好模式還需好機制
—— 談企業(yè)特救隊社會化服務應有的政府補償機制

浙江省嘉興市民防應急救援處 徐朱連

好模式還需好機制
—— 談企業(yè)特救隊社會化服務應有的政府補償機制

Good models are necessary to be matched with good mechanism

浙江省嘉興市民防應急救援處 徐朱連

目前，我國正積極推進基層應急救援體系建設，發(fā)展綜合性與專業(yè)化相結(jié)合的隊伍結(jié)構(gòu)，動員社會力量參與應急工作，建立群防群治隊伍體系。嘉興市結(jié)合本市應急救援隊伍的發(fā)展現(xiàn)狀和應急救援工作需要，組建了一支參與社會化服務的民防應急救援隊伍。

2013年9月17日上午10時整，浙江省暨嘉興市人民防空應急應戰(zhàn)救援演習（代號：“浙江金盾-13”）在嘉興穆湖公園正式開始，來自全省的14支民防應急救援隊伍共同參與了帳篷搭設、人口疏散、高樓被困人員救援、水上應急救援、房屋垮塌被困人員救援、?；囕v事故救援等七個演習課目。國家人防辦、南京軍區(qū)人防辦領導、浙江省政府、浙江省軍區(qū)領導以及嘉興市有關領導均對民防應急救援隊伍表現(xiàn)出的能力和水平給予了高度評價。在此次演習中，有7支民防應急救援隊伍來自嘉興。

浙江“金盾-13”演習中民防特救隊集結(jié)

嘉善西塘景區(qū)水上民防救援隊伍開展訓練

嘉興市民防應急救援隊伍建設堅持貫徹兩大原則，即“融入”與“提升”。就是融入企業(yè)自身需求和社會應急需要，提升救援隊伍能力。大力發(fā)展企業(yè)民防特救隊建設，這既是民防應急救援隊伍建設的初衷，也是隊伍持久發(fā)展所需要堅持的方向。企業(yè)特救隊參與社會化救援服務，服務于災時社會應急支援工作，無疑彌補了專業(yè)救援力量的不足。但要保持隊伍常態(tài)化運行，還需要政府加強其常態(tài)運行機制和補償機制建設。

▲ 嘉興市民防嘉化化學事故應急特救隊成立儀式

▲ 有關領導檢查嘉興市民防嘉化物流化學事故特救隊應急準備情況

組建特救隊 建立民防新模式

嘉興市民防特救隊建設在社會應急需求和企業(yè)自身安全需要的前提下，實行“政府主導、企業(yè)管理、有償服務”的模式組建，依托企業(yè)自身資源和優(yōu)勢，建立“訓練有素、反應快速、裝備齊全、特色突出、技術過硬”的專業(yè)應急救援隊伍。

（1）政府主導。民防部門為民防特救隊的組建搭建平臺，如“民防嘉化特救隊”通過政府發(fā)文的形式組建成立，并把特救隊主要職責寫入了《嘉興市化學事故應急救援預案》，規(guī)范了隊伍平時任務。2012年民防嘉化特救隊作為道路危險化學品應急處置的重要力量，納入市政府社會應急和政府反恐怖行動聯(lián)動隊伍。

（2）企業(yè)管理。民防特救隊實行企業(yè)管理，人員成本納入企業(yè)的成本預算，日常的培訓、訓練和演練由企業(yè)負責實施；民防部門平時對隊伍在培訓、訓練上給予必要的指導、支持，以及負責部分應急救援器材的投入。新的隊伍建設模式實現(xiàn)了隊伍建設資金來源的多元化，盡可能減少成本，減輕政府負擔。

（3）有償服務。民防特救隊實行社會化運作模式，在參與救援、保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的前提下，由建立區(qū)域合作模式或雙方協(xié)商的方式對事故單位收取一定的救援費用，確保救援隊伍長久可持續(xù)的發(fā)展。

新模式運行存在的問題

近年來，嘉興市應急救援隊伍建設在鞏固人防專業(yè)隊伍的基礎上，大力發(fā)展企業(yè)民防應急救援隊伍。成立于2006年的嘉興市民防嘉化物流特救隊，自組建以來已承擔各類化學事故應急救援工作80多起，出動救援車輛140余輛次，救援人員480余人次，挽回直接經(jīng)濟損失300多萬元。

在光鮮的數(shù)字背后，企業(yè)應急救援隊伍的發(fā)展，卻存在著不容忽視的危機和隱患。一是職能定位問題。企業(yè)救援隊伍同時承擔社會救援任務，從一元角色轉(zhuǎn)變?yōu)槎巧?，從專職變?yōu)閷Ｂ毤蛹媛?。一方面是要確保自己企業(yè)一旦出了事故能夠及時撲救，另一方面是社會上出了事故又要及時救援。而萬一出現(xiàn)兩者都不能兼顧，或者顧了一頭誤了另一頭的情況又該如何處理？另外，政府缺少頂層設計和統(tǒng)一規(guī)劃。大部分企業(yè)救援隊伍只負責本企業(yè)自身的救援工作，而企業(yè)外的救援工作，只是被動的接受當?shù)卣拖嚓P部門的調(diào)動，企業(yè)救援隊伍的能力和優(yōu)勢沒有得到利用和展現(xiàn)。二是身份定位問題。企業(yè)應急救援隊伍參與社會應急救援，雖然他們面臨著與政府救援部門同樣的危險，但二者的身份、待遇卻不相同。三是持續(xù)發(fā)展問題。因社會救援器材、交通燃油消耗、車輛和裝備維護、救援人員人身傷害治療、通訊等產(chǎn)生的全部費用，由救援隊伍所在企業(yè)承擔，既很不現(xiàn)實，也很不合理。雖然民防部門給予了部分啟動資金，平時也投入必要的救援器材，但不能從根本上解決問題。還有參與社會化救援過程中合理損耗費用的收取標準缺乏依據(jù)，救援成本的分攤、有償服務的實施停滯不前等問題，使隊伍持續(xù)健康發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

好模式還需好機制

企業(yè)特救隊參與社會化服務不失為群防群治的好模式，但從模式運行中出現(xiàn)的問題來看，還需要完善相應的管理機制。

完善政策法規(guī)體系

當前我國企業(yè)應急救援隊伍法制化建設處于初級階段。2007年頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》對社會專業(yè)化應急救援隊伍建設提出了原則性要求。其中第11條第2款規(guī)定：公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作。第26條第1款規(guī)定：人民政府有關部門可以根據(jù)實際需要設立專業(yè)應急救援隊伍。第26條第3款規(guī)定：縣級以上人民政府應當加強專業(yè)應急救援隊伍與非專業(yè)應急救援隊伍的合作，聯(lián)合培訓、聯(lián)合演練，提高合成應急、協(xié)同應急的能力。但是以上規(guī)定只是原則性要求，沒有對政府與社會專業(yè)應急救援隊伍之間的權利義務關系做出明確的規(guī)定，缺乏可操作性。對政府的規(guī)范性作用不強，對企業(yè)的專業(yè)隊伍建設方面尚處于初級階段。

為了促進應急救援隊伍社會化、企業(yè)化持續(xù)發(fā)展，國家應該出臺相應的法律法規(guī)，各地方政府應完善相關的政策措施，確立企業(yè)專業(yè)應急救援隊伍在我國應急救援隊伍中的地位。明確規(guī)定企業(yè)應急救援隊伍參與社會救援的法定義務；明確規(guī)定企業(yè)在應急救援中所享有的各種政府保障，及遭遇各種救援風險時政府給予的公力救援；依法依規(guī)確立政府在企業(yè)應急救援隊伍建設中的主體地位；明確隊伍的組建、培訓、管理、裝備及后備隊伍建設中所承擔的具體義務；明確規(guī)定政府對企業(yè)應急救援隊伍實施表彰的方式方法等。通過專門立法，調(diào)動政府和企業(yè)以及救援隊伍的積極性，規(guī)范政府和企業(yè)救援隊伍在應急救援中的行為，以加快我國企業(yè)應急救援隊伍的建設步伐。

發(fā)揮政府主導作用

我國法律明確規(guī)定，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，維護社會生產(chǎn)、生活秩序是政府的責任。因此政府是搭建企業(yè)應急救援隊伍、參與社會應急救援工作平臺的主體，應在企業(yè)應急救援隊伍建設中發(fā)揮主導作用。長期的救援實踐和發(fā)達國家經(jīng)驗表明，我國政府選擇政府主導、社會廣泛參與的應急救援模式，才能充分實現(xiàn)應急救援職能。

穿戴空呼器技能比武

應急處置?；沸孤?/p>

企業(yè)應急救援隊伍建設應做好以下工作。一是制定發(fā)展規(guī)范。結(jié)合地區(qū)災害特點及政府應急救援隊伍的需要，規(guī)范企業(yè)應急救援隊伍的組建，制定各種企業(yè)應急救援隊伍技術裝備的標準、管理模式，加強組建隊伍的注冊管理、培訓、訓練和演練。二是明確指揮協(xié)調(diào)關系。各類應急救援隊伍由政府（如應急辦、政府應急聯(lián)動等）統(tǒng)一調(diào)配，既保證地區(qū)的應急救援，又能保障跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)同救援。三是長效運行的資金保障。以地方政府投入為主，區(qū)域間救援補助和社會化救援為輔。地方政府加大扶持力度，建立資金保障機制，通過隊伍建設啟動資金的支持、平時運行的投入和對企業(yè)稅收的優(yōu)惠等措施，扶持隊伍的日常運行；通過物價部門建立社會化運作的收費標準，依規(guī)收取救援補償經(jīng)費，建立區(qū)域間的有償救援協(xié)議等從多方面彌補隊伍運行資金缺口。

加強隊伍建設管理

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第25條規(guī)定：縣級以上人民政府應當建立健全突發(fā)事件應急管理培訓制度，對人民政府及其有關部門負有處置突發(fā)事件職責的工作人員定期進行培訓。

地方政府部門應對企業(yè)應急救援隊伍設置標準化、規(guī)范化、專業(yè)化的培訓內(nèi)容，結(jié)合企業(yè)自身的培訓和訓練，開展系統(tǒng)化的訓練和演練。同時要做好規(guī)范管理、合理調(diào)度，制訂相應的備勤值班制度、交接班工作制度、技術裝備維護保養(yǎng)制度、學習和訓練制度、考勤制度、救援后總結(jié)評講制度等。企業(yè)應急救援隊伍要做到“別人亡羊我補牢”，認真吸取事故教訓，有針對性地開展安全檢查，落實防范措施，防止企業(yè)發(fā)生類似的事故。

實行統(tǒng)一指揮調(diào)度

險情就是命令。當參與社會救援時，每個救援隊伍都要服從現(xiàn)場總指揮的統(tǒng)一調(diào)度和指揮，積極配合其他救援隊伍進行施救，使救援工作順利進行。當救援過程中出現(xiàn)發(fā)生次生災害的苗頭時，要及時向現(xiàn)場指揮人員報告，以便指揮人員及時作出準確判斷，適時組織救援人員撤離，確保救援人員人身安全。