協商民主理論論爭及其啟示

鐵 鍇

(寶雞文理學院 哲學系， 陜西 寶雞 721013)

一、西方協商民主理論論爭

20世紀80年代以來，作為對當代西方多元主義文化和現實沖突以及政治冷淡主義的現實回應，協商民主理論強勁復興，成為西方政治思想領域最引人注目的研究議題之一。在協商民主論者看來，不論是從主體間彼此承認的價值觀念出發(fā)，還是從工具性的角度看待——達成共識、發(fā)現真理和提高意識是協商最顯而易見的價值，協商本身就是值得倡導的。協商民主能夠促進決策的公共理性，控制官僚的自由裁量權，培養(yǎng)出維護健康民主所必需的公民美德。［1］81正是協商民主所具有的提升公共決策理性質量的前景，而又不以損害平等為代價，使得它比其競爭者更具吸引力?！懊裰髯呦騾f商，表明人們在持續(xù)關注著民主的真實性:在多大程度上，民主控制是實質性的而不是象征性的，而且公民有能力參與其中?！保?］前言

如果說協商民主理論的復興及其價值是對其可欲性的充分注釋，那么協商民主的可行性才是其得以實施的根本。從一開始西方理論界就表現出對協商民主可行性問題越來越多的關注。［3］序言正如詹姆斯·博曼和威廉·雷吉(James Bohman and William Rehg)所質疑的那樣:考慮到當今社會面臨的復雜問題，明智且廣泛的參與是否可行?在像我們那樣有多元文化的社會中，期望協商的公民在尋求理性解決政治問題的方法上意見趨同是否合理?協商是否真能克服或者只是加劇了多數人統治的弊端?［4］協商民主論者及其批判者正是從這些容易被忽略的薄弱環(huán)節(jié)入手，提出了一系列反思性的基礎問題，引發(fā)了人們對于協商民主更全面、更深刻的認識，促使人們更理性地看待和推進協商民主。

1.關于協商民主的內涵與主要特征

什么是協商民主及其主要特征?對于這一問題，在捍衛(wèi)協商政治模式的領軍人物間也存在著分歧。埃爾斯特(Elster)認為，協商民主是自由平等公民通過討論作出決策的過程。［5］博曼和雷吉宣稱:“協商民主是這樣一種觀念，即合法的立法來自公民的公共協商，它代表基于公民實踐推理的政治自治理想?！保?］而科恩(Joshua Cohen)則認為，協商民主是“其成員通過公共協商支配自身事務的社團”，其中，“通過公共討論和推理來保證規(guī)則的正當性和社團條件的存在”。［6］正如博曼所說，所有的人都在談論協商，但是沒有人能說出它是什么，或者它怎樣才能在真實的社會狀況下發(fā)揮作用。［7］前言但根據多數協商民主的支持者的說法，當政策通過公共商討和辯論的途徑制定出來，且參與其中的公民和公民代表超越了單純的自利和有局限的觀點，反映的是公共利益或共同利益的時候，政治決策才是合法的。

2.關于協商民主的目標與實質

博曼認為，由于代表制度不一定能夠提升公共輿論，投票不能解決負責社會中偏好不一致和發(fā)言權不同等的問題，所以，作為交換理性的對話過程，“協商的基本目標是解決沖突，在行動者間恢復合作并在他們的活動中恢復協作?！保?］37但馬修·費斯廷斯泰因(Matthew Festenstein)認為，嚴格地說，民主協商的目標并不是要產生對公共利益的信仰，而是提出一個能共同接受的建議。［8］12而在哈貝馬斯(Habermas)看來，公共協商的目的不是妥協，它只是在不會很快達成一致的條件下接受它們;它的目的是產 生 客 觀 上 的 理 性 結 果。［8］22－23梅 維 · 庫 克(Maeve Cooke)認為，公共協商是一個公民參與的認知的過程。這一過程將合法性與正當性之間差異最小化。公共協商的過程而不是結果才是政治自治的關鍵?！耙虼?，期望理性正當性的公共過程——我稱之為理性責任——構成了協商民主的核心?！保?］39朱迪思·斯夸爾斯(Judith Squires)則把協商民主僅僅視為是贏得決策合法性的一種途徑。“協商民主的倡導者認為民主思想的關鍵在于偏好的轉變，而不是偏好的簡單聚合。協商民主背后一個基本動力是相信人們會在與他人的討論中，不斷調整自己對社會的看法。所以民主參與的關鍵是創(chuàng)造，而不是發(fā)現和聚合公共利益?！保?］81

3.關于協商民主的基礎與條件

古特曼和湯普森(Gutmann，Thompson，1996)認為，協商得以展開需要事先排除那些否認政治平等(比如種族爭論)和不尊重人類團結原則(比如主張無限制的治安權)。協商參與者必須信奉互惠、公開和責任等主要協商原則。羅爾斯(Rawls，1989)也曾詳細闡述一系列協商條件來確保討論的合理性，他把基于利己主義、偏見、意識形態(tài)，或攻擊其他協商者的核心特征的論點一概排除在外。詹姆斯·博曼提出了保障協商民主合法性的最低條件，即非專制(non-tyranny)、平等(equality)和公共性(publicity)條件。［7］31非專制就是不依賴于給予某些團體不適當影響的非法強制和利益。非專制主要是通過權力分立和法律保障的權利來實現限制權力分配的制度要求。它能保證決策真實地反映協商過程:沒有任何團體能自動取勝，也沒有任何團體必須接受一個帶有額外負擔的決策。［7］32協商中的平等必須強到足以保證將所有公民包容在協商之內，并將外在的或內生的影響，如權力、財富和已有的社會不平等排除在外的地步。合適的平等條件涉及的就是擴大接近協商領域的機會，引入自由而開放的對話，為使得參與者的理性在商討中受到重視的有效發(fā)言設置所必需的最低限度。［7］33公共性構成和主導民主協商所必需的社會空間:公共領域。在許多協商情形中，公民協商關系的是公共利益或社會生活的共有特征。公共性在三個層面上發(fā)揮作用:它創(chuàng)造了協商的社會空間;它主導協商過程和產生協商中的理性;它提供了判斷共識的標準。［7］34更簡單地說，對話機制和平等是成功的公共協商離不開的條件。［7］201

總之，協商理論家已經羅列出一系列確保協商程序公正性的嚴格條件。雖然這些條件常被說成是一系列的基本權利，實際上它們反映的是對協商的基本的規(guī)范性要求與限制:將利害相關者包容進來，包括同等機會參與協商、在決策方法和議程決定上的平等在內的實質性的政治平等，以及要想理解討論的問題和他人的看法就得進行自由公開的信息與理性交換，等等。［9］307這些規(guī)范性條件不但使得一個話語公共空間成為可能，而且也指明了公共空間之中的內在成分:協商是如何通過辯論、商討和說服的條件和方法得到最好的促進的。辯論、商討和說服的本質就是杜威所說的“公眾的問題”(the problem of the public)。［7］16古丁(Coodin，1992a)同時還指出，公民們要想有效地參與公共協商與對話，許多“自主能力”(self-governing capacities)也是不可少的，包括理解力、想象力、評估力、欲求力、講述力以及對修辭和辯論的運用能力等等。［10］105另外，由于協商民主的參與者是基于所有參與者都能接受的道德理由來維護他們認可的公共利益，因此，協商民主也對我們的品性提出要求，即我們要抱著足夠開明的心態(tài)參與討論，并能夠接受他人的觀點。［8］82

4.關于協商民主發(fā)生的領域與范圍

許多協商民主論者認為，自由國家的制度——憲政大會(constitutional assemblies)、立法、司法以及公眾聽證等制度——是協商民主得以進行的最為重要的空間。約瑟夫·畢塞特(Joseph Besett)相信，在很大程度上，國會能勝任協商的任務。在把美國憲政當作確保有效公共協商的一系列原則的闡述中，他首創(chuàng)使用了協商民主一詞。羅爾斯(Rawls，1993)認為，受公共理性指導的協商僅僅與憲政事務相關，與立法等影響憲法的事務相關。他把美國最高法院看作協商機構的范本，認為它是美國政體中最好的也是最適合公共理性發(fā)揮作用的空間。古特曼和湯普森(Gutmann，Thompson，1996)明確呼吁在憲政安排下展開協商，而這些憲政安排本身就是通過協商手段來建構的。但在哈貝馬斯看來，公共協商，無論在正式的有組織的政治決策和立法過程中，還是在公共領域無政府狀態(tài)的意見形成過程中，都是很重要的。［8］30

受哈貝馬斯影響的協商民主理論家都強調公共領域中的協商，都對協商與國家間和國家內部所作的公共決策之間的聯系提出了一些主要的問題。博曼(Bohman，1996)指出，“公共理性不是在國家中發(fā)揮作用的，而是主要在自由和平等的公民所在的公共領域中起作用的”。在德雷澤克(Dryzek)看來，協商可以發(fā)生在代議制及法律體系中，但是它們不是進行協商的唯一場所。同國家相比，公民社會中存在更多的協商民主生活。因為在公民社會中人們可以選擇自己想要的公共生活并解決他們共同面臨的問題。作為推進民主化進程(尤其是協商性民主化進程)的大本營，公民社會通常顯得比國家更有吸引力，其原因就在于公民社會受到的限制相對較小。公民社會不必將自己的目標和利益屈從于對職位或包容機會的追求，更沒有理由壓制那些“麻煩制造者”?？紤]到協商民主的真實性要求協商能夠以非強制的方式來激發(fā)人們發(fā)表意見，因此，即使存在若干強制性行為體的“干擾”，它對公民社會的滲透作用也要比它對國家的滲透作用弱得多。［2］96

5.關于協商民主與代議民主的關系

威廉·賴克(William Riker)指出，投票的作用僅僅在于它為選民們提供了一個能夠定期罷免專斷者的可能性，因而是最低限度的民主。在此意義上，轉而追求一致的同意而不僅僅是尋求對個人偏好進行簡單聚合的協商就是必要的。［2］29戴維·奧斯頓－史密斯(David Austen-Smith)認為，雖然某個人的談話和言論不能改變其他人的偏好，但它卻能傳達一種信息。政治中的談話及言論本身就具有策略性的意義。而“只有當談話及言論改變了個人關于自身行為將如何影響結果的信念時，談話及言論才具有潛在的影響力”。［2］30但協商民主根本談不上是一個完整的“民主模式”，而只是整體的一部分。協商民主僅僅是贏得決策合法性的一種途徑。任何普遍的民主理論都不會僅把目光盯在協商上，因為總需要進行決策。正如埃爾斯特所說，別的先不考慮，僅僅是時間限制，就已經使協商絕對不可能是達成集體決策的唯一程序，它總是需要投票或討價還價或兩者一起作為補充。［5］5朱迪思·斯夸爾斯指出，在使用“協商民主”這個術語并把它和“聚合民主模式”相比較時，已經暗指這是兩個相互競爭的模式，而且前者應代替后者。但是如果仔細考慮支持協商的大部分觀點及其諸細節(jié)，就會發(fā)現他們主張的不過是以協商豐富聚合民主。換句話說，“協商民主”理論并沒有直接否定代議制民主的自由民主承諾，相反，它主張以能鼓勵互動討論和偏好轉變的其他制度來補充這一承諾。［8］79為此，杰克·耐特(Jack Knight)和詹姆斯·約翰森(James Johnson)提出了一個關于協商和決策關系的模式。在其模式中，首先進行民主協商并推動偏好發(fā)生轉變，接著引進意見聚合的程序，把轉變后的偏好轉變成結果。［11］286這一模式提供了對協商和決策關系的一個明確解釋:如果要達成決策，則協商必須終止從而引入聚合程序。根據這一說法，民主協商是在尋求真理，而多數人投票則是為達成決策而打斷這種尋求的過程。［8］86

6.關于協商民主面臨的難題與挑戰(zhàn)

盡管協商民主得到許多民主理論家的肯定，但它仍逃不掉有力的批判。來自現實主義者的批判指向協商理想和現存民主實踐之間存在著的巨大和似乎不可逾越的鴻溝。他們質疑:一個本質上小而慢的協商團體如何治理龐大而復雜的社會?在一個許多決策須在短期就決定而沒有咨詢大眾，更別提協商的社會中，它如何起作用?此外，即使協商集會在決策中是可行的，但如何相信參與者會遵守規(guī)范性協商原則而不是為一己私利操縱制度呢?而且協商民主要求參與者都擁有很高的社會責任感，但我們所熟知的政治表明，它吸引著具有馬基雅維利式品性的人，并且獎勵那些據此品行行動而獲取最大收益的人。［8］140協商民主運行所需要的政體和社會基礎以及個人能力條件近乎苛刻，協商政治倫理層面的應然性與現實政治實踐的實然性之間差異太大，導致協商民主踐行困難甚至走向它的反面。

來自社會選擇理論的批判認為，協商民主假定從協商過程中能產生類似于普遍意志的東西只是個幻想?！安还芗w協商的程度有多深，如果最終要達成一項協議，那么，選票在某種程度上還是不得不按人頭來計算，沒有哪個民主模型可以不通過集體來實現，因為根本就不存在這樣的民主理論模型?！?Saward，1998)也就是說，民主協商的結果最終還是要通過投票來實現。是投票結果而不是討論協商的結果賦予了政府統治與治理國家和人民的權力。［2］31

來自差異民主論者的批判認為，協商民主并不是在多元社會中達成集體決策的公正方法。它認為協商民主歧視那些歷史上的弱勢群體，如窮人、少數民族、婦女等。協商并不是一個中立程序，而是偏向帶有某種文化特征的人群，尤其是白人中產階級男性。哈佛大學的教授彼特·伯克維茨(Peter Berkowitz)評論說，“由于協商民主會使權力從人民手中轉移到最好的協商者手中，所以協商民主……實際上是一種知識分子的貴族統治。在實踐中，權力可能流向牧師、董事、教授和學者以及所有能用高超的協商藝術說服別人接受自己權威的人的手中”。［12］愛麗絲·揚(Ilis Young，1996)指出，協商民主論者忽略了強調協商所帶來的“內部排斥”的后果。她譴責說，協商民主為一些類型的演說提供了特權，使之獲得了一定類型的權力?！皩⒀菡f特權的差異和其他社會特權的差異聯系起來”，使“女性和少數群體的演說文化”處于不利的地位。［2］57林恩·桑德斯(Lynn Sanders，1997)認為，在協商環(huán)境里造成排斥和壓制，部分原因在于有些人擅長制造爭論，所以，可能容易被別人聽到自己的聲音，然而其他人就不那么容易讓別人聽到自己的聲音。［2］56“……更準確地說，關鍵在于文明的協商價值具有一種安撫效應，它可以抑制那些弱勢群體的舉動?！保?］56協商民主形式上應該是包容的，即民主論壇允許任何人進入并發(fā)表演講。但如果辯論的本質是偏向某一群體而犧牲其他人，那么實際上它就不具有包容性了。同樣，如果協商設置時所考慮的理由不是從每個成員出發(fā)，而只是為特殊群體或聯盟團體服務，其結果就是不理性的。理性失敗的協商自然是不具有合法性的協商?！耙驗閼{什么讓弱勢群體接受一個依賴于其不能同意的爭論方式和理由的程序為合法的呢?”［8］141－142

難怪，詹姆斯·博瓦德在論述協商民主及其理論缺陷時這樣寫道:指望討論就能解決人們之間的分歧的想法是非?；闹嚨摹f商民主的最大危險就是它造成了人們能控制利維坦的錯覺。事實是，政府擁有的權力越大，施害者和受害者之間協商的成果就越少。協商民主是把激進主義偽裝成溫順規(guī)則的良方。它的目的是撫慰公民，而不是約束政客們。賦予人們討論的權利并不能代替給予人們的自由。協商民主支持者的最大的“罪行”就是夸大了政治過程的地位。如果某種改革并沒有給公民制約政府提供一種有用且有效的手段，那么它就沒有任何價值。凡是使溫順增加的東西都在助長奴役和壓制。而協商民主就是理想主義的主張如何使奴役神圣化的典型例證。［12］

即使在協商民主論者看來，他們的理論在許多關鍵問題上同樣遭遇難題。如在回答“為什么我要參與協商”時，米勒認為，是國家認同提供了促使我們承擔協商責任的驅動力量。而費斯廷斯泰因將承擔協商的責任理解為公民相對于他人的特殊責任，其責任特征源于這種公民聯系的價值。［8］58又如，公共理性是協商民主的關鍵，但什么是公共理性呢?學者們說法不一。在精英政治和多元競爭性民主根深蒂固的西方社會，自由主義與社群主義并不能在所有人都同意的公共利益的“共同的善”這個問題上達成一致，這無疑極大地消蝕了協商的公共理性基礎。須知協商是需要一般性前提的，但在充滿差異的世界里，我們很難找到大家都能接受的中立前提。再如，盡管哈貝馬斯很早就提出協商民主的雙軌模式，認為協商應該在正式協商及決策制度(議會和法院)和公民社會中非正式公共領域內產生，但朱迪思·斯夸爾斯分析發(fā)現，因為雙軌模式在很大程度上存在于理想的理論范疇內，幾乎不包括任何制度設計，因此兩條軌道的區(qū)分并未就如何建立和監(jiān)督這兩種公共領域間的聯系提供多個指導。因此，為了肯定對包容性、理性和合法性的論述，協商民主理論家應走出理想的理論范疇，集中關注復雜的制度設計。［8］99

以上關于協商民主理論的論爭涉及了協商民主的諸多議題，無疑是西方學者對協商民主理論較為系統和深入的研究成果的反映。盡管這些論爭是在西方的語境中進行的，但它們對協商民主的價值目標、真實性及其可行性所做的極為有益的探討，同樣對推進中國的協商民主具有重大的借鑒和啟發(fā)意義。

二、對中國協商民主的啟示

毫無疑問，經由平等協商和廣泛參與的民主才是真實的民主。廣泛與平等的協商真正貫穿于公共決策中，政策的合法性就會得到很大的提升。必須看到，真正的協商是需要一系列嚴格的政治社會條件和協商者應具備的相應個人能力來保障的，其基本前提是公平法治下無壓制的自主公民與自由開放社會。更重要的是，人民當家作主的協商形式和協商過程必須通過實質性的制度加以實現。這樣，才能避免協商民主理論的空談，不至于使協商民主流于形式，不至于使協商民主淪為專制的工具。

不同于西方的是，中國倡導和推進協商民主不是因為要彌補代議制民主的不足，而是將協商民主視為與選舉民主相并列的一種民主形式。2006年2月，中國共產黨通過的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》明確指出:“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”［13］十八大報告進一步強調:“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。”［14］26盡管有中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的實踐，近年來在地方治理過程中也進行了諸如“聽證會”、“民主懇談”之類有益的探索，但必須清楚地認識到:目前中國的選舉民主尚待完善，以限制權力和保障權利為核心的社會主義法治建設任重而道遠，基于人權與公民權的事實上的平等與政治自由亦未完全實現，公開透明、自主參與的公共政治生態(tài)尚未最后形成，作為協商大場域的公民社會因受傳統全能主義的束縛和政策性的制約而發(fā)展緩慢。凡此種種，事實上限制了協商民主在更寬領域的展開，并影響甚至偏離了協商民主真正的價值目標。

筆者認為，要使協商民主成為更具實質性民主意義的新型民主形態(tài)，當下需要夯實的應該是鞏固的民主的基礎。就目前中國的政治發(fā)展而言，重點應該從以下三個主要的方面來著手:

首先是健全和完善人民代表大會制度。協商民主的根基是人民代表大會制度。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，是協商民主得以進行的最為重要的空間。作為我們整個社會主義國家權力的核心，其功能與作用的發(fā)揮，直接影響著整個社會主義國家制度運行的規(guī)范性、有效性和權威性。沒有人民代表大會制度的健全和完善，就不會有真正意義協商民主的推進。健全和完善國家制度體系的本質，就是在法律和制度上全面規(guī)范人民代表大會與一府兩院的關系，使人民代表大會真正擁有監(jiān)督一府兩院的制度體系與工作機制，從而將整個國家制度的建設真正全面納入憲法和法律的范圍。今后健全和完善人民代表大會制度所應該突出的有三方面:一是要完善選舉制度。擴大直接選舉，提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，保證代表的普遍性和人民性。二是要完善代表聯系群眾制度。在人大設立代表聯絡機構，使代表真正與選民聯系起來，為民意表達提供一條暢通的根本的途徑。三是要加強監(jiān)督職能。加強人大的立法監(jiān)督、對行政行為的監(jiān)督、對司法的監(jiān)督和對國家機關組成人員的監(jiān)督，保證依法治黨、依法執(zhí)政、依法行政和司法公正，實現對公權力的制約和對公民權的保護。四是要健全組織制度。要設立違憲審查委員會，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，增強依法履職能力，提高為人民服務的水平與效率。

其次是加強社會主義法治建設。法治是現代國家和社會治理的根本方式，也是實施自由、平等的協商民主的前提性條件。法治的基本要求是立憲、行憲，確權、保權，其核心是治官。法治是按照憲法和法律的要求治理國家，是要政府和國家機器依法行政，包括政府的組成、權力的行使必須按照法定要求、法定程序和規(guī)則進行。法治限定了政府及其公職人員的自由裁量權，明確了公民享有的正當權益及其法律保障。法治確保法律面前人人平等，排斥掌握公共權力者的特權。社會主義民主政治制度建設必須通過制度化、規(guī)范化和程序化的法治途徑來加以推進和保障。為此，政府必須確立憲法至上的觀念，構筑和健全法律體系，完善行政法治的程序，創(chuàng)新公共權力監(jiān)督機制，確保實現司法獨立。社會主義法治建設正是通過確立和踐行社會主義憲法和法律的權威，通過確認和保障人民主權和公民的各項權利，通過改善政府職能和明確政府責任，致力于一個公平正義、平等自由、繁榮和諧的社會的建構。

最后是培育協作型公民社會。公民社會是實施協商民主的大場域。公民社會是指存在于國家之外的自愿成立的正式和非正式的社會團體和網絡。作為國家和社會之間的一種媒介物或雙向傳送帶，公民社會決定著單個公民和正式的政治制度之間的關系，因而發(fā)生著潛在的關鍵作用。一個活躍的公民社會可以通過傳送民眾中各種不同部分的需要和表達他們的利益而有利于改善民主政體的運作。一個與政府協作的公民社會為公民提供參與活動的“非政府組織”和“公共領域”的平臺。它不僅能夠動員和集中大量的社會力量和資源來參與國家建設，而且在政府作用力相對薄弱的領域中擁有很大的能量，能夠幫助政府解決一些容易被忽視的邊緣性問題。但是，基于歷史傳統和政治體制的原因，中國公民社會在發(fā)育成長的同時也面臨著來自其制度環(huán)境的許多問題和困難。為了促使正在興起的中國公民社會更加健康有序地發(fā)展，政府應當在深刻認識公民社會發(fā)展規(guī)律的基礎上，進一步轉變對公民社會的態(tài)度，對公民社會給以正確的定位和合理的分類，加緊修訂和完善關于民間組織的法律、規(guī)章和政策，從審批、登記、注冊、監(jiān)管、經費、稅收等方面對民間組織既積極支持、熱情幫助，又正確引導、合理規(guī)范，營造一個有利于公民社會健康成長的制度環(huán)境，使公民社會更好地與政府合作，齊心協力建設一個民主、公平、善治、寬容的和諧社會。

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