加快農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之利弊分析

(天津國(guó)土資源和房屋職業(yè)學(xué)院，天津 300270)

目前，我國(guó)社會(huì)改革不斷深化，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)廣大農(nóng)村的各種問(wèn)題也不斷引發(fā)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，尤其是集體建設(shè)用地使用制度改革更成為關(guān)注焦點(diǎn)。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，土地使用制度也逐漸成為制約城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸，限制了經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，由此黨的十七屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家就已經(jīng)開(kāi)始了農(nóng)村集體土地使用制度的探索，并在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行改革，在十八屆三中全會(huì)中，全面開(kāi)展了建設(shè)用地使用權(quán)的改革，逐步建立農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)及其配套制度，以保護(hù)農(nóng)村集體利益和農(nóng)民的利益最大化，隨之也帶來(lái)了各種不同的影響。

一、正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)含義

集體建設(shè)用地指農(nóng)民集體所有的，一般是地處農(nóng)村、并經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)等建設(shè)用地[1]。

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)指農(nóng)民集體或農(nóng)民個(gè)體將其使用的集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、入股等多種方式讓與他人使用的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體所有權(quán)流轉(zhuǎn)(國(guó)家征收)、土地用途流轉(zhuǎn)(土地利用方式改變)共同組成集體土地流轉(zhuǎn)，也是當(dāng)前最重要改革制度。

(一)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)分析

當(dāng)前，我國(guó)土地使用制度規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)可在一級(jí)市場(chǎng)、二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。初次流轉(zhuǎn)指土地使用者從集體土地所有者手中取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的過(guò)程，是集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地所有者與使用者之間的流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的方式主要有出讓、租賃、作價(jià)入股等流轉(zhuǎn)模式[1]；

再次流轉(zhuǎn)是依法有償取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的單位或個(gè)人將余期的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租或抵押的行為，是土地使用者與土地使用者之間的流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的方式主要有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等流轉(zhuǎn)模式。

(二)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)性質(zhì)

十八屆三中全會(huì)指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！盵5]，可以理解為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)將逐步與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)具有相同的財(cái)產(chǎn)權(quán)，打破了以往對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制，自此，農(nóng)民可以將農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)用于抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

同時(shí)此制度也區(qū)別于土地征收，農(nóng)村集體可以在擁有土地所有權(quán)的前提下流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這就要求在流轉(zhuǎn)過(guò)程中要以農(nóng)戶(hù)意愿為前提，禁止任何組織和個(gè)人強(qiáng)迫或阻礙農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地，土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)戶(hù)所有，避免了土地征收的強(qiáng)制性，對(duì)農(nóng)民利益的損害。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革背景。我國(guó)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是隨著20世紀(jì)80年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)始引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地經(jīng)營(yíng)方式而出現(xiàn)的。尤其20世紀(jì)90年代中期后，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置，充分發(fā)揮集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中的作用，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容。

但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村集體土地使用權(quán)只能在農(nóng)業(yè)建設(shè)方面進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對(duì)于非農(nóng)建設(shè)基本上處于禁止流轉(zhuǎn)，只有《土地管理法》第六十三條有部分關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的例外規(guī)定，即符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。但是，對(duì)于用于非農(nóng)建設(shè)(或集體建設(shè)用地)只有通過(guò)國(guó)家征收才能實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)：即先征收為國(guó)有，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地使用權(quán)，然后才能在市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

這一制度嚴(yán)重制約了農(nóng)村集體土地作為生產(chǎn)資料的生產(chǎn)流動(dòng)性，將土地資產(chǎn)價(jià)值封鎖起來(lái)，由此有大量的土地資產(chǎn)不能有效的流動(dòng)創(chuàng)造更多的價(jià)值，也進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間的差距，農(nóng)民集體為改進(jìn)生活水平，也出現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，出現(xiàn)了隱形的“出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押”等集體建設(shè)用地的黑市交易市場(chǎng)，對(duì)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)產(chǎn)生了一定的沖擊，為規(guī)范城鄉(xiāng)市場(chǎng)的管理，逐步拉開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的序幕。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)優(yōu)缺點(diǎn)分析

任何一項(xiàng)制度都是一把雙刃劍，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度雖然經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的研究和探索，但也是利弊并存的制度。

(一)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的優(yōu)點(diǎn)

1.有效盤(pán)活土地資源，提高土地利用率

國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村集體建設(shè)用地的數(shù)量相當(dāng)于城市建設(shè)用地的2.5倍。在現(xiàn)行的法律制度下，近1700萬(wàn)hm2農(nóng)村集體建設(shè)用地被禁錮在農(nóng)村土地市場(chǎng)中。然而，當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)程度遠(yuǎn)不能夠充分利用這些建設(shè)用地，如大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、舉家遷入城鎮(zhèn)等造成大量宅基地閑置，由于市場(chǎng)信息不流通，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或個(gè)體工商戶(hù)往往經(jīng)營(yíng)不善，工廠(chǎng)倒閉后同樣造成建設(shè)用地閑置。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，可以有效地實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，既盤(pán)活農(nóng)村土地資產(chǎn)，又為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供高效產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展場(chǎng)所，避免以往的“有地沒(méi)人用，有人沒(méi)地用”的怪現(xiàn)象，有效提高農(nóng)村集體土地使用效率。

2.減少由于征地帶來(lái)的社會(huì)沖突與矛盾

以往，集體以外的單位和個(gè)人要利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)，只能通過(guò)國(guó)家征收后再出讓給用地單位的途徑。但是由于當(dāng)前我國(guó)征地制度也不夠完善，存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置補(bǔ)償途徑不全面等諸多問(wèn)題，經(jīng)常引發(fā)征地過(guò)程中村民與政府、村民與征地單位的沖突。允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民可以自主經(jīng)營(yíng)土地，在平等自愿的原則上獲取土地收益，減少征地過(guò)程中，由于征地程序不規(guī)范、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等現(xiàn)象帶來(lái)的失地農(nóng)民生活水平難以保證的問(wèn)題，避免經(jīng)過(guò)國(guó)家征收農(nóng)民喪失土地發(fā)展權(quán)收益。

3.減少征地過(guò)程中企業(yè)商機(jī)的錯(cuò)失

在某些產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的市場(chǎng)機(jī)遇性，生命力較短，需要快速投入市場(chǎng)從而獲取經(jīng)濟(jì)收益。由于當(dāng)前我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供需矛盾緊張，難以滿(mǎn)足所有產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，這樣新興產(chǎn)業(yè)需要用地必然要經(jīng)過(guò)征收集體土地來(lái)滿(mǎn)足，但是，我國(guó)征地是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的政府行為，具有嚴(yán)格的法定征收程序，要經(jīng)歷建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)申請(qǐng)—組織現(xiàn)場(chǎng)踏勘——委托統(tǒng)征，下達(dá)測(cè)量通知書(shū)—擬訂“一書(shū)四方案”—上報(bào)審批—批復(fù)—實(shí)施等環(huán)節(jié)，需要時(shí)間周期較長(zhǎng)，待產(chǎn)業(yè)投入生產(chǎn)時(shí)，已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了最佳的商品上市時(shí)期，不利于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，企業(yè)可以快速通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租等方式獲取集體建設(shè)用地使用權(quán)，快速投入生產(chǎn)環(huán)節(jié)，減少了由于征地審批等環(huán)節(jié)而錯(cuò)失的商機(jī)，可以使土地更快的投入到優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

4.減少土地以租代征現(xiàn)象

集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)后，可以減少地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高地方GDP總量來(lái)積累政績(jī)，而大量占用農(nóng)地來(lái)增加地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的用地需求，使地方既滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需要，又使地方政府減少違規(guī)違法用地，有效降低“以租代征”現(xiàn)象的政績(jī)因素。

(二)加快農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的不利影響

1.相關(guān)配套制度不健全，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益難以保障

雖然國(guó)家放開(kāi)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益[3]范圍得到擴(kuò)充，但是現(xiàn)行法律制度中有關(guān)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的程序、保障措施等能讓并未作出明確規(guī)定，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還相當(dāng)不規(guī)范，給不法分子非法交易創(chuàng)作機(jī)會(huì)，即使流轉(zhuǎn)制度相對(duì)成熟的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也存在大量非法流轉(zhuǎn)或侵吞土地出讓金等行為。沒(méi)有嚴(yán)格流轉(zhuǎn)程序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更容易使違法分子避開(kāi)擁有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益歸為鎮(zhèn)、村乃至個(gè)人所有，而不對(duì)原集體土地所有者給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民的利益造成了損害。

2.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益主體不明確，監(jiān)管不到位，間接損害農(nóng)民權(quán)益

集體建設(shè)用地的所有權(quán)毋庸置疑是屬于農(nóng)村集體，但是在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生的收益分配主體[4]可以包括村集體、農(nóng)民個(gè)體，這就使得在收益分配上將存在多種方案：當(dāng)流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)歸屬農(nóng)民個(gè)人時(shí)，收益歸屬農(nóng)民個(gè)人，但是土地所有權(quán)是歸屬全體村民所有，這樣間接損害其他所有權(quán)人的權(quán)益；當(dāng)流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)歸屬集體時(shí)，流轉(zhuǎn)收益歸屬村集體，這樣卻難以保證這些收益最終是用于村民集體生活水平提高。因此，當(dāng)前集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配制度和監(jiān)管機(jī)制尚不完善，需要充分考慮相應(yīng)配套制度的制定和出臺(tái)，以保證全體農(nóng)民的權(quán)益。

3.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)沒(méi)有明確期限

國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有明確的期限限制，規(guī)定了各類(lèi)用地的最高使用年限，如居住用地70年，商業(yè)用地40年等。目前，全國(guó)各地已普遍嘗試集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，也紛紛出臺(tái)地方性管理辦法，但是各地對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限界定不盡相同，多數(shù)地方如《湖北省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》將使用期限與同類(lèi)國(guó)有建設(shè)用地定為相同使用年限，也有地方未作出規(guī)定，如《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確“集體建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行有償、有限期、可流轉(zhuǎn)的制度”、“集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同約定使用期限屆滿(mǎn)，土地使用者要求續(xù)期的，應(yīng)在使用期限屆滿(mǎn)前兩個(gè)月內(nèi)向集體土地所有者提出申請(qǐng)，經(jīng)集體土地所有者同意后，按本辦法規(guī)定重新辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)手續(xù)”，但并未對(duì)具體最高年限做出界定，將不利于集體保證其權(quán)益。

4.放開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制有可能造成新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”

開(kāi)發(fā)商為獲取經(jīng)濟(jì)利益，往往有囤積土地行為，近年來(lái)國(guó)有建設(shè)用地價(jià)格不斷上漲和國(guó)家對(duì)囤地行為的監(jiān)管越來(lái)越嚴(yán)格，囤地現(xiàn)象有所緩解，一旦放開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制，尤其在相關(guān)配套制度不完善情況下，極有可能出現(xiàn)會(huì)在農(nóng)村再次出現(xiàn)囤地風(fēng)潮，甚至是“圈地運(yùn)動(dòng)”。

5.當(dāng)前大量“存量”集體建設(shè)用地使用權(quán)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定

因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程快速發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自發(fā)的黑市流轉(zhuǎn)行為已經(jīng)存在，其數(shù)量和規(guī)模也在不斷的擴(kuò)大，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，將嚴(yán)重沖擊城市房地產(chǎn)價(jià)格，也許會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)尤其是大城市產(chǎn)生較大波動(dòng)。以城市近郊廣泛存在的“小產(chǎn)權(quán)”為例，當(dāng)前“小產(chǎn)權(quán)房”在不允許上市流轉(zhuǎn)的前提下價(jià)格遠(yuǎn)低于商品房，限于市場(chǎng)交易限制，近年來(lái)價(jià)格較穩(wěn)定，一旦制度允許自由流轉(zhuǎn)，不難預(yù)見(jiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”價(jià)格也將掀起一股“瘋漲”，同時(shí)或許拉低商品房?jī)r(jià)格。不論如何都會(huì)沖擊當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)。

四、加強(qiáng)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的措施

在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革勢(shì)在必行的前提下，有必要研究和討論避免集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中各種不利問(wèn)題的途徑和措施，主要有：

(一)加快配套制度建設(shè)，保證農(nóng)民集體權(quán)利

建立諸如價(jià)格管理、流轉(zhuǎn)后用途和收益資金監(jiān)管制度，尤其是價(jià)格管理方面，雖然十八屆三中全會(huì)提出與國(guó)有土地“同價(jià)同權(quán)”，也應(yīng)該制定流轉(zhuǎn)中的最低價(jià)交易限制[2]，來(lái)有效的防止集體土地使用權(quán)低價(jià)流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來(lái)的極大利益損害的。另外也應(yīng)加強(qiáng)用途管制制度，不能用于商品房開(kāi)發(fā)等要求，保證土地市場(chǎng)的穩(wěn)定。

(二)確定收益分配參與主體，探索收益分配模式

目前相關(guān)部門(mén)在土地流轉(zhuǎn)收益分配過(guò)程中沒(méi)有充分理由確定流轉(zhuǎn)收益分配主體，從而導(dǎo)致各主體之間的利益難以調(diào)和。因此，依據(jù)集體建設(shè)用地資產(chǎn)價(jià)值的形成規(guī)律, 創(chuàng)建科學(xué)的流轉(zhuǎn)收益分配主體確定方法,并確定收益分配參與的各個(gè)主體在土地價(jià)值構(gòu)成中的貢獻(xiàn)率, 從而建立科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)收益分配模式。

(三)規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同管理

由于農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)慣，多數(shù)以口頭協(xié)議為約定，缺乏訂立書(shū)面合約的意識(shí)，同時(shí)農(nóng)民缺乏法律意識(shí)和相關(guān)知識(shí)，不能很好的用法律維護(hù)自身權(quán)益，容易導(dǎo)致流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)各種糾紛，因而加強(qiáng)和規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、制定相應(yīng)合同范本，可以有效的維護(hù)和簡(jiǎn)化流管管理程序，降低農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)。

改革，就意味著機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革符合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，減小城鄉(xiāng)差距的重要舉措。但我們應(yīng)全面綜合考慮改革帶來(lái)的各種問(wèn)題，積極采取措施，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低，從而積極穩(wěn)妥的推進(jìn)我國(guó)土地制度改革。

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