2013年中國城市典型災(zāi)情透視與安全策略

《中國建筑文化遺產(chǎn)》雜志社 金磊

2013年中國城市典型災(zāi)情透視與安全策略

Perspective of typical disasters in Chinese cities in 2013 and its safety strategy

《中國建筑文化遺產(chǎn)》雜志社 金磊

2013年，中國城市有太多的災(zāi)難“血色”警示。自然災(zāi)情和人為事故的頻頻發(fā)生，暴露出我國城市的脆弱性。銘記與反思過去，就是要警醒人們不斷提高安全意識(shí)，重新審視我們所處城市的安全策略，建設(shè)實(shí)實(shí)在在的安全智慧城市。

2013年12月3日，“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故現(xiàn)場(chǎng)指揮部公布了62名遇難者名單。慘痛的教訓(xùn)留給國人尤其是管理者的思考頗多……痛定思痛，災(zāi)后人們不禁責(zé)問，曾經(jīng)是荒蕪之地的油氣管道上方，為什么逐漸被居民區(qū)覆蓋？城市還有多少類似的安全隱患存在？我們?nèi)绾翁岣叱鞘械钟鞣N災(zāi)害能力？事故發(fā)生后，中央領(lǐng)導(dǎo)明確指示“一廠出事故、萬廠受教育；一地有隱患、全國受警示”。國務(wù)院事故調(diào)查組組長楊棟梁也對(duì)該事故提出“15問”。種種質(zhì)疑都集中在居民疏散滯后與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)缺少安全的設(shè)計(jì)與規(guī)劃上。本文通過對(duì)2013年中國城市典型的綜合災(zāi)情災(zāi)害梳理，研討更切合我國實(shí)際的安全減災(zāi)策略。

青島東黃輸油管線泄漏爆炸事故現(xiàn)場(chǎng)清理工作

中國城市典型的自然災(zāi)情

2013年9月，瑞士再保險(xiǎn)公司發(fā)布報(bào)告指出，全球范圍內(nèi)受到水災(zāi)威脅的人數(shù)超過其他自然災(zāi)害，其中亞洲城市面臨災(zāi)害威脅的人數(shù)最多?！叭鹗吭俦！笔紫斜９夙f博強(qiáng)調(diào)“僅主要河流的河水泛濫就有可能影響到3.8億生活在城市中的民眾……我們需要更好地了解如何讓城市更具抗風(fēng)險(xiǎn)能力，以及需要進(jìn)行哪些投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來盡可能減少生命、財(cái)產(chǎn)的損失”。對(duì)于該報(bào)告所研究的各大都市，“瑞士再?！碧岢?，河水泛濫是最大風(fēng)險(xiǎn)，其中印度和中國面臨水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的人數(shù)最多。

2012年末國家減災(zāi)委發(fā)布了“2012年十大自然災(zāi)害”，其中有9件是氣象災(zāi)害事件。2013年我國城市遭受的自然災(zāi)害種類之多，損失之大，至今讓人記憶猶新。如：19號(hào)強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“天兔”登陸我國時(shí)，恰逢天文大潮，廣東汕尾市中心附近最大風(fēng)速達(dá)45米/秒，導(dǎo)致較大人員傷亡及損失。23號(hào)臺(tái)風(fēng)“菲特”是自2001年以來登陸我國大陸地區(qū)最強(qiáng)臺(tái)風(fēng)，造成浙江、福建、江蘇、上海四省（直轄市）人員傷亡及嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失。被稱為第四大天災(zāi)的強(qiáng)對(duì)流天氣，從2013年3月20日起影響我國，當(dāng)天廣東東莞市部分街鎮(zhèn)出現(xiàn)大如鴿蛋的冰雹和降雨量超過50毫米的短時(shí)強(qiáng)降雨，伴隨瞬間風(fēng)力超過15級(jí)的龍卷風(fēng)和數(shù)千次雷電，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮竺娣e停電，一些臨時(shí)建筑倒塌，數(shù)十人傷亡。要特別提及的是，2013年入夏以來歐洲多國暴雨導(dǎo)致洪災(zāi)，6月中國氣象局已提醒我國同緯度地區(qū)警惕類似洪水，但全國仍有超百座城市遭到洪水的“洗禮”。

2013年6月下旬至9月末，我國長江以南大部地區(qū)出現(xiàn)了歷史罕見的持續(xù)高溫少雨天氣，呈現(xiàn)出持續(xù)時(shí)間長、范圍廣、溫度異常高等特點(diǎn)。其中，江南大部、華南北部有些氣象站的最高氣溫和平均氣溫均已超過歷史同期的最高紀(jì)錄，不少地區(qū)38℃以上的酷熱天氣日數(shù)逼近五十年來之最，并連續(xù)出現(xiàn)超過40℃的酷暑天氣。旱災(zāi)是世界上破壞性最大的自然災(zāi)害之一，不僅會(huì)造成農(nóng)作物減產(chǎn)，引發(fā)糧食安全問題，甚至出現(xiàn)饑荒及蝗災(zāi)。當(dāng)代城市旱災(zāi)直接影響飲用水及生活用水，威脅城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，嚴(yán)重的大面積長期旱災(zāi)還會(huì)誘發(fā)一系列相關(guān)災(zāi)難。

在氣象災(zāi)害方面，還應(yīng)警惕城市“雪患”。自2013年11月16日，持續(xù)多日的暴風(fēng)雪席卷東北多地。暴雪造成城市交通運(yùn)行緩慢，高速公路、民航機(jī)場(chǎng)關(guān)閉，城市再次上演“癱瘓”態(tài)。事實(shí)上，2013年春冬兩季，類似于東北大雪的極端冰凍天氣在全國頻頻發(fā)生。目前地球氣候已進(jìn)入了一個(gè)特殊周期，與中國1958-1961年“三年自然災(zāi)害”期很相似，氣候已步入低溫冷凍災(zāi)害鏈。

2013年，頻發(fā)的“震災(zāi)”也值得我們特別關(guān)注。2013年4月20日四川雅安發(fā)生7.0級(jí)地震，此次地震與5年前的汶川大地震一樣，都發(fā)生在龍門山斷裂帶上。2013年7月22日，甘肅岷縣、漳縣發(fā)生6.6級(jí)地震，一個(gè)月內(nèi)發(fā)生余震近萬次。2013年10月31日吉林省松原市連續(xù)發(fā)生5.5級(jí)和5級(jí)地震，11月22、23日松原市再度發(fā)生5.3級(jí)和5.8級(jí)地震，吉林省長春市、白城市和黑龍江省哈爾濱市等地都有明顯震感。歷史上鮮有破壞性地震發(fā)生的東北地區(qū)，連續(xù)發(fā)生5.0級(jí)以上地震，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。要知道，迄今我國對(duì)東北地區(qū)地質(zhì)構(gòu)造與活動(dòng)性的認(rèn)識(shí)仍然不足。此次震群的發(fā)生提示我們，既要強(qiáng)化防震減災(zāi)科普知識(shí)教育，又要加強(qiáng)東北地區(qū)的地震預(yù)報(bào)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

山東保利民爆濟(jì)南科技有限公司特大爆炸事故

吉林德惠市吉林寶源豐禽業(yè)有限公司火災(zāi)

青島東黃輸油管道泄漏爆炸事故

中國城市主要的人為事故災(zāi)難

2013年全國城市人為事故不斷發(fā)生。面對(duì)難以實(shí)現(xiàn)的安全目標(biāo)，人們自然要問：為什么往往想的挺好，做到卻很難？問題的癥結(jié)在哪里？事故災(zāi)難的人為性呈現(xiàn)什么特點(diǎn)？2013年6月到10月，國務(wù)院組織全國各行業(yè)開展安全生產(chǎn)大檢查，提出了“全覆蓋、零容忍、嚴(yán)執(zhí)法、重實(shí)效”的十二字原則。2001年至2013年11月中旬，全國共發(fā)生124起特別重大事故（造成30人以上死亡，或100人以上重傷，或1億元以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故）。2013年接連發(fā)生令人心痛的特大安全事故：山東保利民爆濟(jì)南科技有限公司“5·20”特大爆炸事故（33人死亡、19人受傷）；6月3日吉林德惠市吉林寶源豐禽業(yè)有限公司火災(zāi)（121人死亡、76人受傷）；11月22日青島輸油管道泄漏爆炸事故（62人死亡、136人受傷）。面對(duì)一個(gè)個(gè)技術(shù)災(zāi)害毀壞城市發(fā)展的個(gè)案，面對(duì)城市系統(tǒng)時(shí)刻隱藏著的安全隱患，我們?cè)诎l(fā)展高科技的同時(shí)絕不能過分依賴高科技而忽視安全管理。令人擔(dān)憂的是，“石化圍城”已不僅僅是一個(gè)城市的難題。大連、天津、寧波等沿海城市，以及昆明、成都等內(nèi)陸城市，已布局或試圖布局對(duì)當(dāng)?shù)谿DP貢獻(xiàn)頗多的石化項(xiàng)目。頻發(fā)的事故與不斷上升的風(fēng)險(xiǎn)傷亡數(shù)字，成為伴隨中國油氣管道行業(yè)高速發(fā)展的陰影。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1995年至2012年，全國共發(fā)生各類管道事故超千起。

分析青島“11·22”爆炸事故的原因及暴露出的問題，不難看出事故前的安全防范漏洞百出，事故中的應(yīng)急措施更是雜亂無章。這樣的安全管理水平，讓居住在事故風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的12個(gè)社區(qū)約1.8萬居民在轉(zhuǎn)移疏散后仍心有余悸。

提起黃島，讓人不禁回憶起24年前——1989年發(fā)生的震驚全國的黃島油庫“8·12”特大火災(zāi)事故（19人遇難，100多人受傷）。事故的直接原因是由于非金屬油罐本身存在缺陷，因遭受雷擊產(chǎn)生感應(yīng)火花而引爆油氣。但從深層次來看，黃島油庫區(qū)儲(chǔ)油規(guī)模過大、生產(chǎn)布局不合理，長期存在安全隱患，油庫安全生產(chǎn)管理存在漏洞。今日的“11·22”爆炸事故至少又說明，地下管網(wǎng)存在的安全隱患并未排除，輸油管網(wǎng)緊鄰居民區(qū)是“大忌”。石化企業(yè)作為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)本應(yīng)預(yù)案為先，但“11·22”事故反映了它的預(yù)案的無效性。令人擔(dān)憂并要問責(zé)的是，“11·22”災(zāi)難恰發(fā)生在10月剛舉行的全國安全大檢查之后，因此我們有理由拷問并質(zhì)疑：中國還有多少形式主義的“安全檢查”，是不是應(yīng)該在全國展開一次針對(duì)大檢查結(jié)果的“再檢查”呢？

1989年青島黃島油庫爆炸現(xiàn)場(chǎng)

面對(duì)青島“11·22”災(zāi)難事故，我們?cè)撊绾嗡伎及踩呗?？不僅祛病須下猛藥、治亂必用重典，還要研究保障社會(huì)安全生產(chǎn)、安全生活的長效機(jī)制。2013年10月下旬，國務(wù)院辦公室在回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的提升政府公信力問題時(shí)強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)各部門要確保對(duì)重大熱點(diǎn)事件不失聲、不缺位。但若稍回眸有些安全減災(zāi)主管部門自身的媒體宣傳便可發(fā)現(xiàn)，凡小有成績，凡事故稍平穩(wěn)“一點(diǎn)點(diǎn)”，便大肆宣傳工作的成就。殊不知“事故風(fēng)險(xiǎn)”行業(yè)是最敏感的。安全是目標(biāo)，安全局面的獲得要百姓來肯定，作為主管部門不應(yīng)自我表彰。為此筆者還有三點(diǎn)思考，希望為構(gòu)建化工園區(qū)安全保障體系有所幫助。第一，大力推進(jìn)“本質(zhì)安全策略”建設(shè)，力求從根源上消除并減少危險(xiǎn)源。第二，大力推進(jìn)“風(fēng)險(xiǎn)控制策略”建設(shè)，通過持續(xù)改進(jìn)與不斷完善的原則，降低事故可擴(kuò)展的規(guī)模與趨勢(shì)。第三，大力推進(jìn)“制度與文化策略”建設(shè)，營造化工（危險(xiǎn)化學(xué)品）企業(yè)有保障的生產(chǎn)與生活園區(qū)。這就要形成一個(gè)體系化的安全主體責(zé)任制度，從人的觀念、道德、倫理、態(tài)度和情感諸方面，不斷提升人的安全素質(zhì)并改進(jìn)安全行為，完成從被動(dòng)服從安全管理向自覺主動(dòng)遵守安全規(guī)律的行動(dòng)轉(zhuǎn)換。

中國城市綜合減災(zāi)策略呼喚精細(xì)化管理

2013年10月31日在“首都圈巨災(zāi)應(yīng)對(duì)高峰論壇”上，筆者做了“北京城市綜合減災(zāi)精細(xì)化管理研究”的報(bào)告。雖然我們已認(rèn)識(shí)到綜合減災(zāi)的功效，但過于強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，誤以為抓了頂層設(shè)計(jì)，就可以放棄基礎(chǔ)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)。為使綜合減災(zāi)的城市宏觀發(fā)展之策落實(shí)，必須杜絕大而無當(dāng)?shù)牟呗?，追求精?xì)化管理措施。如2013年8月的連日強(qiáng)降雨，致使廣西桂平某水庫泄洪。由于下游不少群眾未接到預(yù)警，結(jié)果人為造成近千名群眾被洪水圍困。泄洪事關(guān)重大，一頭牽扯上游安全，一頭擔(dān)著下游安全，預(yù)警必須細(xì)致且周密。在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管理中，不是遇災(zāi)發(fā)完通知就了事，而要全程跟蹤處置各種變化和發(fā)展；不能滿足于災(zāi)后救助，而要大力推進(jìn)公共應(yīng)急體系中的責(zé)任監(jiān)督與問責(zé)制。

縱觀綜合減災(zāi)的精細(xì)化管理，有如下焦點(diǎn)問題需持續(xù)關(guān)注。

焦點(diǎn)1：“非典”后十年，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)仍有誤區(qū)?！胺堑洹焙笫?，中國社會(huì)及城市有兩大進(jìn)步：其一，一系列公共衛(wèi)生事件的防御法規(guī)得以重新修訂。其二，“非典”的傷痛潛移默化地影響著中國城市減災(zāi)各領(lǐng)域，但如今我們并未真正繼續(xù)以“非典”為鑒，完善公共安全政策及防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)建設(shè)體系。因“非典”而興的應(yīng)急預(yù)案體系還需進(jìn)一步精細(xì)化。

焦點(diǎn)2：如何讓公眾有能力應(yīng)對(duì)災(zāi)害。國內(nèi)外大量實(shí)踐證明，推進(jìn)公眾安全文化教育，對(duì)減輕災(zāi)害損失十分有效。但應(yīng)承認(rèn)我國普通公眾安全應(yīng)急文化普及還不夠，必須打造一個(gè)具有廣泛社會(huì)傳播影響的防災(zāi)減災(zāi)宣傳服務(wù)平臺(tái)。如在全社會(huì)格外關(guān)注校園安全的當(dāng)下，尚有一支“安全減災(zāi)部隊(duì)”未被喚醒，這就是包括安全社區(qū)概念下的家長志愿者隊(duì)伍。維護(hù)學(xué)生安全，應(yīng)充分發(fā)揮各部門合力。除消防、公安、衛(wèi)生等部門恪盡職守外，建立“家長委員會(huì)”的志愿者隊(duì)伍，以彌補(bǔ)學(xué)校運(yùn)作管理上的缺失，實(shí)現(xiàn)從校門到家門的安全精細(xì)化無縫銜接。

焦點(diǎn)3：面對(duì)事故災(zāi)難個(gè)案，要堅(jiān)持“教訓(xùn)報(bào)告制度”。2013年，上海“8·31”重大氨泄漏事故致15人死亡。此前不久，長春市寶源豐禽業(yè)有限公司發(fā)生特別重大火災(zāi)爆炸事故，121人死亡，元兇就是液氨。相似事故為何總是重復(fù)發(fā)生？這恰說明不吸取教訓(xùn)就總會(huì)有教訓(xùn)?！熬?xì)化管理”要求，面對(duì)城市化工業(yè)的安全生產(chǎn)大檢查要做到“全覆蓋、零容忍、嚴(yán)執(zhí)法、重實(shí)效”，工作上細(xì)之又細(xì)，絕不大而化之，更不能走過場(chǎng)。在此我建言，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中應(yīng)增加“災(zāi)難報(bào)告分析與公布制度”等相關(guān)內(nèi)容。

焦點(diǎn)4：“智慧城市”為何難為防災(zāi)減災(zāi)貢獻(xiàn)智慧。至今，全國由住建部確認(rèn)的智慧城市試點(diǎn)地區(qū)已達(dá)193個(gè)，預(yù)計(jì)到2015年，中國將有70%以上地級(jí)城市參與建設(shè)智慧城市。所謂智慧城市，即管理更加智能化，海陸空全天時(shí)、全天候觀測(cè)，能使城市更加安全。從“精細(xì)化管理”上看，它通過智能化的城市安全系統(tǒng)，可隨時(shí)掌握災(zāi)害發(fā)生的位置、區(qū)域和類型，并通過地理信息技術(shù)，確定研判災(zāi)害現(xiàn)狀及影響面積，確定報(bào)警、災(zāi)害信息傳播及決策措施等。如今在“智慧城市”熱中，多數(shù)城市及區(qū)域重“頭銜”、輕目的，重技術(shù)系統(tǒng)而輕觀念，貪大求全但缺少公眾參與。如簡(jiǎn)單的道路出行系統(tǒng)，紅綠燈“控時(shí)系統(tǒng)”、“環(huán)路”的出入口設(shè)置還不夠科學(xué)，離“智慧城市”還有差距。

焦點(diǎn)5：城市背后生命線系統(tǒng)的安全“短板”要補(bǔ)齊。2013年9月國務(wù)院為醫(yī)治城市生命線系統(tǒng)脆弱短板開出“藥方”，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，從安全視角劍指公眾反映強(qiáng)烈的城市內(nèi)澇、交通擁堵、“吃人井蓋”、“墜落的電梯”等問題，指出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要從細(xì)微處著手，解決“民生優(yōu)先”的每一個(gè)城市安全生存問題。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅是“看得見的福利”，更能為城市安全發(fā)展形成新的產(chǎn)業(yè)及增長點(diǎn)。但建設(shè)中需要找到城市承載力的“弱項(xiàng)”，發(fā)現(xiàn)并明白給城市生命線在常態(tài)與災(zāi)時(shí)運(yùn)營帶來多少挑戰(zhàn)。在上述的《意見》中，特別強(qiáng)調(diào)“安全為重”是道路交通管理的最重要原則。這就需要以“底層”思維解決現(xiàn)存問題，更多關(guān)注弱勢(shì)使用者，通過精細(xì)化交通設(shè)計(jì)，逐步提高新建和改造道路的使用效率及安全保障能力。

焦點(diǎn)6：災(zāi)后重建需抓本質(zhì)安全與創(chuàng)新機(jī)制。2013年的洪災(zāi)，使全國多地災(zāi)后重建工作提到日程上。因此在研究“多頭”救援效率時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)要有序開展災(zāi)后重建。即：應(yīng)研究水毀房屋的安全建設(shè)方式；要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)防洪設(shè)施“帶病”運(yùn)行改善方式；要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有水利設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)過低事項(xiàng)；要研究村鎮(zhèn)自我防災(zāi)能力不足的困境克服辦法等。在所有災(zāi)后重建對(duì)策中，建設(shè)原則的基線應(yīng)以安全為硬指標(biāo)，安全規(guī)劃設(shè)計(jì)要先行。

因此筆者建議，應(yīng)借中央推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之機(jī)，扎實(shí)把控每個(gè)環(huán)節(jié)的工作，使新一輪災(zāi)后重建從規(guī)劃開始奠定村鎮(zhèn)防御各類災(zāi)害的基礎(chǔ)，告別農(nóng)村安全不設(shè)防的歷史。摒棄各種拼重建速度急于求成的做法，杜絕盲目發(fā)展有隱患的城市低端業(yè)態(tài)，倡導(dǎo)寧可發(fā)展慢一點(diǎn)，也要追求“百年大計(jì)”的為民情懷及責(zé)任意識(shí)。要告誡各級(jí)管理者，“慢”發(fā)展絕非是對(duì)發(fā)展速度與質(zhì)量的放棄，而是選擇了更為科學(xué)、更有把握的發(fā)展方式。這其實(shí)是從“慢”中求快，獲得的是充滿安全品質(zhì)的、可持續(xù)發(fā)展的智慧城市。

《北京市實(shí)施〈中華人民共和國防震減災(zāi)法〉規(guī)定》2014年1月1日起正式施行

2013年7月26日，北京市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過《北京市實(shí)施〈中華人民共和國防震減災(zāi)法〉規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），于2014年1月1日起正式施行?！兑?guī)定》的施行標(biāo)志著北京市防震減災(zāi)法制建設(shè)邁入了新的歷史階段。

在總結(jié)多年防震減災(zāi)工作的基礎(chǔ)上，充分汲取國內(nèi)外大震的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，2009年國家重新修訂并頒布了《中華人民共和國防震減災(zāi)法》（以下簡(jiǎn)稱《防震減災(zāi)法》），對(duì)防震減災(zāi)各項(xiàng)工作提出了新的更高的要求。為更好地貫徹實(shí)施《防震減災(zāi)法》，北京市啟動(dòng)了地方性法規(guī)的立法工作。《北京市實(shí)施〈中華人民共和國防震減災(zāi)法〉規(guī)定》共30條，主要包括4個(gè)方面的內(nèi)容：（1）加強(qiáng)防震減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（2）城鎮(zhèn)老舊房屋的抗震加固改造。（3）逐步提高農(nóng)民住宅的抗震能力。（4）加強(qiáng)宣傳教育和應(yīng)急演練，提高防震減災(zāi)意識(shí)和能力。

《北京市實(shí)施〈中華人民共和國防震減災(zāi)法〉規(guī)定》是結(jié)合北京市實(shí)際情況對(duì)《防震減災(zāi)法》的各項(xiàng)制度和規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充?！兑?guī)定》是針對(duì)本市防震減災(zāi)工作需要重點(diǎn)加強(qiáng)的環(huán)節(jié)制定的防震減災(zāi)地方性法規(guī)。因此，法規(guī)力求體例簡(jiǎn)化，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。

2013年12月30日上午，北京市人大常委會(huì)城建環(huán)保辦和市地震局聯(lián)合召開《北京市實(shí)施〈中華人民共和國防震減災(zāi)法〉規(guī)定》正式施行新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)北京市各級(jí)政府和相關(guān)部門貫徹落實(shí)法規(guī)、履行各項(xiàng)職責(zé)提出了具體要求。 （王月龍）