農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用法律體系的建構(gòu)

周菡瀟

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州 311300）

農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用法律體系的建構(gòu)

周菡瀟

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州 311300）

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活消費(fèi)方式的改變，農(nóng)村生活垃圾急劇增多。當(dāng)前也存在一些中小城市向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移生活垃圾來解決“垃圾圍城”困境的不良現(xiàn)象。在這樣“內(nèi)憂外患”的困境下，本文提出適合農(nóng)村未來發(fā)展的生活垃圾循環(huán)利用模式，并通過討論其必要性與可行性，梳理現(xiàn)行立法，提出相應(yīng)的對策建議。

農(nóng)村垃圾；循環(huán)利用；法律體系

一、我國農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的現(xiàn)實(shí)必要性

（一）農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用是破解農(nóng)村生活垃圾困境的必然選擇

農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用，首先，能直接有效節(jié)約自然資源，尤其是在一些資源逐漸匱乏的農(nóng)村地區(qū)，可將其易降解的、有益的物質(zhì)材料進(jìn)行反復(fù)利用，對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生重要作用。其次，農(nóng)村生活垃圾的循環(huán)利用是保護(hù)環(huán)境、減輕污染的根本手段。通過生活垃圾循環(huán)利用，減少廢棄物的排放，實(shí)現(xiàn)環(huán)境少污染或領(lǐng)污染，在環(huán)境不退化的情況下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，能夠從根本上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境的沖突［1］。再次，農(nóng)村生活垃圾的循環(huán)利用能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益的共贏。生活垃圾循環(huán)利用在環(huán)境方面表現(xiàn)為污染物的低排放甚至零排放，環(huán)境效益得以增強(qiáng)；在經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)為資源的節(jié)約和重復(fù)高效利用，經(jīng)濟(jì)效益隨之提高。良好的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益必然帶來良好的社會(huì)效益。

（二）農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的必然要求

黨的十八大報(bào)告提出要深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置［2］。新農(nóng)村建設(shè)是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重大歷史任務(wù)之一，是推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)。新農(nóng)村建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)代表了廣大農(nóng)村居民從源頭治理農(nóng)村生態(tài)人居環(huán)境的心聲，也是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。然而，當(dāng)前農(nóng)村中生活垃圾處理情況不容樂觀，也還未得到官方與群眾的足夠重視。尤其是一些地方政府未考慮農(nóng)村與城市現(xiàn)實(shí)差距和實(shí)際不同，直接照搬照抄并引進(jìn)城市生活垃圾處理的“老套路”，其效果可想而知。同時(shí)，由于很多農(nóng)村地區(qū)沒有專門的生活垃圾堆放場所和循環(huán)利用系統(tǒng)，出現(xiàn)了村民將生活垃圾隨意傾倒于河流、街道兩旁，生活垃圾平時(shí)靠風(fēng)吹的情況。這樣的生活垃圾處理方式不僅破壞了原有的農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境，而且加大了農(nóng)村地區(qū)疫情、疾病的傳播風(fēng)險(xiǎn)，長此以往將嚴(yán)重危害到農(nóng)村居民的人身安全?？傮w而言，農(nóng)村生活垃圾的妥善處理至關(guān)重要，將垃圾變廢為寶，發(fā)展農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，節(jié)約資源是致力于新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要途徑。

（三）農(nóng)村地區(qū)的廣闊天地能為農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用提供基礎(chǔ)

我國農(nóng)村地區(qū)較城市更具環(huán)境消納能力，可為農(nóng)村生活垃圾的循環(huán)利用提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，這主要體現(xiàn)在農(nóng)村種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的基礎(chǔ)上。眾所周知，世界上最早的產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)，種植業(yè)具有天然的分解和消納能力，即使是簡單的養(yǎng)殖業(yè)也不會(huì)對環(huán)境造成污染?！疤烊谎h(huán)”的種植和養(yǎng)殖業(yè)結(jié)合模式逐漸成為我國農(nóng)牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)典模式。在我國北方地區(qū)“人—豬—田”的生產(chǎn)系統(tǒng)也逐漸推廣。浙江省青田縣的“稻魚共生系統(tǒng)”、珠三角特有的“?；~塘”等模式被聯(lián)合國糧農(nóng)組織列為最佳農(nóng)業(yè)生態(tài)模式?？傊?，農(nóng)村生活垃圾雖然在成份上逐漸與城市生活垃圾趨同，但其與城市生活垃圾的不同屬性必然要求農(nóng)村生活垃圾處理需結(jié)合農(nóng)村特有的環(huán)境，走一條特殊的農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用道路。

二、相關(guān)法律法規(guī)分析

（一）法律

我國有關(guān)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《水污染防治法》等。《環(huán)境保護(hù)法》屬于基本法和綜合法，在整個(gè)環(huán)保法律體系中處于核心地位，其對環(huán)保的目的、基本原則、管理制度、法律責(zé)任等做出原則性規(guī)定［3］。其于2014年4月在十二大會(huì)常務(wù)會(huì)議上做了修訂，新修訂的環(huán)保法被稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”，主要因其增加了減少廢棄物，生活廢棄物分類處置、回收利用的內(nèi)容。具體而言，第三十六條規(guī)定了國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品和再生產(chǎn)品的使用，尤其是國家機(jī)關(guān)和相關(guān)組織采購產(chǎn)品設(shè)備時(shí)應(yīng)當(dāng)以體現(xiàn)環(huán)保節(jié)能的商品為先。第三十七條規(guī)定了地方政府組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用的職責(zé)。第三十八條規(guī)定了公民應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，配合實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，按規(guī)定對生活垃圾進(jìn)行分類放置，減少日常生活對環(huán)境造成的損害。其他單行環(huán)保法律《固體廢物污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等，針對某種環(huán)境要素或特定的環(huán)境社會(huì)關(guān)系進(jìn)行專門調(diào)整［4］?！豆腆w廢物污染防治法》體現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念，其頒布是我國固體廢物管理走向成熟的標(biāo)志之一。該法對固體廢物污染防治和監(jiān)督管理做了一般原則性規(guī)定，在總則部分提出了固體廢物污染防治的基本原則以促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)，即實(shí)行減少產(chǎn)生量和危害原則，充分合理利用原則和無害化的原則。其中對生活垃圾污染防治的規(guī)定主要集中在第三節(jié)相關(guān)內(nèi)容中，其中第三十八條對縣級以上人民政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高生活垃圾利用率的職責(zé)做了相應(yīng)規(guī)定。該法除第四十九條規(guī)定農(nóng)村生活垃圾污染防治的具體辦法由地方性法規(guī)規(guī)定外，第三十九至四十八條均是對城市生活垃圾處理的規(guī)定，并無直接涉及農(nóng)村生活垃圾處理的法律條文規(guī)定。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》從改進(jìn)設(shè)計(jì)、工藝、設(shè)備、清潔原料使用以及改善管理層面對相關(guān)單位組織和個(gè)人進(jìn)行規(guī)范。該法屬于促進(jìn)法，在法律責(zé)任上規(guī)定與其他法律相比較少。該法并無直接涉及農(nóng)村生活垃圾處理的法律條文，只在第二十二條對科學(xué)使用化肥、農(nóng)藥和薄膜，改進(jìn)養(yǎng)殖、種植技術(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物資源化做了一般性規(guī)定?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》旨在促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源利用率。該法針對循環(huán)經(jīng)濟(jì)“減量化”、“再利用”、“資源化”三個(gè)過程做出了規(guī)范并制定了相關(guān)的激勵(lì)和處罰措施。在該法中，循環(huán)經(jīng)濟(jì)不是單純的“再利用”，而是與“減量化”和“資源化”相結(jié)合，形成一個(gè)完整的鏈接?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》直接涉及農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的法律條文主要有第四十一條規(guī)定的“縣級以上人民政府應(yīng)對建設(shè)和完善城鄉(xiāng)生活垃圾分類收集和資源化利用，提高生活垃圾資源利用率履行職責(zé)”。除此之外，該法賦予了省、自治區(qū)、直轄市政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定是否實(shí)行垃圾排放收費(fèi)制度的權(quán)利，并規(guī)定了收取的該費(fèi)用必須用做垃圾處理資金以及國家鼓勵(lì)以舊換新、押金等廢物回收的方式。

（二）法規(guī)規(guī)章層面

我國有關(guān)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的法規(guī)主要有行政法規(guī)和地方性法規(guī)兩部分。涉及的行政法規(guī)有《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證管理辦法》等。其中《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》制定時(shí)間較早，對村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃做了規(guī)范，以改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。第三十三條規(guī)定了單位和個(gè)人有責(zé)任維護(hù)農(nóng)村容貌、衛(wèi)生和處理垃圾堆。第三十九條也規(guī)定了相應(yīng)的違法處罰，停止侵害，處以罰款，損失賠償?shù)?。地方性法?guī)層面相關(guān)立法主要有《天津市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》、《山東省農(nóng)村可再生能源條例》、《武漢市實(shí)施〈中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法〉辦法》等。各地方也針對具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對其管轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)生活垃圾循環(huán)利用做了一些規(guī)定，如《山東省農(nóng)村可再生能源條例》規(guī)定了促進(jìn)農(nóng)村可再生資源開發(fā)利用，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的相應(yīng)措施。規(guī)章層面涉及生活垃圾循環(huán)利用的主要為城市地區(qū)，其中也有部分地方政府規(guī)章涉及農(nóng)村地區(qū)，如《城市生活垃圾管理辦法》、《城市建筑垃圾管理規(guī)定》、《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》。環(huán)境地方政府規(guī)章主要有《上海市促進(jìn)生活垃圾分類減量辦法》、《南京市生活垃圾分類管理辦法》、《天津市城鎮(zhèn)生活垃圾袋裝管理辦法》、《天津市生活廢棄物管理規(guī)定》、《武漢市農(nóng)村飲用水管理辦法》、《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》等。截至目前，大多地方省政府已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的政府規(guī)章，但其中直接涉及農(nóng)村地區(qū)生活垃圾循環(huán)利用的內(nèi)容較城市少，大多立法都集中在城市生活垃圾管理方面。

三、完善我國農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用法律體系的對策建議

（一）進(jìn)一步完善我國法律法規(guī)，適時(shí)提高法律位階

在法律中，公平是正義的一種體現(xiàn)，是法律化、規(guī)范化了的正義［5］。環(huán)境公平關(guān)注環(huán)境利益和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在不同個(gè)人或人群之間的分配。長久以來我國的城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致了現(xiàn)今農(nóng)村生活垃圾處理的二元化現(xiàn)狀，即環(huán)保仍然屬于“城市中心主義”?！碍h(huán)境公平正義”理念要求我們注重農(nóng)民環(huán)境權(quán)的平等實(shí)現(xiàn)，改善農(nóng)村生活環(huán)境。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確了地方各級政府分類處置生活垃圾和回收利用廢棄物的職責(zé)以及公民對生活廢棄物進(jìn)行分類放置的義務(wù)，這在一定程度上為農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的責(zé)任落實(shí)提供了法律基礎(chǔ)。但要真正落實(shí)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用，必須由一套系列的法律法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)文件配合而成，必須依靠具體、操作性強(qiáng)的專門立法。鑒于我國農(nóng)村地理和人文環(huán)境與城市的區(qū)別較大，我們不能簡單照搬照抄城市生活垃圾處理的管理經(jīng)驗(yàn)，而更應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行相關(guān)立法調(diào)整，如可依賴農(nóng)村的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)生活垃圾循環(huán)利用和再次利用。

目前我國并未形成一部專門規(guī)范農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律，從成本和效率層面考慮，制定專門性的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律不具可行性。因此，筆者建議在原有的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，增加體現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的相關(guān)法律條文，以此來保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，逐步控制和治理農(nóng)村垃圾污染，維護(hù)農(nóng)村生態(tài)平衡。此外，除了對農(nóng)村生活垃圾處理進(jìn)行一般性規(guī)定的《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》以外，我國缺乏相應(yīng)的具體地方性法規(guī)規(guī)章對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行循環(huán)利用的規(guī)范，有些地方則將相關(guān)文件散落于部門和地方規(guī)范性文件中。為更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用，筆者建議適時(shí)提高相關(guān)文件的法律位階，使其具有更廣泛的約束力。

（二）建立健全農(nóng)村生活垃圾源頭分類制度

將農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行源頭分類是實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用的首要步驟。相比當(dāng)前在城市廣泛推行的生活垃圾分類投放制度，我國廣大農(nóng)村地區(qū)即使有此項(xiàng)制度，其受關(guān)注程度也較低。在農(nóng)村傳統(tǒng)生活中，生活垃圾主要成份中的廚余物質(zhì)多用于制作畜禽飼料，或回田、回收，故垃圾總體產(chǎn)生量少，對周邊環(huán)境產(chǎn)生的影響也不大。但近年來，隨著農(nóng)村生活方式的改變，特別是庭院養(yǎng)殖的萎縮，傳統(tǒng)的分散式就地消納處理垃圾的方式顯得力不從心［6］。

為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾源頭分類以更好地促進(jìn)農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用，筆者建議首先在相關(guān)法律法規(guī)文件中明確農(nóng)村生活垃圾的具體分類內(nèi)容，可將農(nóng)村生活垃圾分為五大類：廚余垃圾、灰土垃圾、可再生垃圾、生物質(zhì)垃圾、有害垃圾。廚余垃圾可用于沼氣生產(chǎn)與有機(jī)肥制作；灰土垃圾可以產(chǎn)生砌塊磚以及生產(chǎn)水泥輔料，生產(chǎn)農(nóng)家肥、填坑造地等；可再生垃圾主要包括廢舊金屬、廢舊塑料、廢舊紙類、廢舊織物等，可收集后出售給加工廠作為原材料重新利用；生物質(zhì)垃圾可以作為農(nóng)民生物質(zhì)燃料的組成部分；有害垃圾則集中后運(yùn)往有資質(zhì)和技術(shù)的專門企業(yè)進(jìn)行無害化處理。其次，應(yīng)完善公共參與監(jiān)督制度。新《環(huán)境保護(hù)法》第五十七條和四十九條規(guī)定了公民、法人和其他組織有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)以及縣級人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處理工作。由此可知，公民對縣級政府的環(huán)境監(jiān)督權(quán)對推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾分類回收具體重要意義。因此，建議在農(nóng)村生活垃圾分類中完善公共參與制度，即在法律法規(guī)中明確確立環(huán)境監(jiān)督權(quán)，以及環(huán)境監(jiān)督權(quán)的主體、內(nèi)容和行使方式。再次，應(yīng)完善地方政府財(cái)政資金分配制度。可根據(jù)地方政府財(cái)政收入資金情況，設(shè)立專項(xiàng)的農(nóng)村生活垃圾分類處理資金，并納入地方政府財(cái)政預(yù)算，以此來解決當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾分類處理設(shè)施缺乏、不完善，以及保潔費(fèi)不到位的現(xiàn)象。最后，可確定由地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一配備農(nóng)村居民每家每戶的垃圾源頭分類配套設(shè)施，其中包括不同材質(zhì)的垃圾桶和編織袋，以及由地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取激勵(lì)措施鼓勵(lì)農(nóng)村居民生活垃圾分類回收，如實(shí)施有價(jià)回收垃圾（除灰土垃圾）措施等。同時(shí)，可在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立具體從事農(nóng)村生活垃圾管理的相關(guān)部門和管理人員，并進(jìn)一步提高執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)和水平，納入人事編制。

（三）建立農(nóng)村生活垃圾押金返還制度

我國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》對國家鼓勵(lì)以舊換新、押金等方式回收廢物予以規(guī)定，但未對押金返還制度如何運(yùn)轉(zhuǎn)做具體規(guī)定。建立農(nóng)村生活垃圾押金返還制度是農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的重要激勵(lì)政策，具體是指對可能造成污染或可再次利用的包裝商品在購買時(shí)要求消費(fèi)者支付一定的押金費(fèi)用，其只有在返回該商品包裝時(shí)才可獲得這筆押金費(fèi)用。在農(nóng)村消費(fèi)市場中實(shí)行押金返還制度主要是依據(jù)經(jīng)濟(jì)刺激這一杠桿，用抵押金的返還可保證農(nóng)村居民不隨意丟棄包裝物。其相對于生產(chǎn)者或銷售者二次回收有用材料具有減少成本，提升效果的優(yōu)勢。國際上押金返還制度主要應(yīng)用的是特定種類的飲料，另外在丹麥、芬蘭等一些國家對具有較高汞和錫含量的電池也有應(yīng)用。值得一提的是該制度也被用于大件商品中，在挪威消費(fèi)者購買汽車時(shí)需要繳納數(shù)萬的抵押金，該款只有在該汽車被返還時(shí)才能歸還。其旨在循環(huán)利用廢舊汽車材料，不僅能從源頭上減少資源浪費(fèi)，更能減少其造成的土壤、水污染等。鑒于押金返還制度在發(fā)達(dá)國家中具有廣泛應(yīng)用又具有成效高、成本低的優(yōu)勢，建議在我國農(nóng)村地區(qū)結(jié)合試點(diǎn)，逐漸推行該項(xiàng)制度，并進(jìn)一步擴(kuò)大押金返還制度的應(yīng)用范圍，完善其運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)模式。

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Construction of Legal System on Rural Household Waste Recycling

ZHOU Han-xiao

（School of Law and Politics，Zhejiang A&F University，Hangzhou 311300，China）

With the improvement of the rural economy and consumption patterns of rural residents，the number of rural household waste is in sharp increase.The composition of the waste has changed from the traditional easily degradable material to chemical and industrial supplies.Under the dilemma of this rural household waste treatments，the paper put forward a way to recycle rural household waste，which is really fit for the rural background.And this paper analyze the necessity and viability for this way to proposes the suggestion to improve the relevant laws and regulations，the relevant legal hierarchy，and the system of garbage classification and deposit refund.

the rural；waste；cyclic utilization；legal system

D922.683

A

1009-6566（2014）06-0079-04

2014-07-29

周菡瀟（1990—），女，浙江嵊州人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)法律與政策學(xué)。