公共政策評(píng)估主體的缺陷及對(duì)策

張偉平，胡俊生

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安 716000）

公共政策評(píng)估主體的缺陷及對(duì)策

張偉平，胡俊生

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安 716000）

公共政策評(píng)估作為公共政策運(yùn)行過程的重要組成部分，是檢驗(yàn)政策效果的基本途徑，是決定政策去向的重要依據(jù)，也是合理配置資源的有效手段。政策評(píng)估主體在整個(gè)政策評(píng)估活動(dòng)中處于關(guān)鍵地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用，并會(huì)對(duì)評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生重要的影響。針對(duì)當(dāng)前公共政策評(píng)估主體存在著單一性、缺乏獨(dú)立性等缺陷，本文提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以完善我國政策評(píng)估事業(yè)的發(fā)展。

公共政策；評(píng)估；主體缺陷

一個(gè)完整的政策過程，除了政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)控以外，還需要對(duì)政策本身及政策活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。公共政策評(píng)估作為公共政策過程的重要組成部分，可以檢驗(yàn)政策效果、效率和效益，并成為決定政策去向的重要依據(jù)，也是決策走向民主化、科學(xué)化的必由之路。本文就誰作為公共政策評(píng)論主體、公共政策評(píng)估主體存在的突出問題及完善對(duì)策進(jìn)行探討。

一、政策評(píng)估主體的基本理論

（一）政策評(píng)估與政策評(píng)估主體的概念

對(duì)于政策評(píng)估的概念，學(xué)者們從不同的角度出發(fā)有著不同的闡述。朱志宏認(rèn)為，就一項(xiàng)公共政策而言，發(fā)現(xiàn)誤差、修正誤差就是政策評(píng)估。換言之，政策評(píng)估的工作就是發(fā)現(xiàn)并修正政策的誤差。那格爾認(rèn)為政策評(píng)價(jià)主要關(guān)心的是解析和預(yù)測(cè)，把評(píng)價(jià)看成一種科學(xué)的研究活動(dòng)。一般認(rèn)為，所謂政策評(píng)估，就是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)［1］。

政策評(píng)估主體主要指直接或間接組織或參與公共政策評(píng)估過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。評(píng)估主體的選擇關(guān)系到評(píng)估目標(biāo)的明確、評(píng)估方法的選擇、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確立以及評(píng)估結(jié)果的公正［2］。

（二）政策評(píng)估主體的類型

公共政策評(píng)估主體在公共政策評(píng)估系統(tǒng)中處于關(guān)鍵地位，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)或者不同的角度可以把公共政策評(píng)估主體分為不同的類型。比如，從組織活動(dòng)形式上看，評(píng)估主體可分為正式評(píng)估和非正式評(píng)估；從機(jī)構(gòu)地位來看，可分為官方評(píng)估與非官方評(píng)估。在政策評(píng)估實(shí)際過程中，一般將評(píng)估主體劃分為政策評(píng)估組織與政策評(píng)估個(gè)體，以及內(nèi)部評(píng)估主體與外部評(píng)估主體。政策評(píng)估組織是評(píng)估活動(dòng)的重要載體，也是整合各種政策評(píng)估資源的有效平臺(tái)。政策評(píng)估個(gè)體指那些常常以個(gè)人名義從事政策評(píng)估活動(dòng)、生產(chǎn)政策評(píng)估知識(shí)的個(gè)人；是否來自于行政機(jī)構(gòu)則是內(nèi)部評(píng)估主體與外部評(píng)估主體的劃分依據(jù)。

二、政策評(píng)估主體存在的缺陷

（一）評(píng)估主體以官方為主，太過單一

公共政策評(píng)估是對(duì)政策效益、政策效率以及政策價(jià)值判斷的一種政治行為?，F(xiàn)階段我國政策評(píng)估的主體主要以官方為主，系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)估為主，社會(huì)組織、公眾參與等外部評(píng)估主體嚴(yán)重缺乏。通過自下而上的總結(jié)報(bào)告等形式對(duì)本部門或本系統(tǒng)工作進(jìn)行自我總結(jié)評(píng)價(jià)，而后需要進(jìn)行抽查評(píng)估。官方為主的內(nèi)部評(píng)估雖然能夠節(jié)約成本、熟悉政策執(zhí)行情況、能夠快速發(fā)現(xiàn)問題，利于政策的開展，但是在評(píng)估活動(dòng)中過于重視自身的評(píng)價(jià)，忽視社會(huì)組織和社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)，容易導(dǎo)致體現(xiàn)民眾意愿表達(dá)以及利益訴求的公共政策評(píng)估主體單一化。與此同時(shí)評(píng)估主體的單一化往往會(huì)出現(xiàn)評(píng)估主體既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的現(xiàn)象發(fā)生，因此會(huì)導(dǎo)致評(píng)估過程中忽視問題，避重就輕，放大成績(jī)，縮小問題，評(píng)估流于形式，評(píng)估效果失真，公正性客觀性難以保證。

（二）對(duì)政策評(píng)估目的認(rèn)識(shí)不到位

現(xiàn)階段我國還沒有形成一整套功能完備科學(xué)有效的政策評(píng)估機(jī)制，公共政策評(píng)估主體對(duì)公共政策評(píng)估的科學(xué)認(rèn)識(shí)和認(rèn)真態(tài)度還有待提高，決策主體往往認(rèn)為政策評(píng)估是一項(xiàng)可有可無的活動(dòng)，能不評(píng)估的盡量不評(píng)估、少評(píng)估，實(shí)在迫于壓力需要進(jìn)行評(píng)估的，大多數(shù)缺乏認(rèn)真的態(tài)度和科學(xué)的方法，甚至經(jīng)常夾雜著種種不良的利益動(dòng)機(jī)，有意識(shí)地夸大或縮小、掩蓋或曲解評(píng)估中的某些事實(shí)，以求實(shí)現(xiàn)某種特殊目的。我們把這種有意識(shí)歪曲評(píng)估的行為稱為政策評(píng)估的“主觀誤區(qū)”［3］。政策評(píng)估是檢驗(yàn)政策的效益、效果的過程，由于公共政策自身的獨(dú)特性，政策往往包含許多的目標(biāo)，例如一些政治類、文化類的政策目標(biāo)很難量化，評(píng)估主體對(duì)評(píng)估目標(biāo)的認(rèn)識(shí)和把握遇到困難，不利于政策評(píng)估的開展。

（三）評(píng)估主體缺乏專業(yè)性和參與性

民眾是政策的直接作用對(duì)象，對(duì)于政策的執(zhí)行效果最有發(fā)言權(quán)。我國在公共政策評(píng)估過程中，由于傳統(tǒng)官僚思想的影響，人治現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致評(píng)估主體過于單一，往往忽視社會(huì)組織和公眾代表的參與，將一些與政府部門觀點(diǎn)相左的社會(huì)組織和公眾代表排斥在外。普通民眾參與公共政策評(píng)估的渠道明顯不足，社會(huì)組織、公眾對(duì)政策認(rèn)識(shí)以及利益訴求難以表達(dá)，公共政策評(píng)估主體的廣泛參與實(shí)際上流于形式。公共政策評(píng)估不僅是一項(xiàng)政治行為，也是一項(xiàng)科學(xué)活動(dòng)，做好政策評(píng)估需要在掌握詳實(shí)的信息資料的基礎(chǔ)上，由專業(yè)評(píng)估人士做出科學(xué)研判和客觀結(jié)論。在我國的各類政策評(píng)估實(shí)踐中，由于評(píng)估主體自身知識(shí)結(jié)構(gòu)、技術(shù)能力、專業(yè)能力的欠缺，專業(yè)性缺乏，對(duì)公共政策執(zhí)行的效果和效益做出客觀準(zhǔn)確科學(xué)有依據(jù)的判斷，確有難度。

（四）評(píng)估主體獨(dú)立性不足

從組織活動(dòng)形式上來看，政策評(píng)估組織一般分為官方組織和非官方組織。在實(shí)際運(yùn)行過程中，凡由官方主導(dǎo)的評(píng)估活動(dòng)由于業(yè)務(wù)與隸屬等關(guān)系的影響，評(píng)估組織擺脫不了對(duì)政府的依賴，往往處于附屬地位，很難獨(dú)立開展工作。而非官方評(píng)估組織又非常短缺。數(shù)量少、覆蓋率小、發(fā)育不良、權(quán)威性尚未樹立起來。要想對(duì)政策進(jìn)行有效評(píng)估，保證結(jié)果的可信度和效度可靠性，保持評(píng)估主體的獨(dú)立性就顯得尤為重要。由于缺乏專門性的政策評(píng)估組織，政策評(píng)估主體與政策評(píng)估客體之間存在著業(yè)務(wù)及利益等扯不斷的聯(lián)系，評(píng)估過程受制于“關(guān)系困境”，評(píng)估主體的主觀色彩強(qiáng)烈，評(píng)估結(jié)果的公正性、公信力難免大打折扣。

（五）評(píng)估主體陷入“信息困境”

政策評(píng)估在很大程度上也就是對(duì)信息收集整理的過程，信息的重要性不言而喻。政策評(píng)估過程中需要對(duì)大量冗雜的信息進(jìn)行處理分類，目前我國公共政策評(píng)估的“信息困境”表現(xiàn)為信息的封閉性、信息的可信度低、信息造假等。在實(shí)際評(píng)估過程中，信息一般由受評(píng)估方提供，有些政府部門在公共政策評(píng)估的過程中，基于自身利益或政治性策略的考慮，提供虛假信息，因此導(dǎo)致信息的不對(duì)稱，信息難以共享和交流，不僅誤導(dǎo)政策評(píng)估者，也無法保證信息的信度與效度，從而使評(píng)估結(jié)果的公信力大大減弱。

三、完善政策評(píng)估主體體系的對(duì)策建議

（一）提高對(duì)政策評(píng)估重要性的認(rèn)識(shí)

政策評(píng)估是政策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。完善政策評(píng)估主體，對(duì)于保證評(píng)估結(jié)果的信度與效度有著至關(guān)重要的作用。政策的制定者，執(zhí)行者，主要是各級(jí)政府部門。因此首要的是要讓他們對(duì)政策評(píng)估主體問題有清晰而正確的思想認(rèn)識(shí)。首先要高度認(rèn)識(shí)政策評(píng)估的意義，正視評(píng)估的批判性建設(shè)性功能。其次，政府要有高姿態(tài)，要有寬大的胸懷，敢于放手讓他人評(píng)說，讓民眾挑刺。再次要以制度形式，讓政府將“裁判員”、“運(yùn)動(dòng)員”雙重身份剝離。最后，政策評(píng)估工作的改進(jìn)要循序漸進(jìn)地進(jìn)行，要遵循政策執(zhí)行的規(guī)律并在執(zhí)行過程中不斷完善。

（二）強(qiáng)化評(píng)估主體的獨(dú)立性

政策評(píng)估的意義不言而喻。保持評(píng)估主體的相對(duì)獨(dú)立性，不僅可以保證評(píng)估的客觀公正性及評(píng)估結(jié)論公信力，而且能夠提升公眾的參與度。西方國家政策評(píng)估主要由第三方組織獨(dú)立進(jìn)行。他們已經(jīng)取得了許多成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。首先，要建立健全政策評(píng)估主體體系。在官方組織內(nèi)部，成立獨(dú)立專業(yè)化的評(píng)估組織，規(guī)范評(píng)估組織的權(quán)責(zé)與職能。保證評(píng)估組織獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)、人事權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。確保在評(píng)估過程中不流于形式，確保評(píng)估結(jié)果公正客觀。其次，通過市場(chǎng)的力量，大力發(fā)展外部的民間評(píng)估機(jī)構(gòu)。由于外部民間評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展很大程度上屬于市場(chǎng)行為，在評(píng)估過程中與評(píng)估對(duì)象之間沒有直接的利益關(guān)系，評(píng)估結(jié)果的信度與效度能夠得到保證。除此之外，應(yīng)發(fā)揮報(bào)紙、雜志和電視等新聞媒體的特殊監(jiān)督作用，以保障評(píng)估主體免受干擾，獨(dú)立行使職權(quán)。在這方面，美國的蘭德公司、英國的倫敦國際戰(zhàn)略研究所等機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國建立獨(dú)立的專業(yè)評(píng)估組織具有積極的借鑒意義。

（三）構(gòu)建多元化的評(píng)估主體體系

公共政策的本質(zhì)屬性是“公共性”，公共政策應(yīng)體現(xiàn)廣大公眾的利益。因此政策評(píng)估的主體也應(yīng)多元化，形成一個(gè)360度全方位的評(píng)估主體體系。公共政策是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的研究活動(dòng)，現(xiàn)階段的公共政策評(píng)估主體單一，因此，對(duì)多元主體參與評(píng)估缺乏經(jīng)驗(yàn)?？梢詤⒄諊獾某晒?jīng)驗(yàn)逐步探索。首先進(jìn)一步完善官方內(nèi)部的評(píng)估主體，包括建立科學(xué)合理的評(píng)估機(jī)制，建立完備的評(píng)估人才體系等。其次要特別重視社會(huì)組織和公眾代表的參與以及專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用。社會(huì)組織和公眾作為政府行為相對(duì)人，他們參與公共政策評(píng)估，不僅能夠建立政府與民眾之間良好的溝通渠道，表達(dá)自身利益訴求，也能提高政策評(píng)估的公正性、客觀性，從而大大提高政策評(píng)估結(jié)果的公信力。專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)聚集了大量的有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才，準(zhǔn)許他們更多地介入政策評(píng)估，無疑將有利于提高政策評(píng)估的科學(xué)性。同時(shí)專業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)作為第三部門，主持評(píng)估沒有自身的利益訴求，能夠保證評(píng)估結(jié)果的真實(shí)可靠。

（四）完善評(píng)估主體參與機(jī)制，提高評(píng)估主體專業(yè)素養(yǎng)

公共政策最大的特點(diǎn)之一，就是要保護(hù)絕大多數(shù)人的利益，尤其是絕大多數(shù)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而抑制少數(shù)人的利益［4］。公共政策是政府部門向公眾提供的公共產(chǎn)品，必須以公眾利益為其基本價(jià)值取向。因此，政策評(píng)估的主體必須有公眾參與。同時(shí)，公共政策的本質(zhì)屬性——公共性，要求在政策評(píng)估過程中拓寬公眾參與的渠道。公民參與公共政策評(píng)估是適應(yīng)當(dāng)代公共行政民主理念的必然趨勢(shì)，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的題中之義，更是促使公民社會(huì)覺醒的良方益策。其次，加強(qiáng)專業(yè)評(píng)估人員的隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提高評(píng)估主體的專業(yè)化素養(yǎng)。應(yīng)定期對(duì)評(píng)估人員進(jìn)行教育、培訓(xùn)，使其掌握科學(xué)的理論和相關(guān)的技術(shù)方法。盡快從外行變成內(nèi)行，把理論評(píng)估與決策現(xiàn)實(shí)有機(jī)結(jié)合起來，提高評(píng)估結(jié)果的客觀性科學(xué)性。所有這些活動(dòng)，政府都應(yīng)該主動(dòng)擔(dān)責(zé)，積極作為。

（五）建立完善的評(píng)估信息系統(tǒng)

政策評(píng)估實(shí)際上就是收集整理信息的過程。信息的不完整、信息數(shù)量的龐雜以及政策的多元性等給評(píng)估過程帶來很大的不便，有可能導(dǎo)致政策評(píng)估結(jié)果失真。因此，建立健全配套完善的政策評(píng)估信息系統(tǒng)迫在眉睫。在政策過程的開始階段，就要建立政策信息系統(tǒng)，對(duì)信息的收集、加工、交流和使用進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。其后，應(yīng)建立覆蓋全社會(huì)的、快速的信息反饋網(wǎng)絡(luò)，讓公眾能夠及時(shí)了解政策制定、政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的信息，最大限度地保持與社會(huì)組織和公眾的溝通渠道暢通?？傊?，在數(shù)字化媒體日益發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)是否完備順暢，很大程度上影響到政府政策活動(dòng)全過程，當(dāng)然也包括政策評(píng)估過程?！?/p>

［1］陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［2］陳慶云．公共政策分析［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

［3］林水波，張世賢.公共政策析論［M］.臺(tái)北：五南圖書出版公司，1986.

［4］高潔.公共政策評(píng)估主體性原則思考［J］.理論探索，2007，（3）.

D63-31

A

1009-6566（2014）05-0033-03

2014-04-27

張偉平（1989—），男，安徽安慶人，延安大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱吲c教育政策。胡俊生（1959—），男，陜西衡山人，延安大學(xué)副校長(zhǎng)，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事公共政策與教育政策研究。