新型城鎮(zhèn)化：以精細(xì)化管理提升建設(shè)發(fā)展品質(zhì)

金風(fēng)+段羨菊+尚前名

“城市管理工作的水平?jīng)Q定了一個(gè)城市的品質(zhì)，城市不應(yīng)該是一架‘經(jīng)濟(jì)機(jī)器，而應(yīng)該是適合人們居住的家園”。

時(shí)任長沙市市長張劍飛2008年說這番話時(shí)，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的話題還沒有今天這么惹眼。

如今，由省會(huì)城市市長轉(zhuǎn)任湖南省副省長，成為省一級(jí)政府平臺(tái)分工負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，張劍飛又有哪些新的思考呢？不久前中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議期間，《瞭望東方周刊》記者接觸到一篇題為《關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干思考》的文章，作者正是張劍飛。

新型城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的重大里程碑

《瞭望東方周刊》：中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議就新型城鎮(zhèn)化工作作出了戰(zhàn)略部署，作為地方政府分管這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，你怎樣理解這次會(huì)議對(duì)新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的意義？

張劍飛：中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議是改革開放以來中央召開的第一次關(guān)于城鎮(zhèn)化工作的專門會(huì)議。習(xí)總書記在講話中指出，城鎮(zhèn)化是一個(gè)歷史自然過程，必須從我國仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段的國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，使之成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的過程，明確了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)原則，要求重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平和加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理等六項(xiàng)主要任務(wù)。就長期以來城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中困擾我們的一些關(guān)鍵問題，如人往哪兒去？錢從哪里來？土地如何管？城市如何建設(shè)和管理？等等，指明了方向，必將對(duì)我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，具有重大的里程碑意義。

《瞭望東方周刊》：把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，是這次會(huì)議提出的明確要求。近些年來，湖南一直在推進(jìn)長株潭城市群發(fā)展，現(xiàn)在進(jìn)展怎樣，今后如何推進(jìn)？

張劍飛：城市集群化發(fā)展有利于實(shí)現(xiàn)資源要素在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的結(jié)果。如美國的“五大湖”城市群、德國“萊茵-魯爾區(qū)”城市群，國內(nèi)的長三角城市群、珠三角城市群和環(huán)渤海城市群，都是如此。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場(chǎng)力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極，順應(yīng)了城市化發(fā)展的新趨勢(shì)。

2007年長株潭城市群獲批全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來，全面推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接、信息資源共享，融城步伐不斷加快，還帶動(dòng)了以長株潭城市群為核心的環(huán)長株潭城市群發(fā)展。2012年，長株潭城市群與環(huán)長株潭城市群分別以全省13.3%與45.6%的國土面積，聚集了全省約30%與65%的城鎮(zhèn)人口，創(chuàng)造了約42.6%和79.6%的地區(qū)生產(chǎn)總值，吸引了73.5%和95.8%的外來投資，在帶動(dòng)全省、輻射中部中發(fā)揮了重要作用。

下一步，我們將把長株潭城市群發(fā)展放到全國新型城鎮(zhèn)化和城市群發(fā)展的大局中進(jìn)行謀劃，按照李克強(qiáng)總理在合肥主持召開的全國區(qū)域發(fā)展與改革座談會(huì)上的要求，用好長江黃金水道，與湖北、江西、安徽等兄弟省持續(xù)深化合作，共同建設(shè)長江中游城市群，推動(dòng)梯度開發(fā)、開放發(fā)展，培育新的增長極。具體地說，要做到“六個(gè)堅(jiān)持”：堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)，堅(jiān)持以人為本和改善民生，堅(jiān)持資源節(jié)約和環(huán)境友好，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)，堅(jiān)持提升城鎮(zhèn)綜合承載能力和輻射帶動(dòng)能力，堅(jiān)持全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

《瞭望東方周刊》：中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。湖南是中部大省，三湘四水，自然風(fēng)光秀麗，人文底蘊(yùn)深厚，歷史遺存眾多，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，將如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與傳承歷史文化相結(jié)合？

張劍飛：歷史文化遺存是祖先留給我們的寶貴財(cái)富，保護(hù)歷史文化遺存就是保護(hù)我們的歷史記憶。我一直有一個(gè)觀點(diǎn)，保護(hù)和傳承歷史文化與城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)并不矛盾，相反還會(huì)互相促進(jìn)、互相推動(dòng)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的大拆大建，更不是推倒重來，忽視本地特色，拋棄歷史傳承，一味貪大求洋和片面追求高樓大廈的城鎮(zhèn)化，只會(huì)建成一座座同質(zhì)化的“水泥森林”。

在今后的工作中，我們將堅(jiān)持“嚴(yán)格保護(hù)和合理開發(fā)”的原則，把保護(hù)和傳承歷史文化融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的始終，引導(dǎo)各地深度挖掘具有地域特色的歷史文化內(nèi)涵，利用深厚的人文底蘊(yùn)和豐富的文化資源，推進(jìn)傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文化有機(jī)融合、創(chuàng)新發(fā)展，打造一個(gè)個(gè)蘊(yùn)含湖湘氣息，獨(dú)具文化魅力的新型城鎮(zhèn)。真正讓生活在城市的居民能夠“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。

更多地發(fā)揮專家作用

《瞭望東方周刊》：你有較長時(shí)間的國外學(xué)習(xí)和工作經(jīng)歷，國外在城市化過程中有哪些教訓(xùn)是我們必須汲取的？怎樣才能不走這些彎路？有哪些成功的做法和先進(jìn)的理念值得學(xué)習(xí)和借鑒？

張劍飛：國外的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)主要是指歐美國家，他們的城鎮(zhèn)化歷史比我們長，是漸進(jìn)式的，對(duì)城市的理解也比較深刻。

他們的城市從規(guī)劃、建設(shè)、建筑材料到技術(shù)水平都比我們好。比如水泥就是公元300多年在歐洲發(fā)明的；他們的建筑大都采用石頭加三合土，而我們直到19世紀(jì)仍采用磚木結(jié)構(gòu)，耐久性比較差，所以保留下來的不多，不像希臘神廟、羅馬斗獸場(chǎng)，都能完好地保存下來。

而且在他們的城鎮(zhèn)化過程中，行政色彩弱，更多的是自然規(guī)律在起作用，專業(yè)人才在起作用，經(jīng)濟(jì)規(guī)律在起作用。

《瞭望東方周刊》：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，我們的當(dāng)務(wù)之急是什么？

張劍飛：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)發(fā)展，有很多事情要做。當(dāng)務(wù)之急，有兩個(gè)關(guān)鍵問題要解決：

第一，城鎮(zhèn)化建設(shè)的人才問題。從歐洲的城邦開始，城鎮(zhèn)化到現(xiàn)在已經(jīng)四五百年了，現(xiàn)代城鎮(zhèn)化也已經(jīng)有二三百年的歷史了；而我們國家真正的城鎮(zhèn)化也就這二三十年時(shí)間，可以說人才奇缺。盡管高校很多，但與快速的城鎮(zhèn)化相比，培育的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)人才遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有的一個(gè)省會(huì)城市，一年的大小建設(shè)項(xiàng)目上千個(gè)，而真正熟悉城市規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、建設(shè)管理的人加起來也就一二百人。endprint

第二，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該歸位。地方政府要特別注意避免長官意志主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化，因?yàn)楸緛韺I(yè)技術(shù)人員就少，如果在實(shí)踐中還不注意發(fā)揮專業(yè)技術(shù)人員的作用，往往就容易變成領(lǐng)導(dǎo)在那“幾縱幾橫”地指揮，干出一些有悖于自然規(guī)律和城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的事情。

領(lǐng)導(dǎo)的知識(shí)從哪來呢？除了自身的積累，主要就是外出學(xué)習(xí)考察。要取到真經(jīng)，就必須認(rèn)真剖析，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，特別是不能走馬觀花，停留在導(dǎo)游講解的水平上，從而避免那些形似而神非、華而不實(shí)的東西。比如建成一朵花、一片葉子的造型，或在廣場(chǎng)上做出某個(gè)形狀，等等。其實(shí)，一般人的視線等高線只有1.6米（1.8米的人減20厘米），如果前面有棵樹，就擋住視線了，哪還看得出造型是什么形狀？只有坐上直升機(jī)“鳥瞰”才能看見，這種片面追求形式上美觀的做法沒有多少實(shí)際意義。

“大城市病”可以避免

《瞭望東方周刊》：大家都知道大城市都有“病”，在我們的城鎮(zhèn)化過程中能規(guī)避世界城市這些“大城市病”嗎？

張劍飛：“大城市病”是可以規(guī)避的，這需要我們充分汲取其他國家城市的教訓(xùn)，尤其是墨西哥等一些城市的教訓(xùn)；但如果我們?nèi)耘f走“攤大餅”式擴(kuò)張的老路，“大城市病”就難以避免。一方面，要按照“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的要求，引導(dǎo)人口合理有序流動(dòng)；另一方面，要科學(xué)設(shè)置城市開發(fā)強(qiáng)度，盡快劃定每一個(gè)城市特別是特大城市的開發(fā)邊界，城市不是越大越好。

“大城市病”，一般來講，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一是交通擁擠，第二是環(huán)境污染。

對(duì)于城市的環(huán)境污染問題，我們要客觀看待。為什么大城市的環(huán)境污染感覺比別的地方嚴(yán)重呢？

第一，大城市把環(huán)境污染量相對(duì)集中了。比方說一個(gè)1000萬人口的城市，就集中了1000萬人的消耗和排放；

第二，城市的生活水平是遠(yuǎn)高于農(nóng)村的，而生活水平的提高就體現(xiàn)在衣食住行，最后體現(xiàn)在排放上，所以排放就加劇了。如果農(nóng)村和小城鎮(zhèn)的人們生活水平提高了，污染量也將增加。

但是，人口相對(duì)集中后，如果我們把環(huán)保設(shè)施和相應(yīng)的治理措施跟上去，應(yīng)該說集中治理的成本比分散到各個(gè)縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的成本要低。因?yàn)闊o論是從工作上的效率，還是從單位設(shè)施服務(wù)的人口來講，大城市的效率，都遠(yuǎn)高于農(nóng)村。

環(huán)境污染的主要問題是我們過去對(duì)環(huán)境保護(hù)和治理重視不夠，如果把垃圾處理、污水處理等配套設(shè)施跟上去，城市的生態(tài)環(huán)境是可以改善的。

《瞭望東方周刊》：在“大城市病”中，交通的擁堵是非常有代表性的，有沒有破解之道？

張劍飛：解決交通擁堵問題最主要的是規(guī)劃，特別是用地規(guī)劃對(duì)交通至關(guān)重要。在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)候，一定要給公共交通留有足夠的空間；一定要提倡混合用地，摒棄過去那種集中建CBD和大規(guī)模集中建居民區(qū)、居住區(qū)的做法。

其實(shí)，在上世紀(jì)六七十年代，很多單位是“前店后廠”，前面是單位辦公樓，后面是宿舍，大家都是騎自行車或走路上班，沒有什么交通擁堵問題。隨著人口流動(dòng)性增大，“前店后廠”難以為繼了，但是我覺得這種混合用地的理念一定要堅(jiān)持。

比如，我們正在研究修訂城市用地規(guī)劃---一個(gè)地塊既有寫字樓，也有商場(chǎng)、學(xué)校、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所、住宅，盡量在片區(qū)范圍內(nèi)就能統(tǒng)籌解決工作和生活問題，在比較小的范圍（如步行范圍）設(shè)計(jì)所有的服務(wù)設(shè)施。這樣就避免了像北京金融街那樣的潮汐式交通。

我覺得沒必要把所有的銀行集中到一起。為什么？因?yàn)槿藗兊姐y行辦事不像逛商店，出了這家進(jìn)那家。還有就是傳統(tǒng)的CBD發(fā)展模式值得我們反思，因?yàn)镃BD都是大房子、高房子、玻璃房，看起來很漂亮，但建設(shè)一個(gè)CBD帶來的影響是深遠(yuǎn)的。

在做好用地規(guī)劃的基礎(chǔ)上，交通規(guī)劃對(duì)解決“交通擁堵”意義重大，決定了能否適應(yīng)人口流動(dòng)量的需要。目前，城市交通規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性不夠，利用規(guī)劃主動(dòng)作為不夠，是導(dǎo)致交通擁堵的重要因素。解決交通擁堵，需要我們提高交通規(guī)劃的主動(dòng)性，提升引領(lǐng)功能。不能寄希望于修寬馬路，而要充分考慮各類交通銜接、群眾出行方便等因素，避免因人口增多后出現(xiàn)交通擁堵現(xiàn)象。比如，拓寬道路交叉口，注重打通城市中的“斷頭路”，疏通城市支路“毛細(xì)血管”，改善“微循環(huán)”等，就能系統(tǒng)提高交通通行能力。

還有一個(gè)重要的舉措就是，上了一定規(guī)模的城市要建地鐵，這要作為戰(zhàn)略性問題考慮。地鐵在能耗和安全性能上有明顯優(yōu)勢(shì)，也沒有平面交通那樣多的沖突，而且準(zhǔn)點(diǎn)、運(yùn)量大，是很好的交通組織方式。

但建地鐵必須解決思路上的問題。一個(gè)城市在剛開始建地鐵時(shí)，往往第一條地鐵要建成標(biāo)志性的，車站標(biāo)準(zhǔn)很豪華，很大很寬敞，建一個(gè)地鐵站要花兩三億元；而投資是一定的，站點(diǎn)的規(guī)劃就只好少一點(diǎn)，這樣老百姓就不方便了。巴黎、紐約的街上走兩三百米就有地鐵站。他們的站臺(tái)很窄，成本較低，這樣就可以多設(shè)站點(diǎn)，使用起來很方便。長沙的第一條地鐵是1.1公里一個(gè)站，這樣最遠(yuǎn)走550米就能到達(dá)地鐵站。我認(rèn)為間距還是大了，還可以更小一點(diǎn)。

以經(jīng)濟(jì)杠桿治理城市交通擁堵

《瞭望東方周刊》：你在長沙市工作期間，雖然城市車輛以每年20萬輛左右的速度迅猛增加，但市民對(duì)交通擁堵治理的效果較為認(rèn)可，有什么心得可以分享？

張劍飛：這幾年長沙通過不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施、打通微循環(huán)等辦法來治理交通擁堵問題，沒有大拆大建，機(jī)動(dòng)車從50萬輛增加到150多萬輛，盡管有很多不盡如人意的地方，但交通沒有明顯惡化。這對(duì)一個(gè)省會(huì)城市來說，是比較難得的。

實(shí)際上，長沙的城市交通擁堵治理，主要是發(fā)揮了專業(yè)技術(shù)人員的聰明才智。比如修隧道，一般的做法就是像一根扁擔(dān)，兩邊接通就可以了，但是這樣做，不是隧道的通行能力不飽和，就是兩頭容易堵死。因?yàn)樗淼览餂]有紅綠燈，4個(gè)車道相當(dāng)于外面有紅綠燈的8個(gè)車道，出了隧道口就得把原來的路堵死。所以，長沙的隧道都是多進(jìn)出口設(shè)計(jì)，這樣就提前把車流疏散了。

交通學(xué)上有一個(gè)“交通網(wǎng)絡(luò)平衡第一原理”，就是在一個(gè)擁擠的城市里面，無論你走哪條路，最終綜合成本（時(shí)間成本、運(yùn)行成本）都差不多。

為什么？因?yàn)槟臈l路成本低，大家都會(huì)優(yōu)先選擇，最后都堵在那，就跟其他地方差不多。即使你修一條特別寬、特別好的路，也可能造成很多人為了走這條路而繞道---增加無效的行駛里程。比如，從甲地到乙地直行距離是10公里，結(jié)果繞行，走了16公里，有6公里就是無效行駛，還增加了6公里的擁擠。路網(wǎng)規(guī)劃必須考慮這些東西。

《瞭望東方周刊》：現(xiàn)在的城市交通擁堵越來越嚴(yán)重，你覺得應(yīng)怎么調(diào)整效果較好？

張劍飛：解決交通問題有兩個(gè)要素，即需求和供給。供給就是多修路，需求就是需求控制。怎樣抑制需求？我覺得，不宜通過限號(hào)等辦法來限制對(duì)私家車的擁有，畢竟家家擁有小汽車是老百姓的一個(gè)夢(mèng)。無論是對(duì)個(gè)人心理還是從周末的出行方便上來講，小汽車對(duì)人的生活還是有實(shí)質(zhì)性的改善，畢竟它比任何交通工具都舒服。用行政命令禁止小汽車，既不人性化，也不現(xiàn)實(shí)。

最好的辦法就是采用經(jīng)濟(jì)杠桿手段，通過價(jià)格機(jī)制增加小汽車的使用成本，降低小汽車的使用率；并將得到的這部分增值收益用于補(bǔ)充公共交通發(fā)展。比如，汽油在歐洲一直很貴，差不多比美國貴一倍，所以都是些小排量的汽車。我建議國家可以進(jìn)一步加大燃油稅征收，包括北京開征擁堵費(fèi)，我認(rèn)為也是一個(gè)很好的探索。收費(fèi)不是目的，而是為了調(diào)劑需求。endprint