農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法“一主兩翼”公眾參與的路徑設計

劉慧

（湖北工程學院政治與法律學院，湖北 孝感 432000）

農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法“一主兩翼”公眾參與的路徑設計

劉慧

（湖北工程學院政治與法律學院，湖北 孝感 432000）

農(nóng)村環(huán)境治理“一主兩翼”的公眾參與模式，強調(diào)以農(nóng)民參與為主，大眾傳媒和環(huán)保組織參與作為輔助力量，形成全社會公眾參與合作治理的互利共贏格局。公眾參與模式是環(huán)境要素“公共化”、公眾生活“社會化”、政府管理“服務化”的必然要求。合理配置這一模式的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，既形成合力，又相互制約與補救，是改善日益惡化的農(nóng)村環(huán)境的有效路徑。

農(nóng)村環(huán)境治理；公眾參與機制；“一主兩翼”合作模式

隨著農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)濟的迅速發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境污染日趨嚴峻。2013年環(huán)境保護部土壤狀況調(diào)查結(jié)果表明，我國中重度污染的耕地已達五千萬畝左右。農(nóng)村生態(tài)破壞不僅影響到廣大農(nóng)民的身體健康，還逐步瓦解著中國農(nóng)業(yè)的基礎條件，威脅著全社會的食品安全。改變嚴峻的污染形勢，保護農(nóng)村環(huán)境固然需要政府主導，但公眾參與亦不能缺位。然而，在我國農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法實踐中公眾參與治理的程度極低，政府單打獨斗執(zhí)法效率低下。因此，如何完善公眾參與農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法機制成為當前農(nóng)村環(huán)境保護亟待解決的問題。

一、“一主兩翼”公眾參與模式的涵義

農(nóng)村環(huán)境保護中的公眾參與，是指在農(nóng)村環(huán)境保護中，公眾依據(jù)有關法律法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，平等參與與其環(huán)境利益相關的一切活動。本文探討的公眾參與“一主兩翼”模式是一種以政府為主導的農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的合作架構(gòu)，指在農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法過程中建立以農(nóng)民參與為主，以大眾傳媒和環(huán)保組織參與為輔的公眾參與模式。這種新模式的運行強調(diào)參與與合作，有別于傳統(tǒng)模式下的權威與依附。在這種模式下，不僅參與主體之間合作，而且各參與主體形成一股合力與政府合作：農(nóng)民為大眾傳媒和環(huán)保組織參與環(huán)保提供線索、素材和人員支持，大眾傳媒和環(huán)保組織為農(nóng)民參與環(huán)保執(zhí)法提供知識、途徑和輿論支撐，三者共同組成一支存在于政府環(huán)保機構(gòu)之外的強大力量，協(xié)助并監(jiān)督政府環(huán)保部門，共同推動農(nóng)村環(huán)保決策和執(zhí)法工作的制度化、科學化和民主化。

二、構(gòu)建“一主兩翼”公眾參與模式的理論基礎和現(xiàn)實意義

（一）公眾參與模式構(gòu)建的理論基礎

1.環(huán)境要素從“無主物”到“公共財產(chǎn)”的性質(zhì)轉(zhuǎn)變。環(huán)境最初被人們視為“無主物”，這種認識帶來的是各社會主體對環(huán)境要素的濫用。嚴峻的現(xiàn)實迫使人們對環(huán)境要素進行重新認識。薩克斯的“公共信托理論”指出，環(huán)境要素在受到嚴重污染和破壞以致威脅到人類正常生活的情況下應成為所有權的客體，是全體國民的“公共財產(chǎn)”。人人都享有環(huán)境權，政府只是接受公眾委托保護環(huán)境，同時有義務保護公民享有的環(huán)境權?！肮残磐欣碚摗痹诃h(huán)境與公眾之間建立了法律利益的相關性，論證了公民為公益或私益對環(huán)境所提出權利主張的正當性與合理性。

2.公眾日常生活從“單位化”到“社會化”的邏輯轉(zhuǎn)變。隨著公眾的日常生活逐漸從“單位化”向“社會化”轉(zhuǎn)型，圍繞個體性事務及利益訴求而產(chǎn)生的社會行動成為其中的主要議題。單純依靠國家權力的科層體系來管理社會事務，已無法適應這種社會化轉(zhuǎn)型。公眾希望通過個體行動或組織化的方式參與治理與自身利益相關的公共事務領域，期待通過利益的“表達”和“集結(jié)”使之與國家治理實現(xiàn)有機結(jié)合。環(huán)境問題的普遍性、公共環(huán)境事件、環(huán)保非政府組織的成長以及人們對環(huán)境法律革新的訴求，使得公眾參與環(huán)境治理成為社會發(fā)展的必然。

3.行政法學從傳統(tǒng)的“控權論”到“公共服務”的理論轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)行政法學以控權論為基礎，認為行政權力對公共資源進行管理和分配，公民是被動的守法者，控權論易導致行政權力膨脹侵害公民權利，使得兩者之間關系緊張對立。而現(xiàn)代行政法以公共服務理論為基礎，認為公民可以成為管理國家、公共秩序維護、公共政策制定的參與者、公共服務與福利的要求者和受益者。公共服務理論旨在在行政權力與公民權利之間建立一種柔性互動的良性發(fā)展關系：既可以防止行政權力過分肆虐，又可以保障行政權力效用的充分發(fā)揮；既可以使相對人的權利得到充分的尊重，又可以防止相對人濫用權利。公共服務理論在行為模式上必然要求更多地運用非強制性的行政行為方式和相關的公眾參與機制的完善。

（二）“一主兩翼”模式構(gòu)建的現(xiàn)實意義

1.“一主兩冀”模式是“參與+合作”為核心的環(huán)境公共合作治理模式的必然要求。權威型環(huán)境治理模式的制度邏輯是以中央權威為核心，以地方政府的逐級任務分包和靈活變通為運行機制，其核心即“權威+依附”。這種模式的優(yōu)點在于：穩(wěn)定的科層制能增強地方對中央下達的環(huán)境治理要求的敏感性和重視程度。然而，現(xiàn)實生活中科層制權力在功能定位、決策權分配、運行機制方面的某些異化已經(jīng)使權威型模式面臨諸如權法矛盾、法律被隱匿、變通和懸置、“不出事邏輯”和“運動式”環(huán)境執(zhí)法、利益俘獲以及環(huán)保非政府組織的選擇性失語等多種困境。這種模式隔斷了公眾與環(huán)境事務之間的關聯(lián)，給環(huán)境治理帶來諸多困難。在這種背景下，以“參與+合作”為邏輯核心的環(huán)境公共合作治理模式應運而生，“一主兩翼”模式構(gòu)想正是對這種合作架構(gòu)的探索。

2.“一主兩冀”模式認可農(nóng)民作為參與環(huán)保執(zhí)法的主體力量，有利于提高農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的效果。農(nóng)村環(huán)境污染中農(nóng)民的雙重身份決定了農(nóng)民理應成為參與環(huán)保執(zhí)法的主體力量。一方面，農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境污染的最直接受害者，“癌癥村”的頻頻出現(xiàn)發(fā)人深省，農(nóng)民參與環(huán)境治理的潛在動力最足；另一方面，農(nóng)民也是農(nóng)村環(huán)境的污染者。據(jù)2011年環(huán)境統(tǒng)計年報顯示：我國農(nóng)業(yè)源化學需氧量排放量為1186.1萬噸，占全國廢水化學需氧量排放量的47.4%；農(nóng)業(yè)源氨氮排放量為82.7萬噸，占全國氨氮排放量的37.8%。因此，引導農(nóng)民參與環(huán)保執(zhí)法效率較高。

3.大眾傳媒成為參與環(huán)保執(zhí)法的重要力量，有利于破解農(nóng)民與政府間環(huán)保信息交流不暢、農(nóng)民環(huán)保意識不強、農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法缺乏監(jiān)督等諸多困境。我國農(nóng)民數(shù)量多、居住分散、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活方式多樣，僅靠薄弱的基層執(zhí)法力量很難將環(huán)境管理要求自上而下傳達給農(nóng)民個體；同時，農(nóng)村環(huán)境污染來源多樣，生活生產(chǎn)污染、畜禽養(yǎng)殖污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、城市污染轉(zhuǎn)移交織在一起，隨機分散在廣闊的農(nóng)村，這些環(huán)境信息也很難通過自下而上的渠道反映到政府管理部門。大眾傳媒的參與可以為“上下聯(lián)通”開辟平臺與路徑。此外，大眾傳媒在報道環(huán)境事件的同時必然伴隨著環(huán)境知識的宣傳普及，有利于農(nóng)民環(huán)境意識的提高和公眾對政府環(huán)境執(zhí)法的關注和監(jiān)督。

4.農(nóng)村環(huán)保組織參與環(huán)保執(zhí)法，有利于推動農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的知識化、有序化、公眾化、高效化。農(nóng)村環(huán)保組織通過傳播生態(tài)文化觀念、動員農(nóng)民參與、代言農(nóng)民權益、積極與政府合作等多種途徑，有效避免了農(nóng)民個體在環(huán)境事務中的盲目被動性及“單向度”狀況，實現(xiàn)了農(nóng)民的“要我”到“我要”主動意識、行為的轉(zhuǎn)換，有利于擴張環(huán)保的公眾化道路和社會化進程。農(nóng)村環(huán)保組織的專業(yè)性、組織性和持久性能讓其參與基層環(huán)保執(zhí)法決策及其他活動更加高效，在處理糾紛協(xié)調(diào)各方的環(huán)境權益時更加有序和理性。

三、農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法“一主兩翼”公眾參與模式的構(gòu)想

農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法“一主兩翼”公眾參與模式就是要在農(nóng)民、大眾傳媒、環(huán)保組織和政府之間建立一種合作和監(jiān)督框架。這種在政府主導下形成的環(huán)境執(zhí)法縱橫向網(wǎng)狀合作監(jiān)督結(jié)構(gòu)需要構(gòu)建一系列的路徑和運作機制來實現(xiàn)。

（一）農(nóng)民參與環(huán)保執(zhí)法的路徑設計

農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境污染的最直接受害人，同時也是農(nóng)村環(huán)境重要污染者之一，如何拓寬農(nóng)民參與途徑對保護農(nóng)村環(huán)境具有重要意義。

1.設置村級環(huán)保辦公室或授權村委會進行環(huán)境監(jiān)督，利用環(huán)保辦或村委會建立農(nóng)民和政府間的常規(guī)信息通道，引導組織農(nóng)民參與環(huán)保執(zhí)法活動，作為農(nóng)民參與環(huán)保執(zhí)法的官方途徑。環(huán)保辦作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門的派出機構(gòu)，其職責至少應包括三方面：其一，將農(nóng)村環(huán)境狀況的信息客觀全面系統(tǒng)地向政府乃至全社會反饋。比如測量各項環(huán)境指標、整理村民意見建議，監(jiān)督環(huán)評文件落實，監(jiān)督污染企業(yè)排污，收集非法排污證據(jù)并依法上報，及以獨立身份向社會公開污染信息并請求幫助等；其二，將政府的各項環(huán)境要求全面、準確、妥當?shù)叵蜣r(nóng)民傳達并組織實施。舉辦形式多樣的活動教育引導村民提高環(huán)保意識，組織農(nóng)民參與環(huán)保執(zhí)法的決策、監(jiān)督、評價過程，倡導垃圾分類，探索建立“房前屋后環(huán)保責任制”，定期由村民互評產(chǎn)生“環(huán)保之家”，由政府予以獎勵，目的是從源頭上減少污染。在不具備設置環(huán)保辦的自然村，可授權村民委員會行使環(huán)保辦的職權。

2.開辟農(nóng)民參與環(huán)保執(zhí)法的非官方途徑。為了防范環(huán)保辦和村委會可能的不可為或不作為，有必要在常規(guī)通道之外建立輔助通道，以彌補官方通道的不足和防范其可能的失靈風險。大眾傳媒和農(nóng)村環(huán)保組織便是農(nóng)民參與環(huán)保執(zhí)法的兩條重要輔助通道，構(gòu)成農(nóng)民參與環(huán)保執(zhí)法的兩翼。前者通過報道環(huán)境事件、普及環(huán)境知識、提高環(huán)保意識、營造環(huán)境輿論等途徑為農(nóng)民參與決策、執(zhí)法和監(jiān)督提供公共輿論空間。后者利用自身的組織和專業(yè)優(yōu)勢，全面、系統(tǒng)、便捷地了解當?shù)氐沫h(huán)境，分析問題的源頭并加以回應和解決，為農(nóng)民參與執(zhí)法提供知識和組織保障，避免環(huán)境保護盲點和短視化。

（二）大眾傳媒參與執(zhí)法的路徑設計。

1.大眾傳媒應樹立農(nóng)民受眾本位意識，提供環(huán)保輿論空間，拓展公眾參與平臺。農(nóng)民參與環(huán)境決策、環(huán)境評價與監(jiān)督是一個復雜的社會過程，不僅需要農(nóng)民的積極投入，更需要相應的制度安排。大眾傳媒應實現(xiàn)從媒介本位向農(nóng)民受眾本位的轉(zhuǎn)變。其一，設置投訴熱線，收集信息，向全社會傳遞農(nóng)民的環(huán)境困境與需求；其二，設置環(huán)境案例跟蹤、污染動態(tài)曝光、嘉賓訪談、環(huán)境問政等欄目，向農(nóng)民傳遞來自政府的環(huán)境信息，為公眾參與環(huán)境事務、參與政策建議和監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法提供最高效的平臺；其三，結(jié)合農(nóng)村實際倡導綠色生活方式，引導農(nóng)民改變自身的環(huán)境思想和行為，如改水改廁，增加農(nóng)家肥，種植綠肥，進行垃圾分類并集中存放處理等。

2.大眾傳媒與政府建立合作與監(jiān)督機制。大眾傳媒與政府的合作主要體現(xiàn)在加強環(huán)境新聞報道和建立污染企業(yè)強制曝光機制上：一方面，大眾傳媒有權從政府獲取環(huán)境方面的權威消息及重大、突發(fā)環(huán)境事件的全面情況作為新聞來源，政府有義務提供。與此同時，為鼓勵大眾傳媒增強對農(nóng)村環(huán)境的關注度，政府還應建立對農(nóng)村環(huán)境新聞節(jié)目的專項基金扶持制度。另一方面，政府利用大眾傳媒的立體化平臺，通過直接組織或間接支持推動環(huán)境新聞，宣傳環(huán)境政策，公開環(huán)境信息，普及國家環(huán)境政策法規(guī)并對相關生產(chǎn)企業(yè)進行曝光處理，讓公眾了解政府的積極態(tài)度和作為，大眾傳媒必須接受。大眾傳媒對政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在政府環(huán)境決策執(zhí)法各個環(huán)節(jié)和實際效果上。即破壞環(huán)境的事實一經(jīng)報道，社會反響強烈，將對政府形成一種無形的壓力，客觀上要求相關部門及時通報環(huán)境事件動態(tài)，包括處理進程、危害損失統(tǒng)計以及事故原因與責任追究，可在一定程度上避免官方的不作為。

3.大眾傳媒與農(nóng)村環(huán)保組織建立合作機制。大眾傳媒擁有公眾，農(nóng)村環(huán)保組織擁有專業(yè)知識和新聞議題，兩者建立環(huán)境新聞合作機制既可以實現(xiàn)各自的目標，還可以克服政府在環(huán)境執(zhí)法信息傳遞上可能的不作為。合作形式亦可以作如下構(gòu)想：一是農(nóng)村環(huán)保組織定期培訓媒體記者制度，即利用“記者與環(huán)保論壇”、“可持續(xù)能源記者俱樂部”等平臺，通過演講、研討等多種形式影響環(huán)境記者的環(huán)境意識；二是新聞媒體開設“環(huán)境教育專欄”特邀農(nóng)村環(huán)保組織權威人士執(zhí)筆以影響更多的公眾；三是新聞媒體和環(huán)保組織共同發(fā)起對農(nóng)村各地方環(huán)境指標進行聯(lián)合監(jiān)測、統(tǒng)計并向社會公布的機制，在政府力不能及或不作為時滿足公眾的知情權。

（三）農(nóng)村環(huán)保組織參與執(zhí)法的縱橫向路徑設計。此處的農(nóng)村環(huán)保組織不排除全國性的環(huán)保組織，但是更傾向于由本地常駐居民為主要成員的較為固定的當?shù)丨h(huán)保組織。這種土生土長的組織相對于一般的民間環(huán)保組織而言，其對周邊環(huán)境較為熟悉且與當?shù)丨h(huán)境利益密切相連。一則可以比較全面、系統(tǒng)、便捷地了解當?shù)氐沫h(huán)境問題，提高工作效率；二則可以持續(xù)深入地分析問題的源頭并加以回應和解決，避免環(huán)境保護盲點和短視化。具體參與路徑設計如下：

1.作為無數(shù)零散農(nóng)民的“組織體”，整合農(nóng)村的環(huán)保資源與政府環(huán)保部門實現(xiàn)功能互補。農(nóng)村環(huán)保組織可利用人緣地緣優(yōu)勢，綜合調(diào)動村民和社會資源投入環(huán)保事業(yè)，將單位和個人組建成一個生態(tài)建設的網(wǎng)絡體系，形成人人均可參與環(huán)境保護的局面。法律法規(guī)可授權農(nóng)村環(huán)保組織在一定范圍內(nèi)的環(huán)保執(zhí)行權，協(xié)助村級環(huán)保所落實基層政府的各項環(huán)保任務，彌補環(huán)保機構(gòu)“鞭長莫及”和“無暇顧及”的缺憾。比如進行日常的環(huán)境管理、監(jiān)測和記錄，開展環(huán)境教育和生態(tài)文化宣傳，倡導和組織村民的生產(chǎn)生活方式向生態(tài)化轉(zhuǎn)變等等。農(nóng)民經(jīng)過有序的組織和培訓，則從原先的環(huán)境破壞者轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境的保護人和監(jiān)察員?？紤]到目前農(nóng)村環(huán)保組織的非營利性和普遍存在的經(jīng)費緊張現(xiàn)狀，應建立國家和社會對農(nóng)村環(huán)保組織持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費支持制度。

2.作為農(nóng)民的“代言人”，代表農(nóng)民更有序高效地參與環(huán)境決策過程，更準確地反映民意，更理性地抵制政府的環(huán)境違法行為，在某些情況下還可緩解政府和民眾因環(huán)境問題而產(chǎn)生的矛盾。因此，基層政府環(huán)保部門應建立重大環(huán)境事項聽證會制度。在事關當?shù)刂卮蟓h(huán)境問題決策和執(zhí)行時，必須征求當?shù)剞r(nóng)村環(huán)保組織的意見，對于農(nóng)村環(huán)保組織的意見如果不予采納，必須進行書面解釋并向社會公布。

3.作為農(nóng)民的“代言人”，在農(nóng)民與企業(yè)就環(huán)境權益博弈時，為農(nóng)民提供組織、知識和輿論支持。應建立農(nóng)村環(huán)保組織與當?shù)匚廴酒髽I(yè)的定期溝通機制，保持對污染企業(yè)的實時動態(tài)關注并向新聞媒體提供真實的環(huán)境資料。此外，對于在環(huán)境污染事件中的受害的群體農(nóng)民，法律應賦予具備一定條件的當?shù)剞r(nóng)村環(huán)保組織提起公益訴訟的資格。

總之，農(nóng)村環(huán)境的保護離不開政府的主導和公眾參與。沒有政府主導，公眾的參與將是一盤散沙，不能形成合力；而沒有公眾的參與，則無法對政府在環(huán)境治理中不作為與亂作為進行有效的制約與補救。搭建各種合作制衡的執(zhí)法網(wǎng)絡，設計公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的多樣化路徑，是改善日益惡化的農(nóng)村環(huán)境的必由之路。

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1673-0046（2014）4-0169-03

本文是湖北省人文社科立項“我國農(nóng)村環(huán)境保護之立法與執(zhí)法機制完善研究”階段性成果，項目編號：13q130