政府投資項目跟蹤審計的措施探討

陳永

浙江至誠工程咨詢有限責(zé)任公司杭州分公司，浙江 杭州 310009

一、跟蹤審計與竣工結(jié)算審計比較分析

1.審計目標(biāo)不同?？⒐そY(jié)算審計的審計目標(biāo)是對建設(shè)項目支出的真實性和合法性審計，通過竣工結(jié)算審計核減項目金額，降低造價合理控制工程支出。跟蹤審計的目標(biāo)在審查建設(shè)項目支出是否真實、合法的基礎(chǔ)上，還具有明顯的績效審計目標(biāo)，規(guī)范項目管理，預(yù)防腐敗行為的發(fā)生，提高項目的投資效益。

2.審計介入的時間不同?？⒐そY(jié)算審計介入時間的滯后性和介入形式的被動，竣工結(jié)算審計只是在項目竣工后開始進行。跟蹤審計對每個階段和重點建設(shè)內(nèi)容實施審計，審計介入的時間由竣工后提前到工程建設(shè)前期準(zhǔn)備階段，覆蓋從建設(shè)前期到建設(shè)項目竣工決算的全過程。

3.審計實施的方式不同?？⒐そY(jié)算審計通常采取的是送達審計方式，即在獲取竣工結(jié)算資料后在審計部門的辦公室進行審計，只有為獲取部分證據(jù)才去施工現(xiàn)場觀察、測試。但是建設(shè)項目過程包含決策、設(shè)計、招投標(biāo)、施工、竣工結(jié)算及運行評估等階段，建設(shè)項目實施過程處于不斷變化之中?？⒐そY(jié)算采用送達審計無法掌握項目整個周期的動態(tài)變化，很難促進提高建設(shè)項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性。跟蹤審計一般采取就地審計、過程跟蹤的方式，在施工現(xiàn)場進行審計工作。

二、政府投資工程在建造施工過程中存在的問題

（一）工程造價問題

在投資項目建設(shè)中，工程造價工作程序包括投資估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算和竣工結(jié)算，對人員的專業(yè)知識和技能要求較高。由于其復(fù)雜性，容易出現(xiàn)以下方面的問題。

1.未建立投資約束機制，政府投資項目多為以地方財政為資金來源的非盈利性項目，缺少投資約束機制。有的建設(shè)單位壓低投資概算，在建設(shè)過程中擴大建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)資金一旦出現(xiàn)缺口，不得不調(diào)整計劃或追加資金。有的項目前期可行性研究報告流于形式，立項批復(fù)建設(shè)內(nèi)容與實際應(yīng)建設(shè)內(nèi)容出入較大，投資概算對造價的控制失去意義。

2.工程結(jié)算高估冒算現(xiàn)象依然存在。具體表現(xiàn)如下：一是工程量清單描述不準(zhǔn)、計算不清。二是違背招投標(biāo)文件的實質(zhì)性內(nèi)容簽訂合同和補充協(xié)議。三是簽證不實或重復(fù)簽證。建設(shè)項目工程造價控制與管理，包括前期決策、建設(shè)實施和竣工驗收等多個階段，涉及建設(shè)、施工、監(jiān)理等多個責(zé)任主體。

（二）招投標(biāo)問題

1.采購材料未經(jīng)招標(biāo)，直接采購用于工程建設(shè)，而且未經(jīng)檢測應(yīng)用造成工程質(zhì)量低下，資金使用的浪費。

2.招投標(biāo)流于形式。未經(jīng)招標(biāo)直接發(fā)包，拆分標(biāo)段，投標(biāo)人惡意串通，采取借用多家企業(yè)資質(zhì)圍標(biāo)方式中標(biāo)，嚴(yán)重干擾招投標(biāo)秩序。招標(biāo)人和投標(biāo)人之間形成利益共同體，損害國家經(jīng)濟利益和其他關(guān)系人合法權(quán)益。

3.違規(guī)轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包是中標(biāo)施工單位簽訂合同后，將工程轉(zhuǎn)給其他單位或個人實施，從中收取管理費或利潤，不履行合同約定的技術(shù)、質(zhì)量、安全、進度和造價等義務(wù)的行為。

（三）征地拆遷問題

征地拆遷中存在拆遷程序不到位、拆遷資金管理不規(guī)范等問題，審計監(jiān)督難度大，審計風(fēng)險高。當(dāng)前征地拆遷項目存在以下方面的問題。

1.征地拆遷手續(xù)不齊帶來風(fēng)險。項目立項沒有得到有關(guān)部門的批準(zhǔn)，用地規(guī)劃未得到許可，未取得土地使用權(quán)批文，有的甚至沒有拿到拆遷許可證，未進行公告，有關(guān)部門為了趕進度，及時交地，等不及批復(fù)即開始拆遷，這些給國家審計帶來審計風(fēng)險問題。

2.事后審計難以核實產(chǎn)生的問題。目前，征地拆遷項目審計大多是以事后審計為主，房屋拆除完畢，拆遷工作已結(jié)束，現(xiàn)場核實的條件已不復(fù)存在，審計人員難以判斷每個拆遷戶的補償標(biāo)準(zhǔn)是否合規(guī)，補償金額是否符合文件規(guī)定。

3.審計內(nèi)容不全。目前審計人員通常把測繪報告、評估報告，項目拆遷安置補償實施細(xì)則、政府部門出具的證明等資料直接作為審計依據(jù)采用，受專業(yè)知識、管理權(quán)限的局限，審計沒有對這些依據(jù)的產(chǎn)生程序、內(nèi)容的真實性、準(zhǔn)確性、合規(guī)性進行延伸調(diào)查。從一定程度上反映了審計內(nèi)容不全、監(jiān)控不到位，給國家審計造成風(fēng)險。

三、加強政府投資項目跟蹤審計的措施

（一）工程造價問題的跟蹤審計措施

1.工程造價審計和財務(wù)審計結(jié)合起來。工程和財務(wù)其實是一個互相驗證的關(guān)系，對工程發(fā)現(xiàn)的可疑點，從財務(wù)審計入手，通過財務(wù)支出得到證實，反之，從工程財務(wù)中發(fā)現(xiàn)的可疑點，也可以在工程造價中有所反應(yīng)。二者的結(jié)合，是實現(xiàn)投資全面審計的必要前提，是投資審計突出重點的有效途徑，是投資審計分析由定性轉(zhuǎn)向定量為主的重要手段。

2.跟蹤投資項目的資金流向和工程建設(shè)的運行結(jié)合起來。跟蹤審計就是要把握住兩條主線實施跟蹤審計，一是跟蹤投資項目資金流向，保障資金安全，根據(jù)工程建設(shè)項目的進度和所需資金監(jiān)督按期合理投放；二是跟蹤工程建設(shè)項目的進度，核查階段性環(huán)節(jié)和建設(shè)項目所需資金，同時檢查工程質(zhì)量和隱蔽工程結(jié)算，保障和促進投資資金支出與工程項目進度同步進行。

3.全面控制工程建設(shè)項目動態(tài)信息。審計組和審計人員所進行的跟蹤審計項目，必須要求建設(shè)管理單位隨時報告工程建設(shè)進度情況和信息、資金款項支付和所需支付資金事項，以及重大變更事項。

（二）招投標(biāo)問題的跟蹤審計措施

項目從進入招投標(biāo)程序到施工合同的簽訂階段。加強招標(biāo)階段的審計監(jiān)督，彌補竣工決算審計的不足顯得尤為重要。

1.對招標(biāo)文件和招標(biāo)程序?qū)徲?，該項審計有利于防范招?biāo)文件缺陷的風(fēng)險，有助于優(yōu)選工程承建者，并由此提高工程質(zhì)量和控制工程造價。審計機關(guān)根據(jù)設(shè)計圖紙、初步的招標(biāo)文件、招標(biāo)答疑等資料進行的招標(biāo)審計，做好招標(biāo)前期工作，細(xì)化、優(yōu)化設(shè)計文件，以達到編制標(biāo)底、工程量清單的深度，規(guī)范招標(biāo)程序，完善招標(biāo)文件中有關(guān)評標(biāo)規(guī)則、計價方法、結(jié)算方法等投資控制方面的條款。

2.通過招投標(biāo)審計監(jiān)督，規(guī)范合同管理，推行工程施工合同示范條款及政府公共工程價款調(diào)整統(tǒng)一范本，實行合同審查、備案制。合同簽訂時，審查有無實質(zhì)上背離招標(biāo)文件或與招標(biāo)文件相矛盾的條款、補充條款，防止合同內(nèi)容有誤或遺漏而產(chǎn)生爭議和損失。推行合同備案制，維護合同的嚴(yán)肅性和雙方的合法權(quán)益，從源頭上杜絕合同雙方隨意以補充合同等形式更改、推翻原合同，達到謀取某一方利益的目的。

3.通過招投標(biāo)審計監(jiān)督，建立項目信息數(shù)據(jù)庫，為結(jié)算審計打下基礎(chǔ)?，F(xiàn)行的工程量清單計價模式從投標(biāo)報價到結(jié)算，一脈相承，審計人員通過招標(biāo)審計，對項目情況進行了解，將量價形成過程的原始數(shù)據(jù)記錄備案，提高結(jié)算審計工作效率。

4.通過招投標(biāo)審計監(jiān)督，注重法律法規(guī)的實用性，為認(rèn)定轉(zhuǎn)包提供法律依據(jù)。審計實踐表明，認(rèn)定轉(zhuǎn)包的要件，已經(jīng)從全部轉(zhuǎn)包和肢解轉(zhuǎn)包的定義，延伸到承包方對合同中規(guī)定的技術(shù)、質(zhì)量、安全、進度、經(jīng)濟和管理責(zé)任實際有效的履行。因此，在招投標(biāo)審計中要區(qū)分全部轉(zhuǎn)包、肢解轉(zhuǎn)包、假借內(nèi)部承包的掛靠行為等轉(zhuǎn)包形式，準(zhǔn)確引用認(rèn)定轉(zhuǎn)包的法律法規(guī)，為審計認(rèn)定轉(zhuǎn)包提供法律依據(jù)。

（三）征地拆遷問題的跟蹤審計措施

1.改變審計模式，建立跟蹤審計制度。建立和健全征地拆遷資金跟蹤審計制度。從入戶調(diào)查收集被拆遷房屋資料前期摸查階段介入，全程參與實地測量、評估、補償面積核定、補償金額計算、補償協(xié)議簽定、補償款支付，跟蹤審計拆遷補償?shù)娜^程，重點跟蹤審計拆遷補償?shù)恼鎸嵭?、?zhǔn)確性，對拆遷資金的撥付使用情況、項目進度等情況實施全程跟蹤監(jiān)督。

2.嚴(yán)格拆遷程序?qū)彶?，促進依法拆遷。嚴(yán)格征地拆遷項目合規(guī)、合法性的審查，嚴(yán)把拆遷許可審查關(guān)。審計組要嚴(yán)格審查建設(shè)項目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷補償安置實施細(xì)則等相關(guān)文件，核查拆遷項目是否經(jīng)過測量、評估，拆遷代辦等單位的資質(zhì)是否符合規(guī)定，確保征地拆遷項目的合法性。

3.規(guī)范審計流程，明確審計內(nèi)容。各地應(yīng)因地制宜地制定征地拆遷項目審計管理辦法，對拆遷跟蹤審計內(nèi)容、工作流程等進行規(guī)范，提高審計質(zhì)量，降低審計風(fēng)險。

（四）跟蹤審計人員正確定位角色

在全過程跟蹤審計方式下，由于審計人員提前介入建設(shè)現(xiàn)場進行審計，提出審計建議，履行審計監(jiān)督職責(zé)，促進被審計單位糾正和改進工作。這一審計方式很容易使審計人員偏離正確的角色定位，而侵入項目管理者的職責(zé)范圍，造成審計工作不應(yīng)有的越位，使其獨立性受到侵害，審計監(jiān)督職能難以發(fā)揮。站在審計的角度還會發(fā)現(xiàn)許多問題，損害了審計的獨立性，使監(jiān)督的作用弱化。從審計獨立性的角度來說，這是不恰當(dāng)?shù)?。由于介入了項目管理，會產(chǎn)生自我評價和利益沖突，因而使客觀性受損，審計風(fēng)險加大。

因此，對建設(shè)項目重點控制環(huán)節(jié)開展跟蹤審計時，要把堅持審計的獨立性放在重中之重。審計監(jiān)督不能替代項目管理，審計人員的職責(zé)不能混同于普通項目管理人員的職責(zé)，在跟蹤審計工作中，應(yīng)把握好監(jiān)督者的角色定位，不偏離定位而成為管理者。

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