高校管理“去行政化”淺析

石小娟，高駿敬

（河北工業(yè)大學，天津 300400）

一、高校管理“去行政化”的涵義

高校管理要實現(xiàn)“去行政化”，必須正視高校內(nèi)外部的兩種關系，一是政府和高校的關系，二是高校內(nèi)部學術權力和行政權力的關系。對于高校來說，最重要的辦學經(jīng)費來自于政府撥款，所以從根本上講，教育主管部門就成為了左右高校發(fā)展的一個重要因素。不過，由于政府習慣完全管理，包辦學校事務，這樣從外部讓高校的管理就容易“泛行政化”。高校屬于學術機構，學術活動是高校最基礎的運作方式，因而學術權力才是高校的特征。而高校的行政權力則為學術活動提供有力的保障，保障學術發(fā)展的價值意義。目前高校管理“去行政化”的當務之急是學術權力的生存空間不能被行政權力所壓制，讓學術權力的行使不受行政權力的干預。由此可見，高校管理“去行政化”就是高校行政管理中消除不規(guī)范、泛行政化的弊端，從而適應高等教育、學術發(fā)展的規(guī)律。

二、高校管理行政化的由來

（一）傳統(tǒng)政治文化背景的影響

我國現(xiàn)代高校制度的創(chuàng)立起源于清朝。清朝崇尚“中體西用”，清政府的官員是我國最早的兼代高校創(chuàng)辦人，其制度核心特征就是“官辦官管”，大學校長由政府任命委派，教育管理部門對高校擁有全面的管理權限。而即使到了高校自由度較大的民國，也推行“黨化教育”，將高校教育視為“富國強兵”的工具。新中國成立后，高校依然沒能獲得獨立的學術自治體地位，而是被視為教育部門的下屬單位，大學的自主性難以得到體現(xiàn)。由此可見，我國高校地位的從屬性、功能的工具化及行政化并非現(xiàn)在才有。

（二）社會“官本位”思想對高校管理的影響

從文化傳統(tǒng)來看，“學而優(yōu)則仕”的表述流傳至今，從古代的科舉制和現(xiàn)在的干部任用制度來看，一直都是將最優(yōu)秀的精英選拔到各級官員的職位上。官職的大小、高低是一個人是否成功的核心標志和權威尺度，官階和行政級別已經(jīng)成為一個人社會地位的標簽，所以我們不難理解高校管理行政化的出現(xiàn)。

在近現(xiàn)代歷史中，我們雖然經(jīng)歷了新文化運動等一系列思想的洗禮，但客觀地看，整個社會上“官本位”的思想仍然無法根除。即使在現(xiàn)代社會中，政府獎勵人才最直接、最有效的方式依然是給予其相應的行政級別和待遇，但一個負面影響就是帶來了行政級別的泛化，并且為高校管理行政化提供了適宜的環(huán)境?？梢姡灰肮俦疚弧钡纳鐣睦砘A存在，高校管理行政化就不會輕易改變。

三、高校管理去行政化的措施

（一）理順政府與高校的關系

從政治視角看，高校要在體制、機制上貫徹政府的意圖，服從、服務于政治的需要。但從教育視角看，高校是培養(yǎng)人才的地方，又有其發(fā)展規(guī)律和獨特的要求。而我國高等教育改革滯后的一個重要原因就是其管理模式依然延續(xù)著計劃經(jīng)濟體制下的層級管理制度，從而使高校披上了濃重的“官本位”外衣，這與現(xiàn)代大學制度是格格不入的，是對教育最大的傷害。在現(xiàn)今的社會環(huán)境和條件下，政府依然在高校的辦學方針、政策、規(guī)則、管理等方面起著不可替代的作用，如果完全離開了政府的監(jiān)管，高校也難以取得長足的發(fā)展與進步，所以理順高校與政府之間的關系對于高校的發(fā)展就顯得至關重要。而我們要建立現(xiàn)代化的高校，就需要政府認清高校管理的本質(zhì)，把握其規(guī)律，樹立服務型的行政管理觀念，取代上級對下級的絕對管理模式。在資源配置方面，可以引入市場機制，教育行政部門要依法管理高校，教育評價機構獨立于政府部門，取消由政府對高校的評估，而政府在這個過程中更多的是扮演引導者的角色，下放辦學權力，擴大高校辦學自主權，主要在法律和財政兩方面對高校的行為進行引導。政府還應該引導社會力量參與到高校建設、管理、發(fā)展中來，高校只有適應、滿足社會發(fā)展的需要，才能培養(yǎng)出具有競爭力的人才。

（二）建立校長及管理人員職業(yè)化制度

大陸高校管理去行政化并非是一個簡單的過程，它是一個系統(tǒng)工程，需要循序漸進，選擇一個好的突破口，可以促使整個系統(tǒng)的推進，而從人事制度入手，建立校長及管理人員職業(yè)化則是一個更容易著手的選擇。構建高校干部的任用制度，在校內(nèi)外、國內(nèi)外進行公開招聘，取代過去由上級主管部門委任的方式。實行大學校長職業(yè)資格準入制和公開聘任制是高校管理去行政化，實現(xiàn)教育家辦學的關鍵。建立由社會各界及師生代表共同組成的遴選委員會，制定明確的選拔標準，嚴格監(jiān)督選拔程序，由校方聘任最終人選，最后報教育主管部門備案。只有這樣，才能確保校長選拔的民主化和權威性，才能按教育與學術規(guī)律辦事，真正實現(xiàn)由教育家辦學。通過改革高校人事制度，可以打破對政府的依賴，落實高校辦學的自主權，建立高校與政府的新型關系：按照“黨委領導、行政負責、教授治學、民主管理”的原則，完善大學的法人治理結構，政府可以發(fā)揮其主導權，對高校的人事制度進行調(diào)控，實現(xiàn)行政權與學術權的分離。通過這一系列的措施，可以有效消除教育腐敗，建立高效、廉潔的高校管理體制。

（三）建立完善的“教授治學、校長治?！敝贫?/h3>

教授治學，其實是現(xiàn)代大學內(nèi)部事務的一種參與管理模式，是指教授更多地參與學術事務的管理和決策，調(diào)節(jié)與學術相關的資源。教授因其專業(yè)知識比較淵博，對于學術的發(fā)展規(guī)律可以更好地理解和遵循。教授治學，一是為教授參與學院管理提供了平臺，提高了專家教授參與學院管理的積極性；二是實現(xiàn)了學院學術議事和決策職能的統(tǒng)一，極大地提高了決策效率和水平；三是學院各類主要權力主體的權限有了明確的規(guī)定和限制，實現(xiàn)了決策權和執(zhí)行權相對分離。教授委員會制度的建立，契合了新時期高校管理重心下移、提高學術事務科學民主決策水平等形式的客觀發(fā)展需要，也符合高等教育發(fā)展對基層組織變革的歷史趨勢。

校長治校，意味著校長在高校管理中擁有相應的決策權，處于領導地位。隨著大學規(guī)模的擴大、職能的拓展，與社會各界的聯(lián)系更加緊密，大學校長地位的重要性也日漸顯現(xiàn)。校長在一所大學中的角色應該是教育家、領導者以及社會活動家，他要集學術和行政權力于一體。在很大程度上，校長的工作就是以協(xié)調(diào)社會各界力量，爭取更多資源為中心。這也決定了大學校長既要像學者那樣有知識、有水平、有修養(yǎng)，又要像政治家那樣有運籌帷幄之中、決勝千里之外的戰(zhàn)略眼光，還要像經(jīng)營者那樣精明。所以，大學校長的綜合能力要求很高，除了意志、思維、知識、道德外，尤其需要有公關能力。

事實上，教授治學與校長治校之間是學術權力與行政權力的協(xié)調(diào)過程。大學要實現(xiàn)有效治理和優(yōu)化治理，更重要的是通過組織制度設計，實現(xiàn)學術權力與行政權力的協(xié)同運行。大學從根本上來說是一種學術組織，保障大學健康長遠發(fā)展的首要條件就是落實學術權力，學術權力與行政權力既要緊密聯(lián)系，又要相對分離。學術權力需要行政權力帶來的各種資金與資源，而相對分離也可以防止行政權力一家獨大，凌駕于學術權力之上。

（四）通過法律確立和保護高校辦學自主權

通過法律依法確立和保障高校的辦學自主權，是實現(xiàn)高校管理去行政化的根本措施。高校作為事業(yè)法人，和政府機構有著本質(zhì)區(qū)別。這是兩種不同的法人制度，因而有不同的法人權利。其實，我國在這方面一直做著積極探索，從1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》到1993年國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》都明確提出要擴大高校辦學自主權?！陡叩冉逃ā返念C布實施，更是以法律的形式對高校的自主權做了明確的規(guī)定。2010年制定的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》中的第三十八條明確提出“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。這已經(jīng)為高校管理去行政化奠定了法律基礎，現(xiàn)在時機已經(jīng)成熟，只需要我們在法律規(guī)定范圍內(nèi)實施相應的措施，高校的管理模式就可以煥然一新。要解決好高校管理中存在的行政化問題，首先要確保高校辦學的自主權。確立和保護高校辦學的自主權不僅維護了高校的利益，也沒有對政府的利益造成損害，從根本上是為了國家和社會整體和長遠的利益。確立和保護高校辦學自主化一個重要方面就是推進民主自由化，包括學術自由和管理民主。學術自由是學術創(chuàng)新的基本前提。高校管理去行政化僅僅尊重學術自由是遠遠不夠的，更重要的是充分保障學者的學術自由權，使其不受任何行政權力的制約和限制。同時還要發(fā)揮學術組織的作用，制衡行政權力，確保為學術的發(fā)展提供必要的服務。推進高校民主管理和決策，就要注重提高廣大師生參與到學校管理和決策活動中，不斷完善重大問題集體決策、專家咨詢、決策評估等制度，建立健全決策實施反饋、問責制等同時還要確實推行校務公開制度，把決策過程、結果對全校師生公示，建立與師生進行有效溝通的機制，這樣才能推進學校各項工作的有效開展，也避免了行政權力一家獨大的局面。

（五）積極探索教育經(jīng)費來源多元化

高校的建設發(fā)展離不開資金的支持，目前高校的資金來源主要是政府財政，這就決定了高校的學術權力依附于行政權力。反觀發(fā)達國家與地區(qū)的高校資金來源，除了由政府撥款外，還有社會捐助、高校自行融資等渠道，對行政權力的依賴大大降低，這也能夠帶給我們有益的啟示。

首先，在繼續(xù)爭取國家財政對高校支持的同時，加強校企合作。無論在哪個國家、地區(qū)，政府財政支持都是高校經(jīng)費的主要來源，我們要發(fā)展教育，就不能離開政府的財政支持。高校教育質(zhì)量的提高，學生的實習、就業(yè)等各方面離不開政府、企業(yè)的支持與保障，高校的科研項目、成果等要通過經(jīng)濟效益的形式反映出來，就要與企業(yè)合作轉(zhuǎn)化成合適的產(chǎn)品。而企業(yè)要生存,就必須有清醒的創(chuàng)新意識，促進產(chǎn)品的不斷更新?lián)Q代，但由于受多種條件的制約，許多企業(yè)難以做到這點。而高校擁有大量的科研人員、設備等資源，可以通過自己的研究直接為企業(yè)解決技術、管理等多方面的問題，從而促進企業(yè)的良性發(fā)展。與之相應，企業(yè)可以拿出部分資金投入高校，彌補高?？蒲薪?jīng)費的不足等，也可以使高校在新的起點上不斷前進?？梢哉f，二者的合作會是一種雙贏的局面。

其次，鼓勵社會對高校進行捐助。目前我們看到社會對高校的捐助已經(jīng)取得了長足的發(fā)展，但在總經(jīng)費中所占比例很小，而且大多集中在名校中，大部分中小高校難以吸引社會捐助。其原因主要有：資金使用透明度不夠，對捐贈者的回報不夠，募捐的觀念和方式過于被動等。要改變這種狀況，我們應該設立專門的管理機構，加強對捐贈資金的管理，適時公布資金去向等信息；要給予捐贈者更多的精神鼓勵，如賦予榮譽稱號等；成立校友會等組織，與校友保持長期的聯(lián)系，可以吸引更多的捐贈；另外，要在全社會創(chuàng)造一種捐贈的氛圍，形成良性的捐贈文化，加強公民慈善理念及組織捐贈文化意識等。

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