實(shí)施“末梢治理”構(gòu)建和諧社區(qū)

胡雨青

黨中央在第二批群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開基層治理能力、治理水平的提高”。深圳市寶安區(qū)率先創(chuàng)新群眾路線踐行機(jī)制，將末梢治理作為落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，在基層黨建、民主法治建設(shè)、股份合作公司改革等方面先行先試，不斷提高社會(huì)治理水平，將踐行黨的群眾路線轉(zhuǎn)化為推動(dòng)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力。

一、末梢治理的根本前提是充分尊重人民群眾的主體地位

這個(gè)“末梢”就是最廣大人民群眾的根本利益。創(chuàng)新社會(huì)治理，始終要以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民群眾的主體地位，尊重社會(huì)發(fā)展規(guī)律，按照人民的意愿并依靠人民的力量，堅(jiān)持不懈地維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的利益。

第一，群眾不僅僅是被動(dòng)的被管理者，同時(shí)也是主動(dòng)的治理參與者。作為改革開放的前沿陣地，寶安經(jīng)濟(jì)體量大，產(chǎn)業(yè)規(guī)模強(qiáng)，而與此相對(duì)應(yīng)的是人口密度大且結(jié)構(gòu)嚴(yán)重倒掛，社會(huì)結(jié)構(gòu)多元復(fù)雜，社會(huì)治理形勢嚴(yán)峻。近年來寶安區(qū)委、區(qū)政府以更加寬廣、包容的理念接納外來務(wù)工人員。在完善居民會(huì)議和居民代表會(huì)議為基礎(chǔ)的居民自治制度基礎(chǔ)上，規(guī)范居民議事、評(píng)議、立約、監(jiān)督制度，推廣“說事評(píng)理”、“居民議事會(huì)”、“樓棟長”等新型自治形式，擴(kuò)大外來人口對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與面和發(fā)言權(quán)。

第二，群眾不僅僅是公共管理與服務(wù)的接受者，同時(shí)也是重要的提供者。現(xiàn)代治理的發(fā)展方向是居民自治與多元共治，雖然政府依然是公共管理與服務(wù)的主要提供者，但是群眾在實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、防范政府與市場“雙失靈”等方面的作用日益凸顯。在社區(qū)治理上，寶安積極培育多元化“共治”主體，讓每個(gè)人、每個(gè)組織都成為社區(qū)的主人，鼓勵(lì)有資質(zhì)的社會(huì)組織承接政府職能。業(yè)主委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在社區(qū)治理中大顯身手。2014年寶安區(qū)社會(huì)組織依托社區(qū)服務(wù)中心，建立79支社區(qū)“社工+義工”服務(wù)隊(duì)，“雙工”聯(lián)動(dòng)為居民提供志愿公益服務(wù)；工青婦等群團(tuán)組織積極推進(jìn)基層服務(wù)，職工之家、社區(qū)U站、陽光系列品牌等服務(wù)項(xiàng)目在社區(qū)落地；由桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)資助，西鄉(xiāng)街道在流塘、鳳凰崗、鐘屋3個(gè)社區(qū)試點(diǎn)成立社區(qū)基金會(huì)，搭建包含慈善救助在內(nèi)的社區(qū)綜合互助平臺(tái)，這些社會(huì)力量為社區(qū)治理注入新的活力。

第三，群眾不僅僅是社會(huì)規(guī)范的遵守者，同時(shí)也是制定者與監(jiān)督者。黨的十八大報(bào)告指出，充分尊重人民群眾的主體作用，必須滿足人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評(píng)判權(quán)；“保證人民依法實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。這要求政府必須自覺從“為民做主”轉(zhuǎn)向“由民做主”。目前寶安區(qū)120多個(gè)社區(qū)都已成立社區(qū)居民議事會(huì)，成為居民參與社區(qū)事務(wù)的重要平臺(tái)，理性表達(dá)自己的合理訴求。此外，提出“微觀反腐”理念，把微觀管理理念、風(fēng)險(xiǎn)管理理論、現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控有機(jī)結(jié)合起來。如今，試點(diǎn)社區(qū)“微觀反腐”的成效正逐步顯現(xiàn)：權(quán)力運(yùn)行制度化、業(yè)務(wù)流程固定化、風(fēng)險(xiǎn)防控及時(shí)化、工作過程痕跡化、工作成果陽光化，社區(qū)權(quán)力在陽光下運(yùn)行，群眾監(jiān)督得到加強(qiáng)，重大事項(xiàng)得到及時(shí)準(zhǔn)確公開。

二、末梢治理的核心價(jià)值是滿足人民群眾的根本需要

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要著力解決聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”問題，把改進(jìn)作風(fēng)的成效真正落實(shí)到“末梢神經(jīng)”。寶安區(qū)在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中，不斷創(chuàng)新服務(wù)，滿足人民群眾的根本需要，解決百姓關(guān)心的突出問題，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)與群眾需求“無縫隙對(duì)接”。

第一，以制度建設(shè)推動(dòng)服務(wù)創(chuàng)新。寶安區(qū)領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合所分管工作，每人負(fù)責(zé)解決一個(gè)關(guān)系群眾切身利益的實(shí)際問題，為全區(qū)教育實(shí)踐活動(dòng)“破題”，形成示范效應(yīng)。區(qū)委還組織全區(qū)處以上領(lǐng)導(dǎo)干部到窗口單位和服務(wù)行業(yè)開展“民生體驗(yàn)日”活動(dòng)，以普通工作人員身份面對(duì)面服務(wù)群眾，以群眾身份感受政府辦事流程，從方便群眾辦事的角度幫助各部門查找辦理手續(xù)、審批流程、服務(wù)態(tài)度等存在的問題。

第二，以作風(fēng)建設(shè)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。寶安區(qū)提出堅(jiān)持“三個(gè)導(dǎo)向”：問題導(dǎo)向，堅(jiān)持抓住“四風(fēng)”問題查擺整改不放松；需求導(dǎo)向，堅(jiān)持順應(yīng)群眾美好愿望和實(shí)際需求勤政為民不放松；基層導(dǎo)向，堅(jiān)持面向基層服務(wù)群眾便民利民不放松。認(rèn)真執(zhí)行“三零”標(biāo)準(zhǔn)，即“四風(fēng)”問題“零容忍”，對(duì)待群眾“零懈怠”，服務(wù)基層“零距離”。突出“三個(gè)第一”：責(zé)任第一、認(rèn)真第一、結(jié)果第一。這些簡潔易懂的標(biāo)準(zhǔn)和要求，已經(jīng)潛移默化為全區(qū)黨員干部對(duì)自身作風(fēng)建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力和自覺行動(dòng)。2014年2月由區(qū)委實(shí)踐辦、區(qū)委宣傳部和區(qū)委黨校聯(lián)合組建黨的群眾路線宣講團(tuán)，真正從群眾的“需求”出發(fā)，采取“不限對(duì)象、不限時(shí)間、不限規(guī)模、不限方言、不限場地”的“五不限”面對(duì)面交流。通過宣講，廣大基層黨員群眾既可以了解黨的最新政策，又可以現(xiàn)場反映身邊的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。

第三，以需求導(dǎo)向完善服務(wù)體系。因地制宜組織群眾開展文化體育活動(dòng)，因勢利導(dǎo)組建群眾性的文化體育活動(dòng)團(tuán)體，用健康向上的思想文化占領(lǐng)社區(qū)陣地，“文化春雨行動(dòng)”因切合群眾需求而廣受歡迎。新安街道興東社區(qū)從小處著手，搭建“愿望墻”解民需，通過“設(shè)立平臺(tái)展示愿望——專人負(fù)責(zé)管理愿望——組織認(rèn)領(lǐng)實(shí)現(xiàn)愿望”，在社區(qū)營造“人人訴心愿，人人滿愿行”的氛圍，拉近了政府與居民的距離，凝聚了民心。

三、末梢治理的主要目標(biāo)是構(gòu)建和諧社區(qū)

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障”。這為構(gòu)建和諧社區(qū)指明了方向。

第一，多層次“大調(diào)解”化解糾紛。依托綜治信訪維穩(wěn)三級(jí)中心平臺(tái)、“大調(diào)解”工作體系、訴前聯(lián)調(diào)、審前調(diào)解等多層次化解矛盾的機(jī)制，將大量社會(huì)矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。

第二，“微觀維穩(wěn)”從源頭、細(xì)節(jié)和過程入手化解各類矛盾?！拔⒂^維穩(wěn)”是從源頭上維護(hù)群眾合法利益的一項(xiàng)有益探索。通過精細(xì)化的措施、制度、程序，對(duì)影響穩(wěn)定的隱患做到提前預(yù)見、防范、化解、處置，從而實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)工作由粗放向精細(xì)、被動(dòng)向主動(dòng)、事后向事前的轉(zhuǎn)變，有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，維護(hù)群眾合法權(quán)益。

第三，“陽光、辛勤、感恩”傳遞正能量。寶安區(qū)推出“陽光達(dá)人”、“陽光驛站”等一系列品牌，開展“陽光達(dá)人”社區(qū)行、“陽光達(dá)人宣講團(tuán)”，開通“陽光寶安”、“陽光組工”政務(wù)微博，開展“我心目中的寶安”寶安文明月系列活動(dòng)，營造陽光、開放、辛勤、感恩、奉獻(xiàn)的時(shí)代新風(fēng)。

四、末梢治理的當(dāng)務(wù)之急是激活末梢神經(jīng)，優(yōu)化社區(qū)治理

在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中，寶安區(qū)以“末梢治理”為核心，從最基層、最末端的社區(qū)抓起，在解決基層實(shí)際問題中踐行群眾路線，以踐行黨的群眾路線推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，在工作實(shí)踐中探索出一系列“微改革”“微創(chuàng)新”，形成諸多“寶安特色”。

第一，以社區(qū)黨建為前提，把社區(qū)黨組織建設(shè)成為統(tǒng)攬全局、服務(wù)群眾、整合資源、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。一是加強(qiáng)服務(wù)型黨組織建設(shè)。以開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)為契機(jī)，立足“服務(wù)基層、服務(wù)群眾、服務(wù)發(fā)展”，推行“四化”建設(shè)，即“服務(wù)結(jié)構(gòu)網(wǎng)格化、服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)隊(duì)伍多元化、服務(wù)保障常態(tài)化”。二是增強(qiáng)社區(qū)綜合黨委統(tǒng)籌基層事務(wù)和資源的能力。明確社區(qū)綜合黨委工作職責(zé)，健全基層黨組織的學(xué)習(xí)教育制度、決策領(lǐng)導(dǎo)制度、工作例會(huì)制度、重大事項(xiàng)通報(bào)制度，增強(qiáng)社區(qū)綜合黨委統(tǒng)籌基層事務(wù)和資源的能力。在村改居社區(qū)，可考慮增加黨組織參與社區(qū)股份公司經(jīng)營決策的權(quán)重，以強(qiáng)化黨組織對(duì)股份合作公司的監(jiān)管。

第二，以社區(qū)自治為基礎(chǔ)，探索多元共治的新格局。形成多元共治與居民自治交融互動(dòng)的格局。一是提高居民公共意識(shí)與自治能力。以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為載體培育共同的理想信念、倫理觀念和道德規(guī)范，構(gòu)筑社區(qū)共有精神家園。強(qiáng)化居民的身份意識(shí)、平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)以及義務(wù)意識(shí)，形成參與社區(qū)事務(wù)的強(qiáng)烈愿望。提高居民的自治能力，為群眾平等地參與社區(qū)事務(wù)提供條件、機(jī)會(huì)、平臺(tái)和社會(huì)信任網(wǎng)絡(luò)。二是培養(yǎng)社區(qū)精英。一般來說，社區(qū)精英的成熟度與治理質(zhì)量息息相關(guān)?；鶎又卫韮H僅依靠地方政府工作人員是不夠的，還要有社區(qū)精英的支持與合作，充分發(fā)揮社區(qū)精英的影響力。同時(shí)探索打通社區(qū)精英上升為政治精英的路徑：社區(qū)志愿者→積極分子→骨干→社區(qū)相關(guān)組織負(fù)責(zé)人→“兩代表一委員”，培養(yǎng)基層治理的生力軍。三是培育社會(huì)資本。增進(jìn)社區(qū)居民互信互助，將“陌生人社會(huì)”變成“熟人社會(huì)”。拓展群眾參與公共事務(wù)的路徑和形式，探索成立社區(qū)重大決策公眾咨詢委員會(huì)、居民聽證會(huì)制度及社區(qū)重要民生實(shí)事投票制度，暢通群眾參與決策的渠道。

第三，以服務(wù)群眾、造福群眾為導(dǎo)向，全面提升社區(qū)公共服務(wù)水平。一是提高社區(qū)服務(wù)設(shè)施的普及性。加快推進(jìn)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步擴(kuò)大社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋。提高社區(qū)服務(wù)設(shè)施使用效率，按照服務(wù)活動(dòng)場所最大化的原則合理布局，在標(biāo)識(shí)使用、窗口設(shè)置、設(shè)備配置、環(huán)境裝修等方面體現(xiàn)服務(wù)宗旨。二是提高社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的普惠性。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，讓外來人口共享社區(qū)公共服務(wù)，逐步縮小戶籍人口和非戶籍人口之間的社區(qū)公共服務(wù)水平差距。推進(jìn)志愿服務(wù)制度化和便民利民服務(wù)多樣化，建立行政機(jī)制、志愿機(jī)制和市場機(jī)制互聯(lián)互補(bǔ)的社區(qū)服務(wù)供給方式。三是提高社區(qū)服務(wù)的便捷性。加快推進(jìn)信息化建設(shè)，完善社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)的全人群覆蓋、全口徑集成和全區(qū)域通辦。加快社區(qū)基礎(chǔ)信息、管理數(shù)據(jù)和服務(wù)檔案集成，推動(dòng)社區(qū)信息平臺(tái)與行政管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，完善監(jiān)護(hù)系統(tǒng)和緊急求助系統(tǒng)等個(gè)人信息終端功能，做到社區(qū)服務(wù)全方位、全天候和全覆蓋。

第四，以體制創(chuàng)新為保障，使末梢治理體制更加精細(xì)化。一是大膽改革現(xiàn)有的管理體制。要做到“精細(xì)化”管理，必須調(diào)整現(xiàn)有的街道行政管轄范圍，按照面積、人口規(guī)模適度，有利于居民自治，有利于管理和服務(wù)，有利于節(jié)約行政成本，有利于公平、合理配置公共資源等原則，綜合考慮社區(qū)的歷史沿革、居民的歸屬感等因素，逐步劃小街道行政管轄幅度，分步劃小社區(qū)，提高社區(qū)治理效率。二是重心下沉。剝離集體經(jīng)濟(jì)的公共負(fù)擔(dān)，明確社區(qū)經(jīng)費(fèi)撥付指標(biāo)，適度向村改居社區(qū)和欠發(fā)達(dá)社區(qū)傾斜。實(shí)行分類型、標(biāo)準(zhǔn)化的公共事權(quán)清單。在全區(qū)范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的社區(qū)工作“準(zhǔn)入制”。對(duì)應(yīng)當(dāng)由社區(qū)承擔(dān)的工作項(xiàng)目進(jìn)行集中梳理和認(rèn)定，由區(qū)委區(qū)政府加以明確。新增任務(wù)下派到社區(qū)時(shí)，必須經(jīng)過固定的認(rèn)證程序。