試論進(jìn)一步明確政府在民族地區(qū)學(xué)校教育發(fā)展中的責(zé)任

黃 勝

（ 黔南民族師范學(xué)院 教育科學(xué)系，貴州 都勻 558000 ）

【教育與教學(xué)研究】

試論進(jìn)一步明確政府在民族地區(qū)學(xué)校教育發(fā)展中的責(zé)任

黃 勝

（ 黔南民族師范學(xué)院 教育科學(xué)系，貴州 都勻 558000 ）

政府的教育責(zé)任邊界設(shè)定不明確與落實(shí)不到位，是導(dǎo)致歷史上民族地區(qū)教育投入不足、發(fā)展落后的一個(gè)重要原因，因此需要進(jìn)一步明確政府的教育責(zé)任。民族地區(qū)學(xué)校教育發(fā)展中應(yīng)該明確的政府責(zé)任：保障民族地區(qū)學(xué)校教育資源分配的公正，保證民族地區(qū)教育投入穩(wěn)定增長(zhǎng)滿足教育發(fā)展的需要，確保民族地區(qū)教育政策科學(xué)、民主與持續(xù)穩(wěn)定。

政府責(zé)任； 民族地區(qū)； 教育發(fā)展

教育在現(xiàn)代社會(huì)中的基礎(chǔ)性作用越來(lái)越明顯，教育的公益性、公共性使政府在舉辦教育中具有不可推卸、不可替代的責(zé)任。中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平?！币獙?shí)現(xiàn)民族地區(qū)學(xué)校教育的持續(xù)、快速、健康發(fā)展和滿足當(dāng)?shù)厝松婧桶l(fā)展需要，要提升當(dāng)?shù)厝松婧桶l(fā)展的生命質(zhì)量，要促進(jìn)社會(huì)和諧與全面進(jìn)步，研究者認(rèn)為需要進(jìn)一步明確政府在民族地區(qū)學(xué)校教育發(fā)展中的責(zé)任。這是因?yàn)榻逃鳛橐环N公共資源，政府是最大的提供者。從以瑤山為代表的民族地區(qū)學(xué)校教育變遷歷程來(lái)看，政府是當(dāng)?shù)貙W(xué)校教育變遷和發(fā)展的主導(dǎo)力量。什么時(shí)候政府責(zé)任落實(shí)到位，什么時(shí)候民族地區(qū)學(xué)校教育就有相對(duì)較好的發(fā)展。但是，政府如何提供教育公共資源呢？政府有什么具體的學(xué)校教育責(zé)任？這就牽涉到政府的教育職能與責(zé)任邊界問(wèn)題。

政府職能與責(zé)任邊界的設(shè)定與落實(shí)是政府行政中需要研究的一個(gè)重要內(nèi)容。《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》認(rèn)為，政府責(zé)任“最通常、最直接的含義是指某個(gè)特定的職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)”，“意味著那些公職人員因自己所擔(dān)任的職務(wù)而必須履行一定的工作和職能。責(zé)任通常亦意味著那些公職人員應(yīng)當(dāng)向其他人員或機(jī)構(gòu)承擔(dān)履行一定職責(zé)的責(zé)任或義務(wù)，這些人可以要求他們做出解釋。而這些人自己又要向另外的人或人們負(fù)責(zé)”[1]701-702。我國(guó)學(xué)者張成福的觀點(diǎn)與此相似，他認(rèn)為：“從最廣意義上來(lái)看，政府責(zé)任是指政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益……從狹義的角度來(lái)看，政府責(zé)任意味著政府機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)，違法行使職權(quán)時(shí)，所承擔(dān)的否定性的法律后果，即法律責(zé)任?！盵2]在政府的諸多責(zé)任中，發(fā)展教育是其中一項(xiàng)基礎(chǔ)的、重要的責(zé)任。政府的學(xué)校教育責(zé)任邊界設(shè)定與落實(shí)不到位，是導(dǎo)致歷史上中國(guó)教育投入不足、發(fā)展落后的一個(gè)重要原因。

政府的教育責(zé)任是政府在依法履行其教育職能時(shí)應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)和義務(wù)。在我國(guó)，政府在履行其教育責(zé)任時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題是：政出多門(mén)、職能錯(cuò)位、權(quán)責(zé)不一，教育責(zé)任主體不清；教育責(zé)任受體缺位，或無(wú)法問(wèn)責(zé)，或教育問(wèn)責(zé)意識(shí)不強(qiáng)；評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，教育責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)主觀化；道德責(zé)任制度建設(shè)滯后，道德責(zé)任體系有待完善；等等。在我國(guó)民族地區(qū)學(xué)校教育發(fā)展中，政府的教育責(zé)任同樣存在上述問(wèn)題，有的問(wèn)題更為突出。我國(guó)國(guó)情決定了民族地區(qū)教育在全國(guó)教育事業(yè)中占有很大的比重，是全國(guó)教育工作的重點(diǎn)，同時(shí)也是難點(diǎn)和熱點(diǎn)。民族地區(qū)教育發(fā)展，在很大程度上影響和制約著民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又直接關(guān)系到我國(guó)的整體繁榮富強(qiáng)和安全穩(wěn)定，可以說(shuō)民族地區(qū)“穩(wěn)”國(guó)家才能穩(wěn)，民族地區(qū)“富”國(guó)家才算富。因此，發(fā)展民族地區(qū)的教育，促進(jìn)各民族共同繁榮進(jìn)步、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的歷史任務(wù)。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出：“加快民族教育事業(yè)發(fā)展，對(duì)于推動(dòng)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。要加強(qiáng)對(duì)民族教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的民族政策，切實(shí)解決少數(shù)民族和民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展面臨的特殊困難和突出問(wèn)題?！笨梢哉f(shuō)，政府在民族地區(qū)的學(xué)校教育責(zé)任承擔(dān)上比其他地區(qū)的更多、更重，因此需要從以下三個(gè)方面進(jìn)一步明確政府的教育責(zé)任。

一、民族地區(qū)學(xué)校教育資源分配公正的責(zé)任

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出：“公共教育資源要向民族地區(qū)傾斜。中央和地方政府要進(jìn)一步加大對(duì)民族教育支持力度?！币虼?，政府在教育政策的制定和安排上，要使教育公共資源的配置盡可能公平、合理，縮小區(qū)域之間的不合理差距，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果盡可能地惠及到全體人民。這就要求政府一方面要注重結(jié)果公平，通過(guò)完善公共教育財(cái)政制度和社會(huì)保障制度等一系列與民生問(wèn)題密切相關(guān)的社會(huì)制度，引導(dǎo)和調(diào)控社會(huì)資源向最有利于民族地區(qū)教育發(fā)展的方向配置。另一方面要注重教育過(guò)程公平，保證教育機(jī)會(huì)平等，為民族地區(qū)公民提供達(dá)到自我設(shè)定的生活目標(biāo)以及掌握自己命運(yùn)的同等機(jī)會(huì)。如約翰·羅爾斯（John Bordley Rawls）所說(shuō)，“公平機(jī)會(huì)原則的作用是要保證合作體系作為一種純粹的程序正義……除非它被滿足，分配的正義就無(wú)從談起，即使在一個(gè)有限的范圍內(nèi)?！盵3]89

我國(guó)已在全社會(huì)先農(nóng)村后城市免除義務(wù)教育階段的教育費(fèi)和書(shū)本費(fèi)，部分地實(shí)現(xiàn)了教育資源分配的公正。但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，民族地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，在教學(xué)條件和教學(xué)質(zhì)量方面還有很大的差距，尤其是集中地體現(xiàn)在不能平等地享受到同等教育標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育，區(qū)域間、學(xué)校間教育水平和教育資源情況差別很大。貴州瑤山地區(qū)的學(xué)校教育發(fā)展歷史也表明，國(guó)家關(guān)注、加大對(duì)民族地區(qū)教育資源的分配力度是促進(jìn)民族地區(qū)學(xué)校教育發(fā)展的必要條件。政府有責(zé)任制定合適的政策和標(biāo)準(zhǔn)，使民族地區(qū)和其他地區(qū)的教學(xué)條件、師資力量和教學(xué)質(zhì)量保持在同等水平上。同時(shí)，政府有責(zé)任在民族地區(qū)營(yíng)造好的投資環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)資金向民族地區(qū)教育投資，加快民族地區(qū)學(xué)校教育的發(fā)展步伐。

二、民族地區(qū)教育投入穩(wěn)定增長(zhǎng)滿足發(fā)展需要的責(zé)任

貴州瑤山、麻山等民族地區(qū)的學(xué)校教育發(fā)展歷史及事實(shí)說(shuō)明，民族地區(qū)學(xué)校教育發(fā)展的最大困難是教育投入嚴(yán)重不足。根據(jù)《教育部 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 財(cái)政部關(guān)于2008年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，2008年全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為300670億元，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.33%。根據(jù)《教育部 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 財(cái)政部關(guān)于2009年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，2009年全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為340507億元，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例為3.59%。2008年、2009年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例都沒(méi)有達(dá)到4%的目標(biāo)。民族地區(qū)教育的總體投入更不盡如意，根據(jù)《教育部 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 財(cái)政部關(guān)于2009年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》得知，2009年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例較2008年減少較多的省份多為少數(shù)民族聚居較多的省份，如廣西壯族自治區(qū)2009年較2008年減少1.55%，貴州省減少2.13%，甘肅省減少1.30%，寧夏回族自治區(qū)減少1.91%。因此，總體經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足是制約民族地區(qū)教育發(fā)展的一大重要因素。

雖然“兩免一補(bǔ)”政策的實(shí)施在一定程度上緩解了民族地區(qū)教育投入不足的問(wèn)題，但是在實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策的過(guò)程中存在新的突出問(wèn)題：

（一）地方政府財(cái)力匱乏，配套資金難以到位

根據(jù)“兩免一補(bǔ)”政策的規(guī)定，中央發(fā)放免費(fèi)教科書(shū)，地方政府分擔(dān)免除雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的責(zé)任。然而，在我國(guó)西部大部分民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村貧困家庭比例較大，貧困學(xué)生的比例較高，這些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、財(cái)力相對(duì)有限的地方要承擔(dān)相對(duì)較多的財(cái)政補(bǔ)助，在實(shí)際運(yùn)行中一些地區(qū)的“兩免一補(bǔ)”配套資金難以足額、準(zhǔn)時(shí)到位。

（二）實(shí)際發(fā)放的資金有限，不能解決貧困生上學(xué)難的問(wèn)題

“兩免一補(bǔ)”政策資助的對(duì)象人數(shù)是根據(jù)上級(jí)下達(dá)指標(biāo)，然后由地方教育部門(mén)按比例分配到學(xué)校，學(xué)校再組成調(diào)查小組深入各個(gè)家庭進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。在實(shí)際中出現(xiàn)的問(wèn)題是：資助對(duì)象的審核問(wèn)題多、難度大，容易引起不滿；一些國(guó)家級(jí)貧困縣如貴州省荔波縣、廣西龍勝縣等地貧困家庭人數(shù)眾多，而“兩免一補(bǔ)”人數(shù)名額有限，還有相當(dāng)一部分同樣貧困程度的學(xué)生無(wú)法享受到“兩免一補(bǔ)”的優(yōu)惠政策，沒(méi)有享受到“兩免一補(bǔ)”政策的貧困生上學(xué)難的問(wèn)題依然存在。

此外，民族地區(qū)學(xué)校實(shí)際獲得的教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)減少，造成了學(xué)校用于教師交流培訓(xùn)和更新教學(xué)儀器設(shè)備專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的短缺，更使得一些學(xué)校沒(méi)有經(jīng)費(fèi)開(kāi)展校園文化活動(dòng)。這些問(wèn)題會(huì)對(duì)民族地區(qū)學(xué)校教育的正常運(yùn)行和全面實(shí)施素質(zhì)教育產(chǎn)生消極影響。因此，教育經(jīng)費(fèi)投入不足是制約民族地區(qū)教育發(fā)展的關(guān)鍵所在。

作為教育公共資源的最大保障者，國(guó)家和地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，加大“兩免一補(bǔ)”政策的投入力度，擴(kuò)大“兩免一補(bǔ)”政策的覆蓋面，讓更多的貧困生享受到優(yōu)惠政策能有機(jī)會(huì)上學(xué)。正如國(guó)際社會(huì)形成的共識(shí)一樣，“不應(yīng)當(dāng)把私人資金籌措作為一種臨時(shí)性措施，因?yàn)榇朔N做法有可能導(dǎo)致浪費(fèi)、不協(xié)調(diào)或不平等。應(yīng)由政府當(dāng)局來(lái)對(duì)籌資合作伙伴加以組織，同時(shí)采取一些必要的糾正措施。首先應(yīng)防止教育擴(kuò)大社會(huì)的不平等，為此應(yīng)為處境最不利的居民籌集大量資金，用于采取特殊措施來(lái)防止學(xué)業(yè)失敗，或是為少數(shù)民族和偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民提供高質(zhì)量的教育等，因此，為了確保公正和保持社會(huì)的內(nèi)聚力，公共經(jīng)費(fèi)看來(lái)是必要的。”[4]164中央應(yīng)該按東、中、西不同區(qū)域?qū)ω毨乃奚摹耙谎a(bǔ)”確定一個(gè)底線標(biāo)準(zhǔn)；省級(jí)政府應(yīng)該出臺(tái)具體的配套實(shí)施細(xì)則辦法，加大投入；各縣（市）在這個(gè)底線標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法的基礎(chǔ)上進(jìn)行操作。

國(guó)家還應(yīng)本著教育公平的原則進(jìn)一步完善教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。國(guó)家應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地資源實(shí)際情況，除“一免”外，需要逐步增加教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，對(duì)極貧地區(qū)貧困寄宿生給予適當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)貼；另一方面實(shí)行按比例分擔(dān)，即按照“省級(jí)補(bǔ)助一部分、縣級(jí)承擔(dān)一部分”的辦法，根據(jù)各縣（市）的財(cái)力情況和“兩免一補(bǔ)”總額分類(lèi)進(jìn)行補(bǔ)助，增加省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的力度。

三、民族地區(qū)教育政策科學(xué)、民主與持續(xù)穩(wěn)定的責(zé)任

瑤山白褲瑤的學(xué)校教育價(jià)值取向變遷歷程中出現(xiàn)的問(wèn)題，在一定程度上反映了中國(guó)民族地區(qū)學(xué)校教育發(fā)展中的普遍問(wèn)題，也在一定程度上反映了中國(guó)民族教育政策的發(fā)展脈絡(luò)?，幧降膶W(xué)校教育發(fā)展歷史說(shuō)明教育政策的價(jià)值導(dǎo)向，教育政策本身的科學(xué)性、穩(wěn)定性對(duì)民族地區(qū)學(xué)校教育的發(fā)展起至關(guān)重要的影響。

政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)民族地區(qū)教育政策的科學(xué)化、民主化建設(shè)，增強(qiáng)重大民族教育決策的透明度和公眾參與度。在制定民族地區(qū)教育政策，尤其是在制定與民眾利益密切相關(guān)的民族教育政策的過(guò)程中，需要通過(guò)各種方式和渠道聽(tīng)取相關(guān)利益群體的意見(jiàn)，尤其是民族地區(qū)弱勢(shì)群體的意見(jiàn)，并積極采納其中的建設(shè)性建議。

民族地區(qū)教育政策的制定要體現(xiàn)“人生存與發(fā)展的生命質(zhì)量”這一終極價(jià)值。教育本身是一項(xiàng)惠及民生的基礎(chǔ)性事業(yè)，教育政策的制定就應(yīng)考慮全體公民的公共利益，我們的政策目的不是使少數(shù)人富有多數(shù)人貧窮，也不是使人們物質(zhì)豐富而精神貧乏，而是要讓多數(shù)人富裕、幸福，提升公民的生存質(zhì)量。正如羅爾斯所說(shuō)，“如果一個(gè)社會(huì)的主要制度被安排得能夠達(dá)到總計(jì)所有屬于它的個(gè)人而形成的滿足的最大凈余額，這個(gè)社會(huì)就是被正確地組織的，因而也是正義的?！盵3]22民族地區(qū)教育政策的制定更應(yīng)該體現(xiàn)“人生存與發(fā)展的生命質(zhì)量”的價(jià)值導(dǎo)向，在民族地區(qū)教育政策的評(píng)價(jià)上，要消除狹隘的GDP中心主義，可以把更多的、能夠真實(shí)反映民族地區(qū)民生幸福、生存與發(fā)展的生命質(zhì)量的指標(biāo)納入考核評(píng)價(jià)體系。

此外，在確保民族地區(qū)教育政策科學(xué)、民主的基礎(chǔ)上，需要保持民族地區(qū)教育政策的權(quán)威性和持續(xù)穩(wěn)定性，加強(qiáng)民族地區(qū)教育政策的執(zhí)行力和公信度，以增強(qiáng)民族地區(qū)公民對(duì)教育政策的信心和支持力度。

[1] 鄧正來(lái)．布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002．

[2] 張成福．責(zé)任政府論[J]．中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000，（2）．

[3] 羅爾斯．正義論[M]．何懷宏，何包鋼，寥申白，譯．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988．

[4] 國(guó)際21世紀(jì)教育委員會(huì)．教育——財(cái)富蘊(yùn)藏其中[M]．聯(lián)合國(guó)教科文組織總部中文科，譯．北京：教育科學(xué)出版社，1996．

On Further Defining Government Responsibility in the Development of School Education in Minority Regions

HUANG Sheng
( Department of Education, Qiannan Normal College for Nationalities, Duyun, Guizhou 558000, China )

The equivocal boundary and the inadequate implementation in government education responsibility is an important reason for insufficient educational investment and development backwardness in the history of minority regions. Therefore, the responsibility of government education need to be further clarified. This paper puts forward those responsibilities as follows: the fair distribution of education resources, guaranteeing the increase of educational investment in order to meet its development and ensuring the science, democracy and stability of its education policy.

government responsibility, minority regions, education development

G75

A

1673-9639 (2014) 06-0145-04

（責(zé)任編輯 王小聰）

（責(zé)任校對(duì) 黎 帥）

2014-05-30

本文系全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2012年度單位資助教育部規(guī)劃課題“少數(shù)民族鄉(xiāng)村社區(qū)與學(xué)校的關(guān)系變遷研究”（FMB120560）的階段性成果。

黃 勝（1976-），男，土家族，貴州萬(wàn)山人，黔南民族師范學(xué)院教務(wù)處處長(zhǎng)、教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：多元文化教育，學(xué)前教育。