美國基金會(huì)考察報(bào)告

余智晟

基金會(huì)是現(xiàn)代慈善公益的重要組織形式。美國的基金會(huì)發(fā)展全球獨(dú)步，豐富多彩，更是美國慈善公益事業(yè)的最重要支撐和最重要標(biāo)志。

一、美國基金會(huì)的基本情況

基金會(huì)是美國最重要的慈善公益社會(huì)組織。2013年，美國慈善公益組織的基金會(huì)已有86192家，接受捐贈(zèng)額超過550億美元，其數(shù)量和規(guī)模都居世界第一位。全球最大的基金會(huì)比爾和梅琳達(dá)蓋茨基金會(huì)（Bill&Melinda Gates Foundation）總資產(chǎn)即達(dá)到340億美元。

美國基金會(huì)，最多的是獨(dú)立基金會(huì)（Independent Foundation）或稱私人基金會(huì)（Private Foundation），其資金來源主要是特定的個(gè)人、家族或企業(yè)。此外，還有社區(qū)基金會(huì)（Community Foundation）或共同基金會(huì)（Corporate Foundation），這些基金會(huì)的資金來源于不同主體的捐贈(zèng)，捐贈(zèng)主體數(shù)量較多。這類基金會(huì)數(shù)量不多，社區(qū)基金會(huì)只有700多個(gè)，總的資產(chǎn)規(guī)模約為500億美元。從形式上看，私人基金會(huì)接近我國的非公募基金會(huì)，社區(qū)基金會(huì)接近我國的公募基金會(huì)。但實(shí)際上，美國的各類基金會(huì)，其職能都更多的接近非公募基金會(huì)。

從運(yùn)作方式看，美國的基金會(huì)可分為資助型基金會(huì)和運(yùn)作型基金會(huì)。資助型基金會(huì)本身不執(zhí)行具體的慈善公益項(xiàng)目，而是用資金去支持其他社會(huì)組織去執(zhí)行項(xiàng)目，而運(yùn)作型基金會(huì)則執(zhí)行慈善公益項(xiàng)目。也有少數(shù)基金會(huì)既資助其他機(jī)構(gòu)，也執(zhí)行項(xiàng)目。絕大多數(shù)基金會(huì)都是資助型基金會(huì)，也可以說基金會(huì)的主要功能就是資助，其地位和作用也體現(xiàn)在其資助功能上。

美國的基金會(huì)資助的范圍非常廣泛，可以說涉及社會(huì)事業(yè)的每一個(gè)方面。總的看，資助的重點(diǎn)方向是教育、科學(xué)與戰(zhàn)略研究、醫(yī)療衛(wèi)生、幫助弱勢群體、緩解種族矛盾、文化藝術(shù)、可持續(xù)發(fā)展、國際合作等方面。值得一提的是，在人文和社會(huì)方面，美國基金會(huì)的資助傾向與美國國內(nèi)政治氣候的變化存在著明顯的交互影響。從資助對象來看，幾乎囊括了各種類型的非營利組織，包括基金會(huì)本身。

二、美國基金會(huì)的獨(dú)特作用

基金會(huì)在眾多國家的現(xiàn)代慈善公益中發(fā)揮著重要作用。在基金會(huì)最為發(fā)達(dá)的美國，其基金會(huì)所起的作用，除了一般基金會(huì)的共性之外，還有其鮮明的個(gè)性?；饡?huì)在美國社會(huì)中的獨(dú)特作用，在構(gòu)建充滿活力的社會(huì)體制中有著無可替代的地位，被稱為“美國的秘密”。

基金會(huì)是美國社會(huì)組織的核心。美國的社會(huì)組織高度發(fā)達(dá)，全美國屬于社會(huì)組織(“第三部門”)的正式組織超過200萬家，其支出超過美國國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，從業(yè)人口也超過美國就業(yè)總數(shù)的10%。這些組織的資金來源主要是個(gè)人和公司的分散捐款（2013年為2610億美元），來自基金會(huì)的資助雖然只有550億美元（2013年），但它是一個(gè)最穩(wěn)定的來源，也是按單一主體計(jì)算的最大來源。每一個(gè)基金會(huì)的資助都有其戰(zhàn)略、策略、績效評價(jià)和使用監(jiān)管，因此，來自基金會(huì)的資助金更有計(jì)劃性和更具高效率，能促進(jìn)社會(huì)組織去研究解決長期性問題，使資助資金發(fā)揮更大的作用，并在與其他來源資金共同使用中起到主導(dǎo)作用。也正因?yàn)槿绱?，基金?huì)才會(huì)在一個(gè)社會(huì)組織成立之初就對其進(jìn)行資助，其往往是社會(huì)組織最初的資金來源，這一點(diǎn)無疑對社會(huì)組織的成長起到了關(guān)鍵性的支持作用，同時(shí)也影響社會(huì)組織的發(fā)展方向和路徑。基金會(huì)還成為創(chuàng)立和培育新的社會(huì)組織的重要力量。

基金會(huì)是美國社會(huì)事業(yè)的樞紐。美國的社會(huì)事業(yè)主要由民間來做，也就是說主要靠社會(huì)組織和企業(yè)?；饡?huì)在社會(huì)組織的地位和作用，決定了它在關(guān)注社會(huì)事業(yè)發(fā)展方向、決定社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)、引導(dǎo)社會(huì)組織力量對社會(huì)事業(yè)投向中居于樞紐地位。而企業(yè)除了自己參與執(zhí)行一部分社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目以外，更多的是以捐款的方式投入社會(huì)事業(yè)，而大企業(yè)的大筆捐贈(zèng)或持續(xù)捐贈(zèng)主要就是通過設(shè)立相應(yīng)的基金會(huì)來實(shí)現(xiàn)?；饡?huì)還是社會(huì)事業(yè)創(chuàng)新嘗試的最主要推動(dòng)者和資助者，也是社會(huì)事業(yè)一些短板和“死角”的彌補(bǔ)者。

基金會(huì)是美國公民行動(dòng)的支撐?；饡?huì)在美國社會(huì)組織和社會(huì)事業(yè)中的地位和作用，積極廣泛影響著廣大民眾的思想和行為?？梢哉f，在美國，宗教信仰對民眾思想的影響深度是第一位的，但其影響的對象是有不同宗教教徒之間的局限性的，影響的領(lǐng)域也是有限制甚至禁忌的?；饡?huì)在影響的深度上自然不如宗教，但在影響覆蓋面上是360度無“死角”的。特別是在社會(huì)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)上發(fā)揮著越來越顯著的作用?；饡?huì)還與美國政府之間有著千絲萬縷的關(guān)系，既是影響美國當(dāng)局的重要壓力集團(tuán)，又是美國政府價(jià)值觀的宣傳者，甚至是美國政府某些行動(dòng)的“白手套”。基金會(huì)還通過其研究或其資助的研究為非營利組織的戰(zhàn)略規(guī)劃、信息技術(shù)、人力資源實(shí)踐和其他一些方面提供建議和施加影響?；饡?huì)在各部門的溝通、博弈中起著橋梁和平衡的作用，通過對各部門關(guān)系的塑造也影響甚至左右著民眾的某些認(rèn)知和行為。

三、美國基金會(huì)蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵因素

美國是先有現(xiàn)代意義上的社會(huì)，后有“國家”的，其發(fā)展歷程決定了美國社會(huì)力量的強(qiáng)大。美國的立國思想又對政府，特別是行政權(quán)力保持高度警惕。這些都促成了美國社會(huì)組織的高度發(fā)達(dá)和發(fā)揮重要作用，這是美國基金會(huì)發(fā)展的最大背景。

美國人早期移民的經(jīng)歷促成了民眾之間互助行為的普遍性，加上宗教信仰的影響，志愿精神在美國形成深厚傳統(tǒng)。這樣的背景下，促成了美國民眾自發(fā)的捐贈(zèng)行為。1889年，安德魯·卡耐基發(fā)表了《財(cái)富》一文，之后又發(fā)表了《公益捐贈(zèng)的最佳領(lǐng)域》，這兩篇文章奠定了美國人公益捐贈(zèng)的理論基礎(chǔ)，并深刻影響著美國人的捐贈(zèng)行為。“擁巨富而死者以恥辱終”影響著一代代富人的捐贈(zèng)行為，比爾·蓋茨在闡述其成立基金會(huì)的想法時(shí)也專門提到這句話的影響?？突恼掳l(fā)表后，被人譏稱為“財(cái)富的福音”，卡耐基對此欣然接受。今天看來，這一“財(cái)富的福音”也真的是美國人將財(cái)富通過基金會(huì)用于公益的福音。

美國的稅法是基金會(huì)發(fā)展起來的最重要經(jīng)濟(jì)因素和制度因素。凡是符合聯(lián)邦稅法相關(guān)條款條件的，即可享受慈善捐贈(zèng)減免稅。大幅度的免稅和寬松的抵免條件吸引著民眾進(jìn)行捐贈(zèng)。與之相對應(yīng)的，遺產(chǎn)稅的高額度和嚴(yán)格的執(zhí)行條件，推動(dòng)甚至逼迫著富人們在生前就以基金會(huì)的方式做好大額資金的財(cái)務(wù)安排。

監(jiān)管制度是美國基金會(huì)發(fā)展的又一重要因素。美國政府對基金會(huì)的監(jiān)管，主要是稅務(wù)監(jiān)管，其執(zhí)照由稅務(wù)部門頒發(fā)。而在對公益行為的認(rèn)定上，則非常寬松，幾乎只要是社會(huì)事業(yè)都可以在公益的范圍之內(nèi)，并且基本上只問投向不問獲贈(zèng)對象。比如，投入教育算是公益，投給自己子孫的教育也可以算是公益，有些基金會(huì)甚至規(guī)定應(yīng)保障其家族后代的教育相關(guān)經(jīng)費(fèi)，而其后代中也有人為了享受這一“福利”，長期保持學(xué)校在讀狀態(tài)。秉承美國一貫的社會(huì)自治的傳統(tǒng)，對基金會(huì)的監(jiān)督和評估也主要靠社會(huì)力量來完成，一是專門的社會(huì)組織，如基金會(huì)理事會(huì)、基金會(huì)中心等；二是媒體的輿論監(jiān)督；三是捐贈(zèng)人的監(jiān)督。在這種監(jiān)督體制下，基金會(huì)的規(guī)范程度也不斷得到提升，特別是財(cái)務(wù)透明度越來越高，這也促進(jìn)了基金會(huì)公信力的維持。

四、對深圳發(fā)展基金會(huì)的幾點(diǎn)建議

深圳目前有登記的基金會(huì)117家，并產(chǎn)生了一批在全國有廣泛影響乃至有一定國際影響的基金會(huì)?；饡?huì)已經(jīng)在社會(huì)治理和社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著積極作用。

對比美國的情況，深圳在移民城市、志愿精神、市場化成熟、政府較“小”、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)等方面都和美國有類同，具備發(fā)展基金會(huì)的可能性，也有必要性。近年來，民間成立基金會(huì)的熱情高漲，很多企業(yè)一時(shí)達(dá)不到設(shè)立基金會(huì)的規(guī)模，也在公募基金會(huì)下設(shè)立了冠名基金。民間的力量也要求推動(dòng)基金會(huì)發(fā)展。

針對目前深圳基金會(huì)發(fā)展的政策環(huán)境，筆者就發(fā)展深圳基金會(huì)的一些重要并緊迫的問題，提出如下建議：

一是在政策導(dǎo)向方面，鼓勵(lì)企業(yè)和企業(yè)家以及社會(huì)賢達(dá)多設(shè)立非公募基金會(huì)，擴(kuò)大增量，支持公益事業(yè)，履行社會(huì)責(zé)任；對公募基金會(huì)，要盤活存量，推動(dòng)官辦公募基金會(huì)“去行政化”改革，充分激發(fā)活力，樹立行業(yè)的公信力。

二是逐步探索取消基金會(huì)關(guān)于公募和非公募的限制。隨著網(wǎng)店、微博、微信的不斷興起發(fā)展，基金會(huì)公募與非公募的界限正逐步模糊，建議探索讓治理機(jī)構(gòu)完善、運(yùn)作規(guī)范的非公募基金會(huì)轉(zhuǎn)型為公募基金會(huì)，讓公募權(quán)共享，倒逼官辦公募基金會(huì)加快改革。

三是用足現(xiàn)有的稅務(wù)減免政策，對現(xiàn)行的免稅資格和捐贈(zèng)稅前扣除資格這兩種免稅認(rèn)定適當(dāng)降低要求和標(biāo)準(zhǔn)，并在地方政府能決策的范圍內(nèi)，另行實(shí)行一些稅收優(yōu)惠和減免措施，從而激發(fā)社會(huì)公眾的捐贈(zèng)積極性，鼓勵(lì)基金會(huì)做大做強(qiáng)。

四是引導(dǎo)基金會(huì)朝專業(yè)化方向發(fā)展。深圳基金會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀是慈善工作較為寬泛。建議各相關(guān)部門要引導(dǎo)基金會(huì)走專業(yè)化發(fā)展的道路，專注于某些領(lǐng)域，通過品牌建設(shè)和專業(yè)化服務(wù)來爭取捐贈(zèng)人的資助。

五是探索與銀行建立公募基金會(huì)資金托管機(jī)制。對公募基金會(huì)接受社會(huì)公眾捐贈(zèng)的資金，交由具有資產(chǎn)托管資質(zhì)的第三方金融機(jī)構(gòu)托管，執(zhí)行嚴(yán)格的審查制度，形成清晰的托管報(bào)表和資金流記錄。在資金的募集、存儲(chǔ)和流通環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，增強(qiáng)公募基金會(huì)的公信力、規(guī)范化和透明度。

六是吸納更多優(yōu)秀人才從事基金會(huì)工作。人才流失是深圳市基金會(huì)發(fā)展的瓶頸之一。在美國，有大量的優(yōu)秀人才在基金會(huì)工作，推動(dòng)美國的基金會(huì)不斷創(chuàng)新發(fā)展?？赏ㄟ^立法適當(dāng)突破《基金管理?xiàng)l例》中關(guān)于“工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%”的規(guī)定。

七是在制度安排上要求每家基金會(huì)的決策層有至少一名公職人員參與。基金會(huì)作為資合團(tuán)體，傳統(tǒng)的把握人合團(tuán)體發(fā)展方向的方式是不適用的。請有公信力的公職人員擔(dān)任私人基金會(huì)的董事，也是美國通行的做法。公職人員在不受薪的前提下，進(jìn)入基金會(huì)理事會(huì)，能有效掌握動(dòng)態(tài)，把握方向，也有利于信息溝通，宣導(dǎo)政府理念。

八是推動(dòng)行業(yè)自律，通過政社合作或行業(yè)自律的方式，建立全鏈條、全方位的信息公開平臺(tái)，以透明化為核心手段來實(shí)現(xiàn)對基金會(huì)的有效監(jiān)管，讓基金會(huì)向社會(huì)“曬賬單”，展示自己的“玻璃口袋”，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。