從法律法規(guī)看應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)

北京市地震局 羅桂純

從法律法規(guī)看應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)

Observing the emergency shelters from the point of relevant laws and regulations

北京市地震局 羅桂純

應(yīng)急避難場(chǎng)所是指為應(yīng)對(duì)突發(fā)性災(zāi)害，指定用于避難人員集中進(jìn)行救援和避難生活，經(jīng)規(guī)劃設(shè)計(jì)配置應(yīng)急工程設(shè)施、有一定規(guī)模的場(chǎng)地和按照應(yīng)急避難要求建設(shè)的建筑工程。地震災(zāi)害是一種不可預(yù)測(cè)的自然災(zāi)害，面對(duì)它的突然襲擊，更需要我們有序和有效地應(yīng)對(duì)。地震應(yīng)急避難場(chǎng)所就是在地震發(fā)生時(shí)，為受災(zāi)群眾提供用于臨時(shí)安置或長(zhǎng)期避難的場(chǎng)地空間。完備的地震應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃和建設(shè)，是在地震發(fā)生時(shí)群眾得以有序、有效避難和疏散的重要保障。

自20世紀(jì)80年代后期以來，我國相繼出臺(tái)了一系列防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)，為我國實(shí)施防災(zāi)減災(zāi)工作提供了強(qiáng)有力的保障，也對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的規(guī)劃和建設(shè)工作提出了要求。

現(xiàn)將已出臺(tái)的法律、法規(guī)摘列如下：

《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，1989年12月26日第七屆全國人大第十一次常委會(huì)通過，自1990年4月1日起施行。其中，第十五條規(guī)定：編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)貫徹有利生產(chǎn)、方便生活、促進(jìn)流通、繁榮經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)科學(xué)技術(shù)文化教育事業(yè)的原則。編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建設(shè)等要求，在可能發(fā)生強(qiáng)烈地震和嚴(yán)重洪水災(zāi)害的地區(qū)，必須在規(guī)劃中采取相應(yīng)的抗震、防洪措施。

《破壞性地震應(yīng)急條例》，1995年2月11日國務(wù)院令第172號(hào)發(fā)布，自1995年4月1日起施行。其中，第五章第二十九條規(guī)定：民政部門應(yīng)當(dāng)迅速設(shè)置避難場(chǎng)所和救濟(jì)物資供應(yīng)點(diǎn)，提供救濟(jì)物品等，保障災(zāi)民的基本生活，做好災(zāi)民的轉(zhuǎn)移和安置工作。其他部門應(yīng)當(dāng)支持、配合民政部門妥善安置災(zāi)民。

《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃管理規(guī)定》，自2003年11月1日起施行。其中，第九條的抗震防災(zāi)措施中規(guī)定：市、區(qū)級(jí)避震通道及避震疏散場(chǎng)地（如綠地、廣場(chǎng)等）和避難中心的設(shè)置與人員疏散的措施。第二十條規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得在抗震防災(zāi)規(guī)劃確定的避震疏散場(chǎng)地和避震通道上搭建臨時(shí)性建（構(gòu)）筑物或者堆放物資。

《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所標(biāo)志》（DB11/224-2004）。北京市地方標(biāo)準(zhǔn)，2004年3月22日發(fā)布，2004年5月 1日實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了地震應(yīng)急避難場(chǎng)所以及相關(guān)的應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備和周邊道路指示的標(biāo)志。

《關(guān)于推進(jìn)地震應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的意見》。2004年12月23日發(fā)布。該意見對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所近期建設(shè)任務(wù)、應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃原則、應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)要求、應(yīng)急避難場(chǎng)所管理要求等做了具體的規(guī)定，有力推動(dòng)了全國各地應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)的進(jìn)程。

《北京城市總體規(guī)劃（2004－2020年）》。2005年1月12日發(fā)布，是由國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過。其中，城市綜合防災(zāi)減災(zāi)作為單獨(dú)的一章進(jìn)行了闡述。并規(guī)定：根據(jù)“就近、可通達(dá)、易實(shí)施、平震結(jié)合”的原則，結(jié)合城市用地布局，將城市綠地、公園、學(xué)校操場(chǎng)、廣場(chǎng)作為避難場(chǎng)所。緊急避難場(chǎng)所的有效人均用地標(biāo)準(zhǔn)為1.5～2.0平方米，長(zhǎng)期避難場(chǎng)所人均用地標(biāo)準(zhǔn)為2.0～3.0平方米。避難場(chǎng)所應(yīng)建設(shè)必要的市政、治安和醫(yī)療救助等配套設(shè)施。充分利用地下空間進(jìn)行抗震救災(zāi)，將部分地下空間作為抗震救援物資儲(chǔ)備場(chǎng)所。

《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》，2006年12月31日由國務(wù)院辦公廳印發(fā)。其中明確提出：省會(huì)城市和百萬人口以上城市按照有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，加快應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)工作。

《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50413-2007）。由中華人民共和國建設(shè)部主編，2007年11月1日施行。其中，第八章規(guī)定：避震疏散規(guī)劃時(shí)，應(yīng)對(duì)需避震疏散人口數(shù)量及其在市區(qū)分布情況進(jìn)行估計(jì)，合理安排避震疏散場(chǎng)所與避震疏散道路，提出規(guī)劃要求和安全措施；需避震疏散人口數(shù)量及其在市區(qū)分布情況，可根據(jù)城市的人口分布、城市可能的地震災(zāi)害和震害經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行估計(jì)。在對(duì)需避震疏散人口數(shù)量及其分布進(jìn)行估計(jì)時(shí)，宜考慮市民的晝夜活動(dòng)規(guī)律和人口構(gòu)成的影響；城市避震疏散場(chǎng)所應(yīng)按照緊急避震疏散場(chǎng)所和固定避震疏散場(chǎng)所分別進(jìn)行安排。甲、乙類模式城市應(yīng)根據(jù)需要，安排中心避震疏散場(chǎng)所；緊急避震疏散場(chǎng)所和固定避震疏散場(chǎng)所的需求面積可按照抗震設(shè)防烈度地震影響下的需安置避震疏散人口數(shù)量和分布進(jìn)行估計(jì)；制定避震疏散規(guī)劃應(yīng)和城市其他防災(zāi)要求相結(jié)合。同時(shí)，對(duì)城市避震疏散場(chǎng)所和避震疏散主通道的評(píng)價(jià)和規(guī)劃要求提出了具體的規(guī)定。

《北京中心城地震及應(yīng)急避難場(chǎng)所（室外）規(guī)劃綱要》。2007年由北京市規(guī)劃委員會(huì)同北京市地震局委托北京市規(guī)劃院編制。該規(guī)劃對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的定義、用地資源情況、建設(shè)類型、建設(shè)要求等都做了詳細(xì)的闡述。這是全國第一個(gè)有關(guān)城市防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急避難方面的規(guī)劃。

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議于2007年10月28日通過，自2008年1月1日起施行。其中，第三章第三十五條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的鐵路、公路、港口、機(jī)場(chǎng)、道路、綠地、輸配電設(shè)施及輸電線路走廊、通信設(shè)施、廣播電視設(shè)施、管道設(shè)施、河道、水庫、水源地、自然保護(hù)區(qū)、防汛通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場(chǎng)及焚燒廠、污水處理廠和公共服務(wù)設(shè)施的用地以及其他需要依法保護(hù)的用地，禁止擅自改變用途。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議于2007年8月30日通過，自2007年11月1日起施行。其中，第二章第十九條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合預(yù)防、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所必須的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理確定應(yīng)急避難場(chǎng)所。

《中華人民共和國防震減災(zāi)法（修訂）》。由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議于2008年12月27日修訂通過，自2009年5月1日起施行。其中，第四章第四十一條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)地震應(yīng)急避難的需要，合理確定應(yīng)急疏散通道和應(yīng)急避難場(chǎng)所，統(tǒng)籌安排地震應(yīng)急避難所必需的交通、供水、供電、排污等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第五章第五十條規(guī)定：?jiǎn)⒂脩?yīng)急避難場(chǎng)所或者設(shè)置臨時(shí)避難場(chǎng)所，設(shè)置救濟(jì)物資供應(yīng)點(diǎn)，提供救濟(jì)物品、簡(jiǎn)易住所和臨時(shí)住所，及時(shí)轉(zhuǎn)移和安置受災(zāi)群眾，確保飲用水消毒和水質(zhì)安全，積極開展衛(wèi)生防疫，妥善安排受災(zāi)群眾生活。

《北京市地震應(yīng)急預(yù)案》。2008年由北京市政府修改審定后下發(fā)執(zhí)行。該預(yù)案對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所做了明確的規(guī)定：中心城區(qū)應(yīng)嚴(yán)格按照市政府審議通過的《北京中心城地震及其他應(yīng)急避難場(chǎng)所（室外）規(guī)劃綱要》的要求建設(shè)避難場(chǎng)所。新城可參照安排具體建設(shè)工作，保障在地震應(yīng)急情況下為市民提供緊急疏散、臨時(shí)生活的安全場(chǎng)所。地震應(yīng)急避難場(chǎng)所內(nèi)設(shè)置應(yīng)急指揮部、應(yīng)急棚宿區(qū)、應(yīng)急供水、應(yīng)急廁所等基本保障設(shè)施，并按照本市地方標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所標(biāo)志》（DB11/224-2004）的規(guī)定設(shè)置標(biāo)志牌。已確定為地震應(yīng)急避難場(chǎng)所和其他可以作為避難場(chǎng)所的空地，在地震應(yīng)急期應(yīng)當(dāng)無償開放。

《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所場(chǎng)址及配套設(shè)施》（GB21734-2008）。中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)，2008年5月7日發(fā)布，2008年12月1日實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的場(chǎng)址選擇、設(shè)施配置等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

《公園綠地應(yīng)急避難功能設(shè)計(jì)規(guī)范》（DB11/T 794-2011）。北京市地方標(biāo)準(zhǔn)，2011年4月28日發(fā)布，2011年8月1日實(shí)施。該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了具有應(yīng)急避難功能的公園綠地選址、分類、服務(wù)半徑、有效避難面積、總體設(shè)計(jì)、園路與鋪裝場(chǎng)地設(shè)計(jì)、種植設(shè)計(jì)以及應(yīng)急避難設(shè)施配置與設(shè)計(jì)的要求。

《城鎮(zhèn)防災(zāi)避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)規(guī)范（征求意見稿）》。2012年3月20日完成，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城鎮(zhèn)新建和改建應(yīng)急避難場(chǎng)所的設(shè)計(jì)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

《國家地震應(yīng)急預(yù)案》。2012年8月28日修訂。其中，第八章規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，利用廣場(chǎng)、綠地、公園、學(xué)校、體育場(chǎng)館等公共設(shè)施，因地制宜設(shè)立地震應(yīng)急避難場(chǎng)所，統(tǒng)籌安排所必需的交通、通信、供水、供電、排污、環(huán)保、物資儲(chǔ)備等設(shè)備設(shè)施；學(xué)校、醫(yī)院、影劇院、商場(chǎng)、酒店、體育場(chǎng)館等人員密集場(chǎng)所設(shè)置地震應(yīng)急疏散通道，配備必要的救生避險(xiǎn)設(shè)施，保證通道、出口的暢通。有關(guān)單位定期檢測(cè)、維護(hù)報(bào)警裝置和應(yīng)急救援設(shè)施，使其處于良好狀態(tài)，確保正常使用。

從上述應(yīng)急避難場(chǎng)所的相關(guān)法律法規(guī)及條文我們可以發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的重視程度越來越高，公眾對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的要求也在逐漸提高。我國應(yīng)急避難場(chǎng)所的規(guī)劃建設(shè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，從首都向各省、直轄市、自治區(qū)的首府?dāng)U展，從特大城市、大城市向中小城市乃至縣、鄉(xiāng)發(fā)展，從單一類型（公園）向多種類型（廣場(chǎng)、學(xué)校、體育場(chǎng)館等）發(fā)展。但是，發(fā)展的同時(shí)也存在問題，我們現(xiàn)在所有的應(yīng)急避難場(chǎng)所的法律法規(guī)都是技術(shù)指導(dǎo)或者科學(xué)引導(dǎo)，并沒有根據(jù)實(shí)際需要而進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的相關(guān)法律法規(guī)，這就導(dǎo)致應(yīng)急避難場(chǎng)所的稀缺和配套設(shè)備的不完善。比如：有些城鎮(zhèn)還沒有制定應(yīng)急避難場(chǎng)所的發(fā)展規(guī)范；一些城鎮(zhèn)已建成或規(guī)劃的應(yīng)急避難場(chǎng)所數(shù)量、規(guī)模，遠(yuǎn)不能滿足重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)居民的實(shí)際避難需求；有些城鎮(zhèn)的應(yīng)急避難場(chǎng)所，只是設(shè)置了一些防災(zāi)設(shè)施的標(biāo)識(shí)，沒有或很少有實(shí)際的防災(zāi)設(shè)施和避難物資的實(shí)際儲(chǔ)備，等等。因?yàn)檫@些問題的存在，將導(dǎo)致應(yīng)急避難場(chǎng)所難以經(jīng)受重大突發(fā)事件的考驗(yàn)。因此，完善應(yīng)急避難場(chǎng)所的相關(guān)法律法規(guī)，并強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)急避難場(chǎng)所的規(guī)劃和建設(shè)，儲(chǔ)備足夠的應(yīng)急物資，將能有效增加應(yīng)急避難場(chǎng)所的收容能力，有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件。

在相關(guān)法律法規(guī)的有力推動(dòng)下，北京的應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃和建設(shè)得到大力發(fā)展。從2003年10月建成第一個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所——北京元大都城垣遺址公園應(yīng)急避難場(chǎng)所開始，截止到2013年10月底，北京已在東城、西城、朝陽、海淀、豐臺(tái)、石景山、門頭溝、房山、昌平、延慶等區(qū)縣，建設(shè)了92個(gè)地震應(yīng)急避難場(chǎng)所，面積達(dá)1648.05萬平方米，可疏散278.28萬人。但是，隨著北京人口數(shù)量的不斷增加，建筑物密度不斷加大，這些應(yīng)急避難場(chǎng)所遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前城市廣大民眾對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的需求，而且已建成的避難場(chǎng)所的設(shè)施普遍不夠完善，飲水、如廁等基本生活服務(wù)難以保障，物資儲(chǔ)備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠維持可容納人員的基本生活需要。目前，大多數(shù)的應(yīng)急避難場(chǎng)所都集中在城中心區(qū)，周邊區(qū)縣的人口密級(jí)區(qū)域應(yīng)急避難場(chǎng)所相對(duì)缺乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2013年底，北京人口數(shù)量已突破2000萬。不需要做詳細(xì)分析和調(diào)查，只要對(duì)比一下278.28萬和2000萬之間的差距，就能看到應(yīng)急避難場(chǎng)所的缺口還有多大。

如何加大北京地區(qū)的應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)力度？首先，加強(qiáng)和完善相關(guān)法律法規(guī)，并強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)急避難場(chǎng)所的建設(shè)。其次，根據(jù)城市發(fā)展和應(yīng)急避難的實(shí)際需要，進(jìn)行合理的中長(zhǎng)期規(guī)劃。再次，要充分利用可以作為應(yīng)急避難場(chǎng)所的資源，增加數(shù)量和擴(kuò)大規(guī)模。另外，要調(diào)整應(yīng)急避難場(chǎng)所的空間配置，讓城中心、郊區(qū)縣等根據(jù)實(shí)際需要均衡發(fā)展。最后，要加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的宣傳和使用培訓(xùn)，讓其在災(zāi)時(shí)充分的發(fā)揮作用。

我們應(yīng)該加快防震減災(zāi)的法制建設(shè)，在相關(guān)法律法規(guī)的大力支持和推動(dòng)下，加快應(yīng)急避難場(chǎng)所的規(guī)劃和建設(shè)。為實(shí)現(xiàn)首都防震減災(zāi)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。真正做到科學(xué)防震減災(zāi)，構(gòu)建安全北京。