基于新公共管理理論對(duì)高校管理改革的探討

石小娟，高駿敬

（河北工業(yè)大學(xué)，天津 300400）

基于新公共管理理論對(duì)高校管理改革的探討

石小娟，高駿敬

（河北工業(yè)大學(xué)，天津 300400）

高校管理改革一直是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為高校改革再次指明了方向。本文通過(guò)探討新公共管理理論的內(nèi)涵和基本思想，闡明了當(dāng)前我國(guó)高校面臨的主要問(wèn)題，對(duì)新公共管理理論應(yīng)用于高校改革進(jìn)行了可行性分析，并由此得出了對(duì)高校管理改革的借鑒。

新公共管理理論；高校；管理；改革

一、新公共管理理論的內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家如英國(guó)、美國(guó)為迎接新技術(shù)革命、經(jīng)濟(jì)全球化和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，推出了新公共管理運(yùn)動(dòng)，也被稱(chēng)為“政府再造運(yùn)動(dòng)”。從實(shí)踐來(lái)看，它是政府針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的政府行為和政府管理的一種新理念、新模式；從理論上說(shuō)，它是以傳統(tǒng)公共行政模式為基礎(chǔ)，對(duì)行政與管理概念、內(nèi)涵的重新解讀，對(duì)經(jīng)濟(jì)理論、私營(yíng)部門(mén)和技術(shù)變革的關(guān)系進(jìn)行再次梳理。

至于新公共管理理論的內(nèi)涵，不同學(xué)者從不同視角給出了不同解釋。雖然具體內(nèi)容不盡相同，但基本相同點(diǎn)主要有：（1）放手給專(zhuān)業(yè)管理者管理；（2）明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和措施；（3）重視輸出控制；（4）加強(qiáng)公共部門(mén)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)；（5）重視企業(yè)式的管理風(fēng)格；（6）政府部門(mén)內(nèi)部管理體制改革。

二、新公共管理理論的基本思想

（一）優(yōu)化政府管理職能

1.政府的管理職能是“掌舵”而不是“劃槳”

新公共管理理論主張政府在管理活動(dòng)中更多的是制定方針、政策，并不要求政府去親自執(zhí)行，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府起到的是“掌舵”而不是“劃槳”的作用。這樣做能夠縮小政府規(guī)模，形成“小政府、大社會(huì)”的局面，削減行政支出，提高行政效率?！罢贫妗钡娜藨?yīng)該看到整體的全貌，并且對(duì)資源配置進(jìn)行平衡考量?！皠潣钡娜藙t要竭盡全力于一項(xiàng)使命而且必須把事情辦好。因此，有效的政府是一個(gè)能夠良好的“治理”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府。

2.政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向

顧客向?qū)У乃枷雭?lái)源于市場(chǎng)中自由競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念“客戶(hù)第一”，追求顧客滿(mǎn)意已成為企業(yè)管理的基本規(guī)律和獲得競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)所在。在新公共管理理論中，政府不再是官僚機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的“企業(yè)家”，大眾是其“客戶(hù)”?！捌髽I(yè)家”的政府是不以盈利為目的，但可以最大程度地進(jìn)行資源的優(yōu)化配置。因此，政府應(yīng)提供與企業(yè)家一樣高的服務(wù)效率。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府服務(wù)應(yīng)根據(jù)客戶(hù)的需求或市場(chǎng)導(dǎo)向，對(duì)公共服務(wù)的評(píng)估，需要公眾的認(rèn)同，重視公眾的感受。通過(guò)公眾廣泛的參與，保證公共服務(wù)的提供機(jī)制和內(nèi)容符合顧客的偏好，并能提高公共服務(wù)的效率。

3.放松市場(chǎng)規(guī)制，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制

政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度規(guī)制會(huì)導(dǎo)致尋租行為的泛濫，使企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使公眾的社會(huì)福利受損等。政府放松對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制可以歸結(jié)為四個(gè)方面：最高原則規(guī)制商務(wù)活動(dòng)的規(guī)則，應(yīng)該是最大限度地提高整個(gè)社會(huì)的凈收入水平；在可能的情況下，監(jiān)管的成本和收益進(jìn)行定量分析，以確定的成本效益比和成本效益；對(duì)象的規(guī)則和條例是實(shí)際效果，而不是中間過(guò)程的影響；一般情況下，政府不應(yīng)對(duì)企業(yè)的開(kāi)設(shè)和經(jīng)營(yíng)方式、產(chǎn)量和物價(jià)等經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象施加規(guī)制。

4.廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理

政府進(jìn)行授權(quán)或分權(quán)管理實(shí)質(zhì)上就是削弱中央政府職能權(quán)力，其主要途徑就是權(quán)力的非集中化和權(quán)力下放，主要表現(xiàn)為：一是將決策職能與執(zhí)行職能分開(kāi)，成立負(fù)責(zé)具體執(zhí)行政策的半自治性執(zhí)行機(jī)構(gòu)；二是中央政府職能轉(zhuǎn)移到地方政府；三是人員的權(quán)力下放，包括招聘、薪酬、晉升、實(shí)力評(píng)估。分權(quán)降低了規(guī)模的官僚主義和集中度，通過(guò)建立靈活的下級(jí)單位，在地方可以增強(qiáng)執(zhí)行力，提高自主性、主動(dòng)性和政府及其公務(wù)人員的靈活性，大大提高了行政效率。

（二）公共服務(wù)市場(chǎng)化

1.廣泛采用私營(yíng)組織成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)

新公共管理理論鼓勵(lì)政府應(yīng)該積極吸取社會(huì)上有益的管理方式和經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論其是私營(yíng)還是公營(yíng)，服務(wù)內(nèi)容和方式要根據(jù)“顧客”的不同需求而與之相對(duì)應(yīng)。政府可以采取官僚主義為半自動(dòng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是獨(dú)立的商業(yè)和非商業(yè)功能、獨(dú)立的決策和執(zhí)行、人力資源管理的重要性，主張全面的貨幣激勵(lì)，混合不過(guò)度的道德、精神狀態(tài)和貨幣因素的影響，以及傳統(tǒng)的、單一的固定薪酬激勵(lì)機(jī)制。

2.在公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)可以提高效率，也就是產(chǎn)出大于投入；競(jìng)爭(zhēng)迫使組織響應(yīng)客戶(hù)的需要；競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)改革，開(kāi)拓創(chuàng)新；競(jìng)爭(zhēng)提高政府公務(wù)員的自尊心和士氣。因此，新公共管理理論認(rèn)為，政府要想提供高效率的公共服務(wù)，就必須引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而打破政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的壟斷局面，讓更多不同的行業(yè)和組織有機(jī)會(huì)與政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，提供更加高效的公共服務(wù)。

3.重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量

新公共管理理論認(rèn)為，政府要提升服務(wù)的質(zhì)量和效率，就必須重視管理投入，可以靈活地、積極地、低成本地處理外面世界的變化和不同的利益訴求。新公共管理理論認(rèn)為，政府的資源配置和管理，通過(guò)績(jī)效管理和薪酬強(qiáng)調(diào)的影響，對(duì)財(cái)物的控制質(zhì)量、效率都要被納入到經(jīng)費(fèi)預(yù)算系統(tǒng)。

三、我國(guó)高校目前存在的主要問(wèn)題

（一）政府對(duì)高校行政的干預(yù)

我國(guó)高校的管理體制是政府通過(guò)各級(jí)教育主管部門(mén)對(duì)學(xué)校進(jìn)行垂直管理。教育主管部門(mén)的組織機(jī)構(gòu)與政府其他部門(mén)的組織機(jī)構(gòu)為同一模式，這種管理體制要求學(xué)校設(shè)立相應(yīng)的部門(mén)與之相對(duì)接，以實(shí)現(xiàn)政府非高校的有效管理。由于政府掌控著大量的辦學(xué)資源，高校不得不按照政府行政機(jī)構(gòu)的組織模式來(lái)設(shè)置，順從于政府的行政化管理體制，從而導(dǎo)致了政府事無(wú)巨細(xì)，幾乎對(duì)高校的所有活動(dòng)都進(jìn)行管理與制約，如管人事、管經(jīng)費(fèi)、管科研、管學(xué)科和專(zhuān)業(yè)、管教材等。

政府要對(duì)高校進(jìn)行有效的控制和管理，就要把它變成實(shí)質(zhì)上的下屬部門(mén)，賦予其相應(yīng)的級(jí)別和職位，這樣就可以納入政府的行政管理系統(tǒng)。因此，高校的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有了相應(yīng)的行政級(jí)別，可以視為進(jìn)入了政府的官僚系統(tǒng)。一方面，行政級(jí)別可以給高校帶來(lái)大量的資金與資源，但另一方面，很多學(xué)者變得熱衷于當(dāng)官，這也是導(dǎo)致高校缺乏學(xué)術(shù)氛圍的重要原因。

在過(guò)去，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)基本上是由大學(xué)自己的文化或外部的干部調(diào)整，即便當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，也會(huì)花很多時(shí)間去關(guān)注學(xué)術(shù)。但是近年來(lái)，由高校外調(diào)入高校任職的干部逐漸增多，并且不少政府官員把調(diào)入高校任職看作是通往更高職位的跳板。干部制度使得學(xué)校中非學(xué)術(shù)的干部增加，行政化現(xiàn)象更為嚴(yán)重。究其根源，高校目前之所以出現(xiàn)行政權(quán)力一家獨(dú)大，一個(gè)非常重要的原因就是，政府對(duì)高校的嚴(yán)格管控。

（二）行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上

我國(guó)高校數(shù)量眾多，發(fā)展歷史不盡相同，但在行政力量和學(xué)術(shù)力量配置上表現(xiàn)出明顯的同質(zhì)化傾向，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能上大同小異。學(xué)校層面的權(quán)威主要包括四個(gè)方面：黨委（擴(kuò)大）會(huì)議、校長(zhǎng)辦公會(huì)議、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)。在這種結(jié)構(gòu)中，黨委是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)辦公會(huì)議進(jìn)行日常管理，學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)術(shù)事務(wù)的審議機(jī)構(gòu)，教代會(huì)是民主管理機(jī)構(gòu)。表面上各高校基本實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的機(jī)制，但在現(xiàn)實(shí)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政部門(mén)的權(quán)力得到加強(qiáng)，行政權(quán)力凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上的現(xiàn)象在一些高校還比較嚴(yán)重。教代會(huì)的民主權(quán)更無(wú)法在學(xué)校管理中得到體現(xiàn)。九三學(xué)社最近的一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查顯示，62.6%的受訪(fǎng)者認(rèn)為，我國(guó)大學(xué)的學(xué)術(shù)委員會(huì)只起裝飾作用，或者僅能對(duì)學(xué)校重大學(xué)術(shù)事務(wù)提供參考意見(jiàn)。

學(xué)校應(yīng)著眼于“學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治”，高校組織和運(yùn)作應(yīng)該圍繞這一思路。但目前高校行政權(quán)力大于學(xué)術(shù)權(quán)力，行政機(jī)構(gòu)已成為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部資源的配置根據(jù)大學(xué)行政權(quán)力行使而不是學(xué)術(shù)權(quán)力分配，由行政部門(mén)對(duì)學(xué)校重要事務(wù)進(jìn)行決定。總之，高校的一切按照行政化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)立，按照純粹的行政化進(jìn)行運(yùn)作。受單向管理系統(tǒng)這種自上而下的“官本位”思想的影響，行政權(quán)力遠(yuǎn)大于學(xué)術(shù)權(quán)力，難怪在學(xué)校干部選舉時(shí)，許多人爭(zhēng)相競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致不想做學(xué)問(wèn)的更不做學(xué)問(wèn)，想做學(xué)問(wèn)的有時(shí)候不得不去爭(zhēng)取行政權(quán)力。長(zhǎng)此以往，高校的學(xué)術(shù)水平只能愈發(fā)平庸，每況愈下。

四、新公共管理理論對(duì)高校管理改革的可行性分析

（一）相同的時(shí)代背景

目前，我國(guó)和世界上其他國(guó)家一樣，同樣處在經(jīng)濟(jì)全球化和信息化時(shí)代的大背景中。在教育開(kāi)放的環(huán)境下，越來(lái)越多的公眾對(duì)教育質(zhì)量提出了更高的要求，對(duì)教育體制也出現(xiàn)了更多的反思?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，但科技的競(jìng)爭(zhēng)根本上是由教育決定的，各國(guó)政府每天都面臨變化無(wú)常的環(huán)境并需要及時(shí)和準(zhǔn)確地應(yīng)對(duì)。要做出正確的決定，就必須改革之前老式的管理方式和轉(zhuǎn)變政府職能，成為“掌舵”的政府，提高公共教育服務(wù)的質(zhì)量。

（二）相似的教育改革目標(biāo)

西方國(guó)家教育市場(chǎng)化運(yùn)作是由20世紀(jì)的西方各國(guó)不同時(shí)期的教育分權(quán)運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的。早在黨的十六屆三中全會(huì)就要加強(qiáng)政府職能的轉(zhuǎn)變，及管理方式的改進(jìn)。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”。我國(guó)和西方國(guó)家的市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度有差異，但是教育體制改革的目標(biāo)有著共同點(diǎn)，其教育模式都是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的。

（三）教育改革都出現(xiàn)了相似問(wèn)題

面前公共行政中一個(gè)大問(wèn)題是，公共行政的成本過(guò)高而工作效率和服務(wù)質(zhì)量過(guò)低，即“投入”和“產(chǎn)出”不相稱(chēng)，這個(gè)問(wèn)題也是各國(guó)政府都難以徹底解決的難題，教育領(lǐng)域也不例外。而新公共管理強(qiáng)調(diào)提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，核心理念是改善公共治理，改變傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品提供和資源配置的方式，其真諦是建立一種以市場(chǎng)、服務(wù)為導(dǎo)向的新的公共管理和公共行政。

由此可見(jiàn)，我國(guó)高校管理改革已經(jīng)具備運(yùn)用新公共管理理論的客觀條件，但我們不能直接照搬西方理論。我們應(yīng)該先深入分析我國(guó)的行政管理的現(xiàn)狀，結(jié)合我國(guó)的教育實(shí)際，將有益于我國(guó)教育發(fā)展的理念合理地運(yùn)用到教育行政管理中，為高校的管理改革提供有益的借鑒。

四、新公共管理理論對(duì)高校管理改革的借鑒

（一）理順政府與學(xué)校之間的關(guān)系

從政治視角看，高校要在體制、機(jī)制上貫徹政府的意圖，服從、服務(wù)于政治的需要。但從教育視角看，高校是培養(yǎng)人才的地方，又有其發(fā)展規(guī)律和獨(dú)特的要求?，F(xiàn)在教育改革其管理模式滯后仍然是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的等級(jí)管理制度的延續(xù)，使其覆蓋著一層厚厚的“官本位”，這是與現(xiàn)代大學(xué)制度格格不入的，甚至在某種程度上是背道而馳的。而觀察發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)的政府，則主要是通過(guò)法律、財(cái)政等方面對(duì)高校進(jìn)行管理，扮演的角色主要是指導(dǎo)者，絕非簡(jiǎn)單的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在現(xiàn)今的社會(huì)環(huán)境和條件下，政府依然對(duì)高校的辦學(xué)方針、政策、規(guī)則、管理等方面起著不可替代的作用，如果完全離開(kāi)了政府的監(jiān)管，高校也難以取得長(zhǎng)足的發(fā)展與進(jìn)步，所以理順高校與政府之間的關(guān)系對(duì)于高校的發(fā)展就顯得至關(guān)重要。而我們要建立現(xiàn)代化的高校，就要求政府認(rèn)清高校管理的本質(zhì)，把握其規(guī)律，樹(shù)立服務(wù)型的行政管理觀念，取代上級(jí)對(duì)下級(jí)的絕對(duì)管理模式。在資源配置方面，可以引入市場(chǎng)機(jī)制，教育行政部門(mén)要依法管理高校，教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府部門(mén)，取消由政府對(duì)高校的評(píng)估，而政府在這個(gè)過(guò)程中更多的是扮演引導(dǎo)者的角色，下放辦學(xué)權(quán)力，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，主要在法律和財(cái)政兩方面對(duì)高校的行為進(jìn)行引導(dǎo)。政府也應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)力量參與高校管理，開(kāi)發(fā)建設(shè)高校，從而使高校適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，培養(yǎng)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的人才。我們要實(shí)現(xiàn)教育體制改革，必須堅(jiān)持公益性原則，完善政府的引導(dǎo)作用，增強(qiáng)社會(huì)適應(yīng)能力、高校自主管理能力，政府、社會(huì)、高校三者只有積極合作，才可以實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)。

（二）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立適合國(guó)情的校長(zhǎng)遴選機(jī)制

高校管理改革并非一個(gè)簡(jiǎn)單過(guò)程，而是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要循序漸進(jìn)，選擇一個(gè)好的突破口，從而促使整個(gè)系統(tǒng)的推進(jìn)。而從人事制度入手，建立校長(zhǎng)及管理人員職業(yè)化則是一個(gè)更容易著手的選擇。縱觀中外，大學(xué)校長(zhǎng)的起點(diǎn)要求非常高，且大學(xué)校長(zhǎng)多是職業(yè)化。校長(zhǎng)除了進(jìn)行必要的學(xué)術(shù)研究之外，更多的是進(jìn)行管理活動(dòng)，所以要求校長(zhǎng)要有專(zhuān)門(mén)的知識(shí)和能力，并不是有深厚的學(xué)術(shù)功底就一定能擔(dān)任的。構(gòu)建高校干部的任用制度，在校內(nèi)外、國(guó)內(nèi)外進(jìn)行公開(kāi)招聘，取代過(guò)去由上級(jí)主管部門(mén)委任的方式。實(shí)行大學(xué)校長(zhǎng)職業(yè)資格準(zhǔn)入制和公開(kāi)聘任制是高校行政管理改革、實(shí)現(xiàn)教育家辦學(xué)的關(guān)鍵。成立由教育主管部門(mén)及學(xué)校代表共同組成選拔委員會(huì)，面對(duì)社會(huì)制定公開(kāi)選拔標(biāo)準(zhǔn)，制定嚴(yán)格的選拔程序，確定人選后由校方聘任，報(bào)教育主管部門(mén)備案。只有這樣，才能確保校長(zhǎng)選拔的民主化和權(quán)威性，才能按教育與學(xué)術(shù)規(guī)律辦事，真正實(shí)現(xiàn)由教育家辦學(xué)。通過(guò)對(duì)高校人事聘任制度改革，可以打破對(duì)政府的依賴(lài)，實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治。大學(xué)和政府之間的新關(guān)系：按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)，行政責(zé)任，教授治學(xué)，民主管理”的原則，完善大學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，政府可以發(fā)揮其主導(dǎo)權(quán)，對(duì)高校的人事制度進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的分離。與此同時(shí)，可以實(shí)行校董事會(huì)治校的制度，這是目前最為成熟的高校管理制度，也是高校管理改革的方向。高校董事會(huì)一般由政府派出代表、教授代表、社會(huì)代表、校友代表及校長(zhǎng)等構(gòu)成。其是各方利益平衡的機(jī)構(gòu)，同時(shí)代表了各方的利益，是高校自身權(quán)力制約的重要舉措。由于校董事會(huì)成員構(gòu)成及利益的多元化，決定了其對(duì)決策會(huì)有一個(gè)博弈過(guò)程，權(quán)衡各方利益，同時(shí)校長(zhǎng)向校董事會(huì)負(fù)責(zé)，避免了校長(zhǎng)或行政權(quán)力的濫用，從而更好地維護(hù)了其他各方的利益，同時(shí)促進(jìn)了高校管理的民主化。對(duì)于其他高校管理人員，可以采用嚴(yán)格的任期制，取消高校機(jī)關(guān)中層干部終身制，取消中層以下干部職級(jí)，以機(jī)關(guān)職員制銜接官員制，實(shí)行非教學(xué)職員的輪崗、換崗交流，培養(yǎng)一批適應(yīng)各方面工作的管理人員，重視專(zhuān)家治校，充分發(fā)揮教師隊(duì)伍在高校管理中的作用，建立在崗、離職審計(jì)制，確立職后追究制，使高校各級(jí)管理人員隨其職權(quán)形成高度的責(zé)任心。通過(guò)這一系列的措施，可以有效消除教育腐敗，建立高效、廉潔的高校管理體制。

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1673-0046（2014）4-0101-03