(guān)每一個人，且專業(yè)性也不強，因而公眾參與的積極性就很高，而特種設(shè)備安全條例，因與多數(shù)人關(guān)系不大，且專業(yè)性較強，因而愿意參與的公眾就很少。

立法協(xié)商的反饋機制不完善。目前，在立法協(xié)商實踐中，人大及其常委會或者其行使立法權(quán)限的部門，無論是通過公開征詢公眾意見、網(wǎng)絡(luò)論壇、座談會、論證會、聽證會還是向政協(xié)委員征求意見，所得到的意見建議，無論是否采納，往往都沒有向?qū)Ψ椒答?，這在一定程度上會消減公民、組織、團體、機關(guān)、企事業(yè)單位以及政協(xié)委員參與立法協(xié)商的熱情，而非良性互動。

三、完善立法協(xié)商機制的建議

立法協(xié)商是新形勢下立法工作與時俱進(jìn)的產(chǎn)物，是協(xié)商民主理論在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)，是科學(xué)立法、民主立法的必然要求。然而，無論是在理論上還是在實踐上，立法協(xié)商都是一個新事物，都還處于探索階段，不完善在所難免。筆者試對完善立法協(xié)商機制提出如下建議：

（一）立法協(xié)商法定化

為了避免立法協(xié)商的隨意性，迫切需要將立法協(xié)商法定化，即在立法中明確界定立法協(xié)商的概念，取代狹義的“征求意見”的概念。就深圳而言，建議修改《深圳市制定法規(guī)條例》，明確規(guī)定立法協(xié)商的概念、形式和程序，使立法協(xié)商工作真正有法可依，于法有據(jù)。

（二）協(xié)商形式規(guī)范化

為了規(guī)范立法協(xié)商的形式，人大及其常委會可以通過制定相關(guān)的規(guī)章制度或技術(shù)規(guī)范來實現(xiàn)。制定立法公開征詢公眾意見規(guī)程，明確征求意見的范圍、形式、意見反饋及結(jié)果利用等內(nèi)容；制定網(wǎng)絡(luò)論壇征求意見辦法，明確什么樣的立法、涉及哪些方面的內(nèi)容需要通過網(wǎng)絡(luò)論壇征求意見，以及網(wǎng)絡(luò)論壇征求意見方法、程序、意見反饋及結(jié)果利用等；制定立法座談會、論證會、聽證會規(guī)則，明確規(guī)定參加會議的對象、會議的程序、意見反饋及結(jié)果利用等內(nèi)容；制定立法征求政協(xié)委員意見辦法，明確規(guī)定什么樣的立法、在什么階段需要征求政協(xié)委員的意見，以及征求意見的范圍、程序、意見反饋及結(jié)果利用等內(nèi)容。

（三）代表論壇常態(tài)化

人大代表是人大工作的主體。人大代表是聯(lián)系人大與基層群眾的橋梁，他們來自各行各業(yè)，代表性、聯(lián)系性廣，熟悉基層情況，很多人是本行業(yè)的行家里手，在立法協(xié)商中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮代表作用。深圳人大在實踐中探索的代表論壇，就是一種發(fā)揮代表作用的創(chuàng)新之舉。要利用代表論壇這一形式，發(fā)揮代表在立法協(xié)商中的作用。建議將代表論壇常態(tài)化，可以規(guī)定每二個月舉行一次代表論壇，對于人大常委會即將審議的法規(guī)，先在代表論壇上進(jìn)行討論，這是發(fā)揮人大代表在立法協(xié)商中的作用的好形式。

（四）立法信息公開化

立法信息公開是立法協(xié)商的首要條件。要使公眾有效地參與到立法協(xié)商中來，首先就應(yīng)當(dāng)保證立法信息的對稱性，即必須做到立法信息公開。立法信息原則上都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開。立法機關(guān)在公布法規(guī)草案的同時，應(yīng)當(dāng)將立法背景以及對公眾和社會的意義同時公布，使公眾對法規(guī)草案從多種角度進(jìn)行認(rèn)識，從而為公眾提出建設(shè)性意見發(fā)揮良好的引導(dǎo)作用。立法信息公開是一個雙向互動的過程，亦即是立法協(xié)商的過程。立法機關(guān)在公開立法信息的同時，應(yīng)及時將收集到的公眾意見進(jìn)行整理，并將收集意見的情況進(jìn)行公布，必要時召開座談會，讓公眾及時了解自己意見建議被采納的情況，從而激發(fā)他們參與立法協(xié)商的熱情，形成良性互動。

立法信息公開應(yīng)當(dāng)貫穿于立法的全過程。除了公開法規(guī)草案以外，在立法規(guī)劃階段、法規(guī)草擬階段、法規(guī)審議階段、法規(guī)表決階段以及法規(guī)頒布階段，都要對相關(guān)信息進(jìn)行公開，并通過有效的制度設(shè)計使公眾有機會參與其中。通過平等的協(xié)商討論，使立法過程和結(jié)果充分體現(xiàn)和尊重公眾的意見，從而有效地提高立法質(zhì)量。