宅基地制度的演進機制略論

張日波

（浙江省委黨校 經(jīng)濟學教研部，浙江 杭州 311121）

宅基地制度的演進機制略論

張日波

（浙江省委黨校 經(jīng)濟學教研部，浙江 杭州 311121）

新中國成立后，宅基地制度經(jīng)過了私有和有相對完整的使用權(quán)時期、集體所有和有相對受限的使用權(quán)時期、集體所有和使用權(quán)嚴格受限時期、集體所有和使用權(quán)松綁時期四個階段。宅基地制度的演進，對國家發(fā)展戰(zhàn)略、政府職能有明顯的依附性。宅基地制度的設計曾服從于計劃經(jīng)濟時代的趕超發(fā)展戰(zhàn)略以及與之相伴的政府職能。隨著系列條件的變化，國家發(fā)展戰(zhàn)略正發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府的生產(chǎn)性職能在淡化，服務性職能在增強，宅基地制度也隨之變化。

宅基地；產(chǎn)權(quán)；演進；發(fā)展戰(zhàn)略；政府職能

改革開放以來，中國的缺地現(xiàn)象越來越嚴重，人多地少的國情決定了必須對土地要素加以有效利用。從城市化的進程來看，我國的城鎮(zhèn)化才剛剛起步，2013年，我國常住人口和戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有53.7%和36%，遠低于世界平均水平和發(fā)達國家的水平。2013年末，中國人口有136072萬人，以此推算，如果城鎮(zhèn)化率每年提高一個百分點，就要有1300多萬人進城，按人均城市建設用地100m2的標準計算，今后要達到常住人口或戶籍人口80%的城市化水平，還需建設用地0.54-0.9億畝。據(jù)統(tǒng)計，目前在全國范圍內(nèi)，各省每年的建設用地需求只能滿足50%左右。因此，進行農(nóng)村土地制度改革，尤其是宅基地制度改革，是迫切要解決的問題。宅基地制度該如何改革？本文認為，要提出宅基地制度的可行對策，先要了解宅基地制度演進的過程和原因，只有了解宅基地制度演進的內(nèi)在邏輯，才能對宅基地制度的改革提供切實可行的建議。

一、文獻綜述

土地制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)改革。共有產(chǎn)權(quán)能產(chǎn)生很大的外部性，而土地私有制會使外部成本內(nèi)部化，使收益與成本向所有者集中，能產(chǎn)生有效使用資源的激勵。土地相對價格的提高會導致土地產(chǎn)權(quán)的制度變遷［1］。私有產(chǎn)權(quán)是給予人們對物品那些必然發(fā)生矛盾的各種用途進行選擇的權(quán)利。人為的或不必要的限制，不是私有產(chǎn)權(quán)賴以存在的基礎(chǔ)，且有可能成為“合法的壟斷”，從而減少“私有財產(chǎn)、市場交換和契約”這些用以調(diào)節(jié)生產(chǎn)和消費以及解決利益沖突的手段的力量。同樣數(shù)量的物品，作為私有財產(chǎn)和作為非私有財產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)量是不相等的，而且私有產(chǎn)權(quán)較強要比私有產(chǎn)權(quán)較弱更有價值［2］。以此邏輯為指導，發(fā)達國家的土地私有化程度較高，它們的宅基地大多數(shù)是私有的。因此對于中國宅基地制度改革的問題，國外可供借鑒的直接經(jīng)驗較少。

國內(nèi)關(guān)于宅基地制度演進的原因的研究相對較少，研究主要圍繞宅基地制度應如何改革而展開。這些研究的側(cè)重點又有所不同，主要分為三方面。

第一，所有權(quán)層面。主流觀點承繼產(chǎn)權(quán)理論的傳統(tǒng)，主張土地私有才能提高使用效率［3］。反對觀點認為土地私有會危及穩(wěn)定，現(xiàn)有宅基地制度能保護農(nóng)民，保證社會穩(wěn)定［4］1。

第二，使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)層面。較之所有權(quán)問題，使用權(quán)流轉(zhuǎn)無涉意識形態(tài)。贊成派認可宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，主張把取得級差地租的權(quán)利還給農(nóng)民。反對派認為宅基地是農(nóng)民的福利保障，不能把“福利”當“商品”進行交易［5］。這兩種觀點隱含地

只片面承認了宅基地的財產(chǎn)功能或保障功能，整體性認識不足。近5年來，部分學者開始從“宅基地功能”的角度研究宅基地制度改革。

第三，功能角度的宅基地制度改革。學界基本認可宅基地具有“保障”和“財產(chǎn)”兩種功能。學者們普遍發(fā)現(xiàn)了兩者的沖突關(guān)系［6］。因此改革的方向成了一個“二選一”的問題。保障派強調(diào)社會穩(wěn)定的重要性，主張繼續(xù)堅持保障功能導向［4］179。財產(chǎn)派認為應弱化土地的保障功能，增強使用權(quán)的流轉(zhuǎn)性以實現(xiàn)其財產(chǎn)性功能［7］。

以往的研究深化了我們的認識，但對宅基地制度變遷的背后邏輯分析不足，尤其沒有將其放在新中國成立以來國家的發(fā)展戰(zhàn)略這一大格局下進行審視，忽略了宅基地制度與國家的發(fā)展戰(zhàn)略、政府職能的關(guān)系，未認識到宅基地制度對國家的發(fā)展戰(zhàn)略、政府職能的依附關(guān)系，缺乏對問題的整體性和全局性把握。以下將嘗試分析宅基地制度演進的內(nèi)容和背后的演進機理。

二、宅基地制度的變遷

宅基地制度的演進可從農(nóng)民對宅基地是否有所有權(quán)，以及農(nóng)民對宅基地享有的其他權(quán)利的變化來理解。依照“產(chǎn)權(quán)束”組合方式的不同，可將新中國的制度演進分為四個階段。以下分別介紹各階段宅基地產(chǎn)權(quán)束的內(nèi)容和變化。

（一）1949-1961：農(nóng)民私有和有相對完整的使用權(quán)時期。1950年《土地改革法》的頒布，標志著農(nóng)村土地私有制的確立。該法第一條便規(guī)定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制”，第三十條“承認一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。1953年開始的農(nóng)業(yè)社會主義改造時期，國家只是將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體所有，而宅基地的私有性質(zhì)并未改變。如1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，社員原有的房屋地基不必入社。這一時期農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)束的特征是：屬于私人所有；宅基地和農(nóng)房是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，可自由買賣、出租、贈與、抵押和繼承；產(chǎn)權(quán)束的個人化程度非常強。

（二）1962-1998：集體所有和農(nóng)民有相對受限的使用權(quán)時期。從人民公社時期開始，宅基地由私人所有轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體所有，這是歷史性的轉(zhuǎn)折。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，宅基地不準出租和買賣，房屋則可以出租和買賣。1963年《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》中第一次區(qū)分了“宅基地使用權(quán)”和“宅基地所有權(quán)”，指出宅基地的所有權(quán)歸生產(chǎn)隊，使用權(quán)歸各戶并可長期使用，但不得出租買賣。宅基地上的附著物則允許出租買賣。1981年國務院《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》進一步收緊了農(nóng)民所享有的權(quán)益，規(guī)定社員只有宅基地的使用權(quán)，而沒有出租、買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押、轉(zhuǎn)作它用的權(quán)利。不過，這一時期宅基地的申請主體非常寬松。農(nóng)村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑等均可申請農(nóng)村宅基地。1986年第一部《土地管理法》將申請主體進一步放寬，規(guī)定城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)縣人民政府批準后，可使用集體土地建住宅?？梢?，這一時期農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)束的特征是：農(nóng)民失去了對宅基地的所有權(quán)；農(nóng)民和某些城市居民具有宅基地的使用權(quán)，而且使用權(quán)范圍漸漸受到限制；產(chǎn)權(quán)束的個人化程度在降低。

（三）1999-2011：集體所有和農(nóng)民使用權(quán)嚴格受限時期。1999年初的《土地管理法》，首次規(guī)定農(nóng)民出售、出租房屋后，不再批準宅基地。還規(guī)定農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設?！锻恋毓芾矸ā冯m然未禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買房屋，但關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可使用集體土地建造住宅的規(guī)定的條文已刪除。1999年5月《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，不得批準城市居民占用農(nóng)村集體土地建住宅。這樣，農(nóng)村宅基地使用便對城市居民關(guān)上了大門。2007年的《物權(quán)法》，第一次以基本法的形式確立了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，并規(guī)定宅基地只能在村集體內(nèi)部有條件地流轉(zhuǎn)。因此，這一時期農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)束的特征是：宅基地屬于集體所有，農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)范圍進一步縮?。划a(chǎn)權(quán)束的個人化程度更加弱化。

（四）2012至今：集體所有和農(nóng)民使用權(quán)松綁時期。中共十八屆三中全會明確提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”可見，以往禁止、受約束的抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等功能，有松綁的跡象。農(nóng)民對宅基地的使用、收益權(quán)在擴大，農(nóng)民對宅基地的產(chǎn)權(quán)束正由“不完全”漸漸走向“完全”。產(chǎn)權(quán)束范圍的擴大不僅體現(xiàn)在政策層面，更體現(xiàn)在實踐層面。近年來各種地方性的探索正在

進行，宅基地的抵押、農(nóng)房出租等非所有權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，農(nóng)民對宅基地所享有的產(chǎn)權(quán)束似乎正在進入松綁時期。

三、宅基地產(chǎn)權(quán)制度演進的機制

就制度而分析制度是片面的，制度必然服務于一定的目標，這是理解制度產(chǎn)生和變化的關(guān)鍵。不同的目標是不同發(fā)展階段和背景的產(chǎn)物。不同的國家戰(zhàn)略又要求宅基地制度承擔不同的功能。由此可以構(gòu)成分析宅基地制度演進的“背景-國家戰(zhàn)略或政府職能-宅基地功能”分析框架。具體分析如下：

新中國成立后，國家迫切需要解決經(jīng)濟獨立、國防安全問題，這是當時國家的主要發(fā)展目標。沒有強大的工業(yè)，就沒有強大的國防，國家的安全和統(tǒng)一就會受到威脅。但在一個100多年中飽受戰(zhàn)亂之苦和列強入侵的農(nóng)業(yè)大國里，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型的原始資本從哪里來？面對朝鮮戰(zhàn)爭、國外的封鎖禁運以及隨時可能的戰(zhàn)爭威脅，實行趕超戰(zhàn)略，依靠農(nóng)業(yè)的剩余來優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，尤其是重工業(yè)便既迫在眉睫又順理成章。于是各種實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移的諸多制度安排產(chǎn)生，土地制度是其中非常重要的方面。

從1950年冬季到1953年春的新中國土改運動，瓦解了封建土地所有制度，使無地少地的農(nóng)民分得了幾億畝土地和大量生產(chǎn)資料，不僅奠定了黨在農(nóng)村的政治基礎(chǔ)，而且為國家工業(yè)化創(chuàng)造了有利條件。1950年《土地改革法》的總則中明確提出，“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制的目的是借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路”，可見工業(yè)化是土地制度變革背后的重要目的所在。土改雖極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，分散的小農(nóng)經(jīng)濟為工業(yè)所提供的剩余極其有限。農(nóng)作物的產(chǎn)量與日益增長的商品糧和工業(yè)原料需求存在巨大的差距，要解決這一矛盾，只能迅速發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，互助合作被認為是一種很好的提高生產(chǎn)力的方法。毛澤東曾強調(diào)，社會主義工業(yè)化是不能離開農(nóng)業(yè)合作化而孤立地進行的。接下來，以統(tǒng)購統(tǒng)銷、初級社、高級社、人民公社制度為代表的農(nóng)業(yè)合作化運動的到來，逐漸宣告了“宅基地私有和有相對完整的使用權(quán)時期”的短暫性和過渡性。

統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，可以使政府壟斷農(nóng)產(chǎn)品市場，實現(xiàn)低價收購，但這會使農(nóng)民流向生活成本較低的城市。然而，控制勞動力流動又是保證趕超戰(zhàn)略、重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵。政府通過兩大措施實現(xiàn)對農(nóng)民的固化：一是推行人民公社制度，當時認為合作化提高生產(chǎn)力，而且使農(nóng)民的生產(chǎn)、生活極其依賴集體。人民公社體制的建立及農(nóng)村土地的集體所有制為實施政府的經(jīng)濟與行政計劃提供了有效的制度形式。二是通過上世紀50年代末開始的戶籍制度，來實現(xiàn)對農(nóng)民的管理，該制度一直延續(xù)到今天。戶籍所賴以依存的“戶”主要指宅基地。從1962年開始，宅基地由私人所有變?yōu)榧w所有，農(nóng)民對集體的依附性更強。在早期這種高度集體化的制度安排下，宅基地制度的安排有其合理性，不過這一戰(zhàn)略也導致了嚴重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，于是，在農(nóng)村以土地作為農(nóng)民的社會保障，在城市國家為居民提供福利保障的“二元保障體系”得以形成并不斷鞏固。較之城市居民，農(nóng)民可以享受的社會福利很少，以集體保障，尤其是土地保障為主體的保障體系是農(nóng)村社會保障的特征。宅基地的社會保障性體現(xiàn)在：宅基地只有集體成員才可以申請；集體內(nèi)成員無限期無償（或者以極低的價格）使用；宅基地的分配實行的是一戶一宅政策；農(nóng)房只能在集體內(nèi)有限流轉(zhuǎn)等。在國家發(fā)展戰(zhàn)略沒有根本性改變，在政府與市場的關(guān)系還沒有完全理順的情況下，宅基地的福利保障性仍有存在的必要。這是宅基地制度由第一階段過渡到第二階段的背景。

改革開放以來，雖然我們已經(jīng)很少提趕超戰(zhàn)略，但國家或政府主導、干預經(jīng)濟發(fā)展的模式具有明顯的路徑依賴特征。較之改革前，35年來的趕超策略以地方政府“晉升錦標賽”的形式存在。在“晉升錦標賽”模式下，政府的財政支出具有明顯的“生產(chǎn)”偏向性，財政支出對基本建設支出比重遠遠超過科教文衛(wèi)。不僅如此，在“晉升錦標賽”模式下，政府的支出還有嚴重的城鄉(xiāng)差別，政府對農(nóng)民的社會保障支出仍然嚴重不足。尤其是在1993年分稅制改革之后，政府憑借在農(nóng)村土地征用市場上唯一的買者和賣者這種壟斷地位，不僅從土地出讓獲得巨額土地增值收益，而且通過土地抵押促進了地方融資平臺的大發(fā)展，這些收益成為地方政府之間政績競爭所需的資金來源。政府主導經(jīng)濟發(fā)展權(quán)、干預資源配置，雖然加速推進了很多大項目、大企業(yè)的發(fā)展，但也帶來城鄉(xiāng)差距擴大，政府投入重城市輕農(nóng)村，重生產(chǎn)輕民生等問題。國富并沒有實現(xiàn)人們所期望的“民富”，中國普通百

姓在國際上的相對富裕程度與中國的經(jīng)濟整體實力在國際上的地位明顯不對等。國家非平衡發(fā)展戰(zhàn)略及其負面影響還繼續(xù)存在著，擠壓了普通農(nóng)民的發(fā)展機會。無論是從宅基地集體所有和有相對受限的使用權(quán)時期，還是后來宅基地集體所有和使用權(quán)嚴格受限時期，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)約束的加強，都旨在加強宅基地的保障屬性，以彌補非均衡發(fā)展戰(zhàn)略下國家對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的投入不足，尤其是農(nóng)民社會保障的不足。1999年開始禁止農(nóng)宅出售給市民，以及禁止城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅的規(guī)定，更顯示出這種保障性是針對農(nóng)民而非市民的。這是第三階段宅基地制度安排背后的重要考慮。

正如上述分析，近幾年來，我國土地、宅基地所有權(quán)歸公的事實雖然沒有改變，但農(nóng)民對宅基地的產(chǎn)權(quán)束卻在發(fā)生著變化。這一方面是農(nóng)民群體努力爭取的結(jié)果。產(chǎn)權(quán)制度尤其受制于要素豐富程度的影響，只有當資源相對于社會需要變得日益短缺時，才會出現(xiàn)改變所有權(quán)的壓力［8］。在我國土地公有的前提之下，新的產(chǎn)權(quán)制度變革的訴求，是城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展使城郊宅基地相對價格提升的背景下，農(nóng)民的理性反應。當商品的權(quán)利價值上升時，很可能產(chǎn)生交換者之間的糾紛，糾紛的解決就是對有爭議的權(quán)利的界定［9］。理性的城郊農(nóng)民不斷地以各種方式積極爭取對土地的權(quán)利，其背后隱含的既是多重利益訴求，也是一種發(fā)展權(quán)的訴求。這是人民權(quán)利意識提升的體現(xiàn)。另一方面，它是政府主動適應時代變化，積極調(diào)整自身角色的結(jié)果。在新中國成立初期，為了獲得國家的相對安全，國家積極發(fā)展工業(yè)，尤其是重工業(yè)，這有一定的合理性。隨著各種弊端數(shù)量的增多和程度的加深，使得中央政府試圖調(diào)整自身的角色定位。正如中共十八屆三中全會所指出的，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在中央政府改變過去過多地考核地方政府的GDP，更加注重生態(tài)環(huán)境，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等系列變化的背后，體現(xiàn)了國家發(fā)展戰(zhàn)略、政府職能正在往更加注重社會公平正義的方向發(fā)展，在這一變化下，宅基地制度的改革正在往促進宅基地使用效率和收益的方向發(fā)展。眾所周知，公有產(chǎn)權(quán)會導致短期行為，使人們過于關(guān)注當前的利益，而私有產(chǎn)權(quán)鼓勵長期的行為，會鼓勵人們權(quán)衡土地的現(xiàn)在和未來的多種使用方式，并作出權(quán)衡，而一旦考慮了將來，土地資源的使用必將更為多樣化，從而土地的競爭性用途增多，會將資源在一個更廣的范圍內(nèi)和更長的時間段內(nèi)進行優(yōu)化配置。

四、結(jié) 語

60多年來我國宅基地制度的變化，體現(xiàn)了黨和政府隨著時代的變化，對于自身職能的認識不斷摸索、加深，并及時調(diào)整的過程。外部環(huán)境、發(fā)展階段的變化，國家的發(fā)展戰(zhàn)略、政府的職能也處于不斷的變化之中，這對宅基地的功能提出了不同的要求。宅基地制度在演進的過程中，曾一度服從于國家的趕超發(fā)展戰(zhàn)略和與之相伴的政府職能，宅基地制度對后者有明顯的依附性。隨著我國國際地位的提升，以及市場化程度的加深，國家發(fā)展戰(zhàn)略正悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，計劃的色彩在淡化，政府對經(jīng)濟的直接干預現(xiàn)象在減少，政府的服務性職能在增強，因此與民爭利，擠占農(nóng)民發(fā)展權(quán)的現(xiàn)象有所改觀，這在宅基地制度的變化中就有所體現(xiàn)。

產(chǎn)權(quán)是多種屬性、權(quán)利的組合，各種權(quán)利集中于單一主體的制度安排一般效率較低。宅基地制度改革的大方向是清晰地分割界定產(chǎn)權(quán)束，使不同的屬性、權(quán)利為最善于利用該屬性和權(quán)利的主體所享有。充分發(fā)揮分工、市場化的作用，提高土地資源配置的效率。這一改革的前提是轉(zhuǎn)變政府職能，增加民生投入，以統(tǒng)一的社會保障取代局部的土地保障，以實現(xiàn)宅基地福利功能的剝離和財產(chǎn)性功能的獨立?？梢灶A期，宅基地產(chǎn)權(quán)制度的改革將進入一個所有權(quán)保持公有、非所有權(quán)功能個人化程度加強并可適當轉(zhuǎn)讓的時期。一個類似于國有企業(yè)混合所有制改革的宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革藍圖已見雛形。

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On the Mechanism of Rural Residential Institution Evolution

Zhang Ribo

（Department of Economics，Party School of the Zhejiang Commitee of CCP，Hangzhou 311121）

Chinese rural homestead system experienced four periods after the founding of the PRC，“private owned and relatively complete usage rights period;collective owned and relatively limited usage rights period;collective owned and strictly usage rights period;collective owned and loose usage rights period”.The rural residential institution depends on the national development strategy and the government functions obviously.The design of this system is subject to the surpassing strategy in the planned economy era and the accompanying government functions.Along with the series of condition changes，both the national development strategy and the government function changed accordingly，the role of government in production field reduced，rural homestead system changed accordingly.

rural homestead；property right；evolution；development strategy；functions of government

10.13853/j.cnki.issn.1672-3708.2014.05.006

2014-09-06

張日波（1982- ），男，山東青島人，講師，博士。