我國(guó)民間體育組織發(fā)展的制度困境與路徑選擇
——新制度主義視角

馮曉麗，蓋甜甜

近年來(lái)，我國(guó)各種社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織有50.67萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體27.3萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位23萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3 713個(gè)，從業(yè)人員超過(guò)1 200萬(wàn)人。[1]社會(huì)組織不斷提升自己的整體實(shí)力，已經(jīng)成為政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接者、社會(huì)政策的重要執(zhí)行者和社會(huì)服務(wù)的重要提供者，同時(shí)成為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中不可或缺的重要力量。2013年《十八屆三中全會(huì)公報(bào)》中明確提出“創(chuàng)新社會(huì)治理，激發(fā)社會(huì)組織活力”，把民間組織的建設(shè)提上了新的日程。本研究以民間組織中的體育組織為對(duì)象，將民間體育組織作為一個(gè)廣義的概念，既包含體育社團(tuán)、體育民辦非企業(yè)與體育基金會(huì)，還包含未登記(既不在民政部門(mén)登記注冊(cè)也不在工商部門(mén)登記注冊(cè))的公益性、互益性體育組織，運(yùn)用新制度主義斯科特制度理論中的三要素來(lái)審視其發(fā)展的制度困境問(wèn)題，試圖尋找當(dāng)前我國(guó)民間體育組織更好、更快發(fā)展的突破口。

1 新制度主義的基本觀點(diǎn)

1.1 新制度主義概述

新制度主義理論在過(guò)去幾十年中在多個(gè)領(lǐng)域被迅速?gòu)V泛應(yīng)用，已成為社會(huì)科學(xué)研究中的一個(gè)極具影響力的分析視角，但有關(guān)它的定義卻一直缺乏一個(gè)共同的說(shuō)明和界定。March和Olsen(2005)認(rèn)為，新制度主義指的是研究政治制度的一般進(jìn)路(general approach)，包含一些有關(guān)制度特征和政治能動(dòng)性(agency)、績(jī)效和變化之間關(guān)系的理論假設(shè)。

有學(xué)者認(rèn)為，所謂的新制度主義[2]，應(yīng)包含三個(gè)要素：一個(gè)是“制度”、一個(gè)是“主義”、一個(gè)是“新”。關(guān)于為什么是制度，這是常識(shí)性的問(wèn)題。那就是因?yàn)樗械南嚓P(guān)研究都是有關(guān)制度的，都關(guān)注制度是如何影響個(gè)體或組織的行為、制度是如何形成以及制度是如何變化的(Hall and taylor，1996)[3]。而對(duì)于“主義”而言，是因?yàn)檫@些研究都存在一個(gè)共同的“信仰”，這些信仰就是主義的核心內(nèi)容。大部分關(guān)于制度的研究都相信制度會(huì)對(duì)各種社會(huì)行為和結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響(institution matters)，制度使行為呈現(xiàn)出某種秩序和預(yù)見(jiàn)性(March and Olsen，2005；Sottan，Uslaner and Haufler，1998)。

縱觀各種有關(guān)新制度主義的解釋，新制度主義指的是一種理論取向。它認(rèn)為制度會(huì)對(duì)各種社會(huì)行為產(chǎn)生有意義的影響，這里的制度不僅包括各種明確的實(shí)體要素，如組織、法規(guī)，還包括各種非正式的習(xí)俗、慣例、意識(shí)形態(tài)等觀念要素；它關(guān)注行為影響機(jī)制以及制度發(fā)展機(jī)制等問(wèn)題。

1.2 新制度主義關(guān)注的主要問(wèn)題

Hall和Taylor(1996)認(rèn)為，新制度主義理論的核心內(nèi)容在于對(duì)三個(gè)基本問(wèn)題的回答：首先，什么是制度；其次，制度是如何影響行為的；最后，制度是如何形成和變遷的。

如何理解和定義制度是區(qū)分新舊制度主義以及制度主義內(nèi)容各流派的一個(gè)重要指標(biāo)。Campbell(2004)認(rèn)為制度包含正式和非正式規(guī)則、監(jiān)控和實(shí)施(enforcing)機(jī)制以及意義系統(tǒng)，這些要素構(gòu)成了個(gè)體和組織運(yùn)作與互動(dòng)的基本情境；March和Olsen(2005)則把規(guī)則與行為結(jié)合起來(lái)解釋，而且突出強(qiáng)調(diào)了制度具有高度穩(wěn)定性的特征。他們認(rèn)為，制度就是一套相對(duì)特久的規(guī)則和有組織的實(shí)踐(organized practice)，這些規(guī)則和實(shí)踐有相應(yīng)的意義和資源系統(tǒng)作支撐，它們?cè)谕饷鎸?duì)外部環(huán)境變化以及某些個(gè)體和組織特別偏好的時(shí)候能夠保持相對(duì)的穩(wěn)定性。

在這方面解釋最清楚的則是Scott。Scott(2001)對(duì)各種有關(guān)制度的理論進(jìn)行綜合，認(rèn)為其存在著三種類型的形態(tài)，而在一套復(fù)雜的制度中，這三種制度形態(tài)一般是同時(shí)存在的，它們共同構(gòu)成了這套制度的基本要素。這三種制度分別是管制性制度(regular)、規(guī)范性制度(normative)和文化- 認(rèn)知制度(culture- cognitive)。另外一些不同的社會(huì)理論家也把管制性稱為規(guī)制性。

管制性制度是指那些必須要遵守的明確的法令規(guī)章；規(guī)范性制度是指那些大家認(rèn)為應(yīng)該這么做的規(guī)范、義務(wù)和責(zé)任；而文化- 認(rèn)知制度則是指那些被廣泛接受的知識(shí)和特定的看問(wèn)題的方式。它們共同構(gòu)成了制度的三個(gè)主要成分，是三根支撐制度的“柱子”(pillars of institutions)。[4]本研究中主要運(yùn)用新制度主義的這三個(gè)要素對(duì)我國(guó)民間體育發(fā)展的制度困境進(jìn)行綜合分析。

2 民間體育組織發(fā)展的制度困境分析

民間體育組織發(fā)展面臨的困境與目前存在的一些制度性因素密切相關(guān)。民間體育組織發(fā)展的困境主要包括：雙重管理體制的制度困境、草根民間體育組織的合法性制度困境、社會(huì)監(jiān)督與評(píng)估的制度困境等。

概括來(lái)說(shuō)，民間體育組織發(fā)展中存在以下幾種缺陷：首先是先天性發(fā)展不足。一般的民間體育組織通常都是由體制內(nèi)、體制外以及內(nèi)外結(jié)合這三種途徑生成的，但是無(wú)論何種形式所生成的民間體育組織，政府都對(duì)其有重要的影響和制約。由體制內(nèi)所生成的民間體育組織帶有明顯的“官辦主義”色彩，這些民間體育組織在日常的組織管理中受政府有關(guān)部門(mén)影響較嚴(yán)重；而體制外和內(nèi)外結(jié)合所生成的草根民間體育組織由于其掛靠的是政府業(yè)務(wù)主管部門(mén)，各方面也會(huì)受到政府的限制和干涉，這一定程度上抑制了民間體育組織的發(fā)展與壯大。其次，組織內(nèi)部制度不健全。民間體育組織存在內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的生存能力與管理經(jīng)營(yíng)能力不強(qiáng)、決策程序、財(cái)務(wù)制度不健全、資金短缺現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題，甚至?xí)霈F(xiàn)個(gè)別民間體育組織利用其合法身份謀取不正當(dāng)利益。這些現(xiàn)象的發(fā)生不可能僅依靠政府力量來(lái)遏制，在這種背景之下便亟需一個(gè)健全的制度作為保證。

2.1 雙重管理體制的制度困境

雙重管理體制產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代后期，是民政部門(mén)在社會(huì)團(tuán)體歸口管理的實(shí)踐中形成的一種制度安排，在后來(lái)陸續(xù)頒布的關(guān)于社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)的相關(guān)法規(guī)中以法律的形式被加以強(qiáng)化，逐步發(fā)展成為中國(guó)民間組織管理的一項(xiàng)基本體制。[5]1986年6月，“社團(tuán)管理司”更名為“民間組織局”，這一里程碑的事件標(biāo)志著民間組織取得了合法身份。而后，國(guó)務(wù)院頒布了修訂之后的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》與《民辦非企業(yè)單位管理?xiàng)l例》，確立了民間組織由民政部門(mén)主管登記、業(yè)務(wù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)日常管理的“分組登記、雙重管理”模式。2000年與2001年國(guó)家體育總局又分別在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》與《民辦非企業(yè)單位管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上制定了《全國(guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》和《體育類民辦非企業(yè)登記審查與管理辦法》，以加強(qiáng)對(duì)全國(guó)性體育社團(tuán)與民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與管理，保障社團(tuán)及民辦非企業(yè)單位依法行使行業(yè)管理職能，充分發(fā)揮其在體育改革與發(fā)展進(jìn)程中的重要作用。

從Scott[6]的制度分析框架中，這些帶有明顯強(qiáng)制性的制度規(guī)定就屬于制度的管制性要素。Scott認(rèn)為，從管制性制度要素這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，特定性為秩序或者模式的基礎(chǔ)存在著相應(yīng)的管制規(guī)則，行為的合法性在于服從這些規(guī)則。同時(shí)這些規(guī)則伴隨著相應(yīng)的利害關(guān)系結(jié)構(gòu)，組織或者個(gè)體出于工具性的行為邏輯，由于害怕、擔(dān)心而不得不服從于這些規(guī)則。換句話說(shuō)，管制性制度要素對(duì)行為的影響是強(qiáng)迫的，人們之所以會(huì)采用某種特定的行為方式，那是因?yàn)橐?guī)則要求這么做，而之所以要服從規(guī)則的要求，那是因?yàn)槿绻贿@樣做就會(huì)受到懲罰(資源的剝奪)，反之則不僅不會(huì)受到懲罰，甚至?xí)歇?jiǎng)勵(lì)(獲得資源)。這與理性制度主義的基本觀點(diǎn)以及March和Olsen (March and Olsen，1989；March，1994；March and Olsen，2004)所說(shuō)的后果邏輯是基本一致的。

我國(guó)2013年3月正式頒布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與智能轉(zhuǎn)變方案》明確宣告了雙重管理制度于當(dāng)年年底正式終結(jié)，這使得民間組織進(jìn)入門(mén)檻過(guò)高而又監(jiān)督不足和缺位的狀況基本得以解決?！斗桨浮愤€提出對(duì)于重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)類社會(huì)組織，可以直接向民政部門(mén)依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位的審查同意。[7]

目前就民間體育組織的發(fā)展情況來(lái)看，民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)存在著相互推讓責(zé)任的行為，制定的相關(guān)條例也只規(guī)定了登記的條件，并沒(méi)有明確民間體育組織的具體管理體制。而從對(duì)民間體育組織的把關(guān)登記注冊(cè)和管理需要承擔(dān)由此而帶來(lái)的一系列潛在責(zé)任的規(guī)定，以及其從“歸口登記”和“雙重管理”體制的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程來(lái)看，這樣的制度安排實(shí)際上必然會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)部門(mén)之間存在權(quán)力分散和責(zé)任規(guī)避的現(xiàn)象。[8]這不僅會(huì)嚴(yán)重阻礙民間體育組織的健康發(fā)展，也是導(dǎo)致其缺乏良好治理問(wèn)題的重要原因。在民間體育組織快速發(fā)展的今天，與社會(huì)的需求相比，這種小范圍修修補(bǔ)補(bǔ)的改動(dòng)還很不完善，也不能從根本上解決問(wèn)題。登記和管理制度的局限性和滯后性仍是制約民間體育組織發(fā)展的最大制度和政策障礙。[9]

2.2 草根民間體育組織“合法性”制度困境

草根體育組織發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題是身份的認(rèn)同。對(duì)于中國(guó)的各種社團(tuán)來(lái)說(shuō)必須同時(shí)爭(zhēng)取兩種合法性:“一種是來(lái)自政府的承認(rèn)和信任，即官方合法性；另一種是來(lái)自社會(huì)的承認(rèn)和信任，即社會(huì)合法性”[10]。

“合法性”概念是20世紀(jì)社會(huì)學(xué)和政治學(xué)中的一個(gè)核心概念，它受到了許多社會(huì)學(xué)家和政治學(xué)家的關(guān)注。其中韋伯(Weber，M.)對(duì)這一概念的闡釋影響尤其深遠(yuǎn)。他曾將社會(huì)秩序的合法性基礎(chǔ)劃分為：傳統(tǒng)、感情的忠誠(chéng)、對(duì)絕對(duì)價(jià)值的信念(對(duì)價(jià)值理性的信仰)以及對(duì)秩序符合法律的性質(zhì)的承認(rèn)。[11]引申到民間體育組織中來(lái)，它的合法性指其組織宗旨、活動(dòng)意圖及意義等方面，要符合由國(guó)家的政治價(jià)值所確定的政治秩序和政治規(guī)范的要求。由于我國(guó)民間體育組織具有“官民二重性”的特點(diǎn)，國(guó)家基于社會(huì)控制的治理目標(biāo)，對(duì)其會(huì)有多重約束，若在制度上存在漏洞和缺陷，不均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理體制促使登記注冊(cè)的民間體育組織表現(xiàn)出強(qiáng)烈的合法性訴求。[12]

按照現(xiàn)行法規(guī)，我國(guó)民間組織管理制度可以概括為“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)和分級(jí)管理”。[13]“歸口登記”是指除法律、法規(guī)明確規(guī)定免予登記的外，所有民間組織都須由民政部門(mén)統(tǒng)一登記；“雙重負(fù)責(zé)”即是民間組織管理由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分工合作，共同實(shí)施對(duì)民間組織的管理監(jiān)督；“分級(jí)管理”[13]是指依民間組織的規(guī)模，全國(guó)性、地方性民間組織分別由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)的登記管理機(jī)關(guān)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)管理監(jiān)督。另外我國(guó)民間體育組織管理?xiàng)l例內(nèi)容復(fù)雜籠統(tǒng)、技術(shù)細(xì)節(jié)粗糙、透明度不高、相關(guān)法律缺位，這一系列問(wèn)題的出現(xiàn)，導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)在執(zhí)行中存在嚴(yán)重的操作失當(dāng)問(wèn)題，因此我國(guó)民間體育組織的合法性問(wèn)題主要在執(zhí)法層面。

目前，我國(guó)草根民間體育組織從人數(shù)、組織區(qū)域、舉辦活動(dòng)等方面，已經(jīng)贏得了社會(huì)的承認(rèn)與信任，具備了社會(huì)合法性。但從官方合法性來(lái)看，其合法性身份一直是其發(fā)展的最大困境。例如“黎明腳步組織”，這個(gè)以電話振鈴叫醒為服務(wù)形式，以晨跑為主要活動(dòng)方式，具有非政府性、非營(yíng)利性、公益性的草根體育組織，參與人數(shù)雖已超過(guò)了25萬(wàn)，也已獲得民政部和體育總局領(lǐng)導(dǎo)支持，而且相關(guān)部門(mén)也已批準(zhǔn)“黎明腳步·愛(ài)傳百城”百城百萬(wàn)健康跑活動(dòng)啟動(dòng)，但“黎明腳步組織”目前還沒(méi)有注冊(cè)登記成為全國(guó)性的正式組織。這個(gè)組織因不具合法性，因而在發(fā)展方面帶來(lái)了許多限制與困難。

2.3 社會(huì)監(jiān)督與評(píng)估的制度困境

民間組織不斷壯大，并且逐步參與到公共事務(wù)中，使其知名度不斷提高。在這樣的背景下，它們雖然受到越來(lái)越多人們的關(guān)注，但其組織自身存在的問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，例如管理不規(guī)范、目標(biāo)模糊、定位不準(zhǔn)確、資源缺乏等，致使組織的治理環(huán)節(jié)問(wèn)題重重。

民間組織管理中“失靈”的現(xiàn)象是最常見(jiàn)也最嚴(yán)重的問(wèn)題，例如由桑蘭事件引出的中華體育基金會(huì)“2 000萬(wàn)元事件”，以及包括中國(guó)國(guó)家隊(duì)運(yùn)動(dòng)員的體育保險(xiǎn)資金1 000萬(wàn)元在內(nèi)的數(shù)額較大的資金“不翼而飛”；“中國(guó)非營(yíng)利性公益組織品牌”，青基會(huì)以及其希望工程在十余年內(nèi)累計(jì)接受海內(nèi)外捐款逾18.4億元，建立了7 800多所希望小學(xué)，卻被披露違反國(guó)家規(guī)定將“希望工程”捐款逾一億元，用于投資股票、房產(chǎn)及各類風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，并招致巨大虧損；宋慶齡基金會(huì)1 810萬(wàn)元“丟失”事件；科技發(fā)展基金會(huì)原副秘書(shū)長(zhǎng)違規(guī)運(yùn)作資金，將基金會(huì)大量資金直接拆借給企業(yè)等，這些民間組織的重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題嚴(yán)重?fù)p害了其社會(huì)形象。

2004年國(guó)務(wù)院頒布了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，首次在行政法規(guī)中提出了社會(huì)監(jiān)督問(wèn)題，并圍繞基金會(huì)的運(yùn)作和監(jiān)管，設(shè)計(jì)了較為科學(xué)的社會(huì)監(jiān)督原則和相應(yīng)的制度安排，如明確公開(kāi)透明原則，規(guī)定基金理事會(huì)的構(gòu)成比、成員限額和基本職責(zé)等。[14]然而，和西方部分國(guó)家已經(jīng)制定了較為完善的政策法規(guī)對(duì)社會(huì)組織及其行為加以保護(hù)、規(guī)制或監(jiān)管相比，在我國(guó)現(xiàn)行的條例中卻忽視了民間體育組織的社會(huì)監(jiān)督問(wèn)題,特別是對(duì)于大量存在的轉(zhuǎn)登記、未登記的民間體育組織。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)于數(shù)十萬(wàn)體育社會(huì)團(tuán)體和體育與民辦非企業(yè)單位，社會(huì)監(jiān)督還是一個(gè)遠(yuǎn)未解決的難題，并造成了對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的“真空”。[15]所以在這一方面，相關(guān)部門(mén)在法律的制定上，應(yīng)該將政府、社會(huì)和組織內(nèi)部監(jiān)督等予以全面考慮。

人類社會(huì)存在著各種秩序，不僅有明確要求服從的規(guī)則在影響著人們的行為，還存在著一些社會(huì)規(guī)范強(qiáng)制人們執(zhí)行。久而久之，人類的許多行為就并不是完全基于利益得失的理性計(jì)算而作出的，而是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這些行為是“適當(dāng)?shù)摹薄皯?yīng)該的”( March and Olsen，1989；March，1994；March and Olsen，2004)。Scott(2001)把這些社會(huì)規(guī)范看做是制度的一個(gè)重要組成內(nèi)容，社會(huì)規(guī)范更多的就是指內(nèi)化了的社會(huì)壓力，是一種對(duì)個(gè)體或組織具有約束力的社會(huì)期望。[16]借用Scott對(duì)規(guī)范性制度的分析，民間體育組織在實(shí)施社會(huì)監(jiān)督過(guò)程中，就應(yīng)該考慮到一些社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，即感知到一定的社會(huì)責(zé)任，而且這種監(jiān)督機(jī)制對(duì)他們的實(shí)施行為會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

但事實(shí)上，許多民間組織問(wèn)題的不斷顯現(xiàn)，不僅破壞了其在人們心中的形象，而且嚴(yán)重影響了其后來(lái)資金的募集以及工作的開(kāi)展。在這樣的背景下，社會(huì)公眾自然對(duì)體育及其他民間組織有了更高的要求，組織引入評(píng)估的呼聲日益高漲。只有運(yùn)用科學(xué)而又有效的評(píng)估工具來(lái)逐步完善其治理結(jié)構(gòu)，才能為民間組織爭(zhēng)取更多的幫助。

民間體育組織同樣也需要在有效評(píng)估基礎(chǔ)上不斷完善其治理結(jié)構(gòu)，來(lái)提高自我管理和決策水平，為構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)進(jìn)程中更好地承擔(dān)公共責(zé)任。近年來(lái)，雖然民間體育組織數(shù)量逐年增加，尤其是出現(xiàn)了大量草根體育組織，但是其質(zhì)量沒(méi)有很大改觀，體育社團(tuán)發(fā)展可謂良莠不齊。要想更好地培育與發(fā)展民間體育組織，就必須建立健全民間組織的評(píng)估體系，切實(shí)解決民間組織發(fā)展過(guò)程中的“短板”問(wèn)題，使民間體育組織在數(shù)量增加的同時(shí)在質(zhì)量上也能有很大的提高。

3 我國(guó)民間體育組織發(fā)展的路徑選擇

3.1 由管制性制度轉(zhuǎn)向規(guī)范性制度，由權(quán)威治理轉(zhuǎn)向契約治理

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中對(duì)社會(huì)組織的管理提出了“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開(kāi)展活動(dòng)”的總體要求，這就要求我國(guó)的民間體育組織的治理要由規(guī)制性制度轉(zhuǎn)向規(guī)范性制度，由權(quán)威治理轉(zhuǎn)向契約治理。

當(dāng)制度依賴一種規(guī)范性基礎(chǔ)要素出現(xiàn)，此時(shí)所強(qiáng)調(diào)的制度還存在說(shuō)明性、評(píng)價(jià)性和義務(wù)性的維度，這種制度就是規(guī)范性的規(guī)則。規(guī)范系統(tǒng)包括價(jià)值觀和規(guī)范。所謂價(jià)值觀就是指行動(dòng)者所偏好的觀念或者所需要的、有價(jià)值的觀念，以及用來(lái)比較和評(píng)價(jià)現(xiàn)存結(jié)果或行為的各種標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范則規(guī)定事情應(yīng)該如何完成，并規(guī)定追求所要結(jié)果的合法方式或手段。

在政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，社會(huì)組織是承接政府放權(quán)和實(shí)施社會(huì)服務(wù)職能的主要載體，是輸送政府職能轉(zhuǎn)移的“毛細(xì)血管”。[17]在疏通“毛細(xì)血管”，壯大發(fā)展民間體育組織的同時(shí)，需加快其“去行政化”，由規(guī)制性制度轉(zhuǎn)向規(guī)范性制度，從而真正實(shí)現(xiàn)政社分離，為社會(huì)組織“松綁”。管理部門(mén)要著手開(kāi)展取消和下放部分社會(huì)組織行政審批項(xiàng)目落實(shí)和銜接工作，切實(shí)規(guī)范審批行為，確保審批事項(xiàng)取消和下放后不出現(xiàn)管理脫節(jié)等問(wèn)題。在正確處理政府和社會(huì)組織關(guān)系方面，要由權(quán)威治理轉(zhuǎn)向交易治理，以“契約”的形式推進(jìn)民間體育組織權(quán)責(zé)明確、依法自治，以加快實(shí)施政社分開(kāi)，及時(shí)釋放“推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)社會(huì)組織活力”的信號(hào)。

3.2 以“文化- 認(rèn)知”引領(lǐng)民間體育組織特色發(fā)展

在一個(gè)復(fù)雜的制度環(huán)境中，除了存在著管制性和規(guī)范性制度要素之外，一般都會(huì)存在著另外一個(gè)更為深層次的制度要素：“文化- 認(rèn)知”制度要素。而這一要素行為者對(duì)其影響往往是無(wú)法察覺(jué)的，一般是通過(guò)大家認(rèn)為是理所當(dāng)然的認(rèn)知圖式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。換言之，制度對(duì)組織或個(gè)體行為的影響，除了通過(guò)利益機(jī)制強(qiáng)迫和有約束力的社會(huì)期望讓你這么做，還有就是一套正統(tǒng)的、被大家共享的認(rèn)知范本和行為圖式來(lái)讓行為者“理所當(dāng)然地”去這么做。之所以用“- ”將文化與認(rèn)知鏈接起來(lái)就是因?yàn)橥獠康奈幕到y(tǒng)對(duì)制度的塑造作用。所以，這種制度影響就表現(xiàn)得更為有效和持久。[18]但文化- 認(rèn)知層面的變革往往是最漫長(zhǎng)的(Campbell,2004)，即Scott所說(shuō)的文化認(rèn)知制度要素的控制更為隱蔽、也更為有效。[19]

相對(duì)于規(guī)制性，規(guī)范性要素民間體育組織在文化認(rèn)知層面表現(xiàn)得較弱，盡管有許多的政策文件向民間體育組織推介各種實(shí)施辦法，但當(dāng)前基本還不存在一套或另外一些能被民間體育組織所共享的、能夠有效促進(jìn)民間體育組織良性發(fā)展的認(rèn)知圖式。反過(guò)來(lái)說(shuō)，民間體育組織一旦在文化認(rèn)知層面取得了優(yōu)勢(shì)，那么它的影響力就會(huì)變得更加有效和穩(wěn)固。

我國(guó)的民間體育文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，影響深遠(yuǎn)。隨著人民群眾生活水平的日益提高，全民健身意識(shí)普遍提高，充分發(fā)揮“文化- 認(rèn)知”制度因素的作用，使其引領(lǐng)民間體育組織朝著中國(guó)特色的方向發(fā)展顯得更為重要和有現(xiàn)實(shí)意義。所以作為政府理應(yīng)成為激發(fā)民間體育活力的主力軍。要關(guān)心體育民生，服務(wù)群眾，問(wèn)需于民；要管政策、管規(guī)劃、管購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。在監(jiān)管體制上要逐步構(gòu)建一種由重登記管理轉(zhuǎn)為重日常管理，由重行政管理轉(zhuǎn)為文化管理的政府、市場(chǎng)、文化并重的全方位多元立體的監(jiān)管模式。作為民間體育組織自身來(lái)說(shuō)，充分發(fā)揮體育文化- 認(rèn)知的功能，讓體育文化成為群眾理所當(dāng)然的認(rèn)知圖式，使民間體育組織充分利用民間體育文化自身力量“理所當(dāng)然”地來(lái)監(jiān)督、規(guī)范自身發(fā)展也應(yīng)成為其路徑和模式。

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