我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)存在的問題及對策

魏耀虎

（中共天水市委黨校，甘肅天水 741018）

我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)存在的問題及對策

魏耀虎

（中共天水市委黨校，甘肅天水 741018）

我國的社會保障制度已初步建立，但由于各方面的原因，農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)還存在許多困難和問題。針對存在的問題，應(yīng)該從六個(gè)方面的措施入手加強(qiáng)工作。

農(nóng)村；社會保障體系；公益事業(yè)

改革開放以來，隨著農(nóng)村改革的深入，過去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的以集體保障為主，家庭保障和國家救濟(jì)為補(bǔ)充的農(nóng)村勞動者保障體系已經(jīng)基本解體。因此，在我國農(nóng)村如何建立社會保障模式，解決農(nóng)民養(yǎng)老、農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)民工社會保障問題，是社會進(jìn)步的客觀要求，也是化解社會矛盾、構(gòu)建和諧社會、建立社會主義新農(nóng)村的必然選擇。目前，城市居民大部分都已納入了社會保障體系。然而在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民還沒有得到最基本的社會保障，農(nóng)村社會保障仍是中國社會保障建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)。為了適應(yīng)深化社會保障體制改革的基本要求，實(shí)現(xiàn)國家多次提出的健全中國社會保障體系的宏偉目標(biāo)，加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)方面問題的調(diào)查研究，無疑就顯得十分重要和必要。

一、我國農(nóng)村社會保障發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國農(nóng)村社會保障發(fā)展的現(xiàn)狀

“三農(nóng)”問題是困擾我國農(nóng)村現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，盡管各級政府和學(xué)術(shù)界對如何解決“三農(nóng)”問題提出了許多看法，但是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民非農(nóng)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化并不是一朝一夕就可以實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)村的發(fā)展水平?jīng)Q定著中國經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展水平，農(nóng)村問題得不到較好地解決，中國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展就不可能實(shí)現(xiàn)大的跨越。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的綱領(lǐng)，全國人民正在為實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)而奮斗。然而，不容忽視的是，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，仍然有相當(dāng)比例和數(shù)量的農(nóng)民還沒有解決溫飽問題，他們的生活和生產(chǎn)狀況令人擔(dān)憂，農(nóng)村社會保障發(fā)展的滯后更是使這種狀況雪上加霜。因此，推進(jìn)農(nóng)村社會保障的建設(shè)和發(fā)展，切實(shí)保障和增進(jìn)農(nóng)民的利益，已迫在眉睫。

當(dāng)前，我國農(nóng)村社會形態(tài)正在發(fā)生快速轉(zhuǎn)型，農(nóng)村發(fā)展變革中出現(xiàn)了一些新情況。一是農(nóng)村勞動力大量外流。農(nóng)村勞動力中有四分之一外出打工，他們是一支邊緣化的群體，基本權(quán)利與合法化權(quán)益無從保障。二是失地農(nóng)民持續(xù)增加。在現(xiàn)有農(nóng)民補(bǔ)償安置制度下，失地農(nóng)民的權(quán)益在很大程度上難以得到有效保障。三是小規(guī)模、分散性的農(nóng)戶經(jīng)營面臨新的風(fēng)險(xiǎn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包后，以家庭分散經(jīng)營為主的農(nóng)民，面臨自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等諸多壓力，在社會競爭中處于弱勢地位。四是農(nóng)村社會進(jìn)入老齡化時(shí)期。農(nóng)村居民老齡化群體比重迅速增加，農(nóng)村老無所養(yǎng)成為嚴(yán)重的社會問題。五是農(nóng)村教育、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展滯后，公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足。

（二）我國農(nóng)村社會保障方面存在的問題

1.農(nóng)村社會保障體系不夠完整。我國社會保障體系由社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、社會互助、優(yōu)撫安置和個(gè)人儲蓄積累等六個(gè)部分組成，社會保險(xiǎn)是社會保障的核心。保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性，強(qiáng)調(diào)責(zé)、權(quán)、利對等，具有分散社會風(fēng)險(xiǎn)的功能。但是，構(gòu)成社會保障體系核心的社會保險(xiǎn)制度，目前在我國農(nóng)村還沒有真正建立起來。社會救濟(jì)、社會福利、社會互助、優(yōu)撫安置和個(gè)人儲蓄積累等幾個(gè)方面，情況就更加不容樂觀。

2.農(nóng)村出現(xiàn)了老齡化等一些新情況和新問題，亟待妥善解決，尋找對策。目前，農(nóng)村“家庭奉養(yǎng)、土地保障”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，正在受到越來越大的沖擊與挑戰(zhàn)。家庭養(yǎng)老一直是中華民族幾千年來的優(yōu)良傳統(tǒng)，自己養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老是現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老的兩種主要形式，社區(qū)養(yǎng)老在農(nóng)村非常薄弱。今后隨著農(nóng)村家庭養(yǎng)老格局發(fā)生變化、養(yǎng)老養(yǎng)小矛盾加劇、無人照料老年人增多、孝道的調(diào)整力度減弱等問題產(chǎn)生，損害老年人權(quán)益等新情況必將增多。在這種養(yǎng)老狀況下，很大一部分農(nóng)村老人的生活缺乏必要的保障。而且，隨著人口老齡化程度的加深，農(nóng)村今后的養(yǎng)老問題除了需要村民自己有所準(zhǔn)備外，最終還要靠政府予以妥善解決，這就需要靠政府的超前服務(wù)意識，做好大量前期的服務(wù)工作。

3.農(nóng)村社保體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。農(nóng)村社會保障水平低，是貧困人口難以穩(wěn)定脫貧，農(nóng)村難以全面奔向小康的主要原因，已經(jīng)成為我國農(nóng)村市場化改革的瓶頸，這一問題如果得不到有效地解決，必將嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會的進(jìn)步，影響農(nóng)村乃至我國整體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行及社會穩(wěn)定，弱化各項(xiàng)改革措施的效果，不利于全面建設(shè)小康社會和加快推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.立法不完善，建立農(nóng)村社會保障體系缺少法律支持。農(nóng)村中社會保障觀念不強(qiáng)，長期以來形成的“養(yǎng)兒防老”思想在農(nóng)村仍有相當(dāng)?shù)氖袌?，農(nóng)村推行社會保障體系在思想觀念上有一定的難度。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，尚未形成依靠科學(xué)技術(shù)為主要推動力的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，我國幅員遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，不同地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)能力相差懸殊，同一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不盡相同，這就增加了建立農(nóng)村社會保障體系的實(shí)際操作難度。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)帶來的制度弊端，使農(nóng)村社會保障的需要和城鄉(xiāng)社會保障的銜接成為建立農(nóng)村社會保障體系的難點(diǎn)。缺少農(nóng)村社會保障的管理和監(jiān)督體制，將影響社會保障資金在運(yùn)行過程中的保值增值和安全可靠。農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，是一項(xiàng)涉及面廣，政策性強(qiáng)，難度較大的工作，制訂政策制度是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。到目前為止，我國還沒有一部專門關(guān)于社會保障的法律，沒有專門針對農(nóng)村社會保障的法規(guī)。由于缺乏法律規(guī)范與制度化的保障，農(nóng)村社會保障呈現(xiàn)了分割、多頭、各自為政的現(xiàn)象。農(nóng)村社會保障工作缺乏政策法律依據(jù)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟僮鞴芾沓绦?，只有極少數(shù)的省份通過當(dāng)?shù)卣雠_了有關(guān)保障管理辦法，大部分地方難以將農(nóng)村低保工作列入政府的近期目標(biāo)管理之中，地方財(cái)政安排資金預(yù)算缺乏依據(jù)。由于救濟(jì)方式無法可依，無章可循，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的操作規(guī)程，隨意性大，在管理上缺乏制約機(jī)制，在資金管理和困難群眾的審核、審批上無章可循，容易出現(xiàn)漏?，F(xiàn)象，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)占用、挪用救助資金的情況，給社會帶來不應(yīng)有的消極影響。

5.農(nóng)村醫(yī)療費(fèi)用成為許多農(nóng)戶致貧返貧的直接原因。中國農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件薄弱，一直以來是農(nóng)村社會發(fā)展的瓶頸，農(nóng)民有病不敢去看，脫貧后因病致貧返貧現(xiàn)象普遍。尤其近幾年，城鎮(zhèn)醫(yī)療改革的步子邁得越來越大，而農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)、設(shè)施以及醫(yī)護(hù)人員缺乏而與城市距離也越拉越大。

二、完善我國農(nóng)村社會保障體系對策

（一）加快立法

立法先行是社會保障制度作為社會政策和國家制度安排特征的具體體現(xiàn)。要加快農(nóng)村社會保障制度的落實(shí)，形成嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)，國家就應(yīng)盡快形成以全國人大制定的《農(nóng)村社會保障法》為總領(lǐng)的，并配備以各地方人大和地方政府的實(shí)施辦法為補(bǔ)充的法律體系，做到有法可依。

（二）多渠道多形式籌措農(nóng)村生活保障資金

建立農(nóng)村的社保體系，資金籌措是重要問題。國家和地方政府承擔(dān)著公共財(cái)政的職能，無論從其作為收入再分配的主體來講，還是從其維持社會穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展來講，都要求國家財(cái)政、地方財(cái)政在社會保障基金中承擔(dān)責(zé)任，需要盡快建立相應(yīng)的社會保障制度，進(jìn)行社會保障資金的積累儲備。政府在資金籌措方面應(yīng)高度重視，拓寬思路，統(tǒng)一規(guī)劃。在農(nóng)村社會保障制度中的補(bǔ)貼資金應(yīng)采取多元化方式，可考慮“稅保聯(lián)動”的形式，即國家和地方財(cái)政從稅收中提取一定比例的社保基金，其比例同農(nóng)民個(gè)人交納社保資金數(shù)額相銜接聯(lián)動，并且避免因政策變動所帶來的波動。除了個(gè)人繳納外，可建立穩(wěn)定的農(nóng)村社會保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)，其來源包括地方政府劃撥的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，上級財(cái)政對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，設(shè)立專項(xiàng)公益金，籌措一定的社會捐助資金等。要吸取城市社保體系運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，盡量縮短農(nóng)村社保資金的現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制的轉(zhuǎn)化過程，使社會保障最大限度地發(fā)揮“豐收歉支”的社會穩(wěn)定作用，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)器的功用。

（三）大力發(fā)展農(nóng)村合作醫(yī)療事業(yè)

當(dāng)前，農(nóng)村合作醫(yī)療事業(yè)在經(jīng)費(fèi)、人員、設(shè)施等方面問題比較突出，一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。隨著一系列公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，進(jìn)一步完善全國性公共衛(wèi)生醫(yī)療體系的緊迫性和必要性已不言而喻。社會各方面要對此高度重視，要大力推進(jìn)農(nóng)村公共衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展，要加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度，進(jìn)一步完善“以防為主”的衛(wèi)生防疫體系和醫(yī)療保健體系，減少農(nóng)村爆發(fā)流行病的危險(xiǎn)，使農(nóng)村醫(yī)療全面走向社會化，使農(nóng)民能夠享受更多的公共服務(wù)，從而確保農(nóng)村全面發(fā)展。

（四）解除農(nóng)村養(yǎng)老之憂

近年來，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，生產(chǎn)社會化和市場化程度的提高，農(nóng)村勞動生產(chǎn)者的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，原來以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的保障體系，已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下社會發(fā)展的需要。由于生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動，農(nóng)村每年有幾千萬勞動人口流向城市，農(nóng)村人口老齡化的進(jìn)程已經(jīng)明顯高于城市。在人口老齡化高峰到來之前，我們?nèi)绻晃从昃I繆，普遍建立以保障老年基本生活為目的的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將很難平穩(wěn)度過人口老齡化這一高峰。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，解決好農(nóng)村養(yǎng)老問題，就等于解決了中國大部分老年人的基本生活問題，安定了大多數(shù)人的心。農(nóng)民對社會保障制度具有強(qiáng)烈的渴望和參與需求。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來，絕大多數(shù)農(nóng)村人口已解決溫飽奔向小康，我國農(nóng)村大部分地區(qū)已經(jīng)具備逐步建立低標(biāo)準(zhǔn)社會保險(xiǎn)制度的條件，可以有效地增強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老的安全性。實(shí)踐證明，在農(nóng)村有條件的地區(qū)建立社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅必要，而且可行，真正落實(shí)好這一制度，這對解除農(nóng)民后顧之憂、落實(shí)計(jì)劃生育基本國策、引導(dǎo)農(nóng)民消費(fèi)、積累建設(shè)資金、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定具有重要意義。

（五）嚴(yán)肅紀(jì)律，確保保險(xiǎn)基金安全和保值增值

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)政府行為，有其必然性。隨著資金積累規(guī)模的增加，如何保證基金安全，保值增值，將是各地所面臨的首要問題。為此，需要制定嚴(yán)格的可操作性較強(qiáng)的政策法規(guī)，確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金按照國家規(guī)定的增值要求，實(shí)行專款專用。要充分發(fā)揮行政監(jiān)督、監(jiān)管和社會公開監(jiān)督的作用，對基金的使用情況加強(qiáng)追蹤檢查，嚴(yán)格控制基金流向，杜絕違規(guī)操作，對于膽敢以身試法者堅(jiān)決予以查處。

（六）切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)是農(nóng)村的一項(xiàng)重要的公益事業(yè)，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最最不可或缺的基礎(chǔ)條件。農(nóng)村公益事業(yè)在某種程度上反映了一個(gè)地區(qū)工作水平的高低。隨著我國農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的到來，國家對于“三農(nóng)”問題更加重視，出臺了許多保證“三農(nóng)”利益的文件和法律，但由于一系列的原因，政府在農(nóng)村公益事業(yè)方面往往出現(xiàn)錯(cuò)位、越位、缺位的問題，導(dǎo)致產(chǎn)生了農(nóng)村公益事業(yè)“撂荒”現(xiàn)象。應(yīng)該講，農(nóng)村有著較為嚴(yán)密的行政組織，這種形式的組織對于發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)會起到不可或缺的積極作用，但隨著經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革的進(jìn)一步深化，基層政權(quán)越位、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重?；鶎咏M織需要盡快轉(zhuǎn)變工作職能，規(guī)范操作規(guī)程，依法進(jìn)行行政管理，將基層干部從一些干不好、干不了、也不需干的繁雜事務(wù)中解脫出來，把精力放在制定規(guī)劃、政策服務(wù)、解決糾紛上，投入到為加大農(nóng)村產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全方位的服務(wù)中去，投入建立農(nóng)村社會保障體系建設(shè)等農(nóng)村公益事業(yè)之中，做到凡是市場能辦到的決不代勞，凡是市場失靈的也絕不退縮，要為農(nóng)民進(jìn)行全方位服務(wù)，盡力解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需的問題。

D632.1

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1009-6566（2014）06-0046-03

2014-09-11

魏耀虎（1971—），男（回族），甘肅天水人，中共天水市委黨校副教授，研究方向?yàn)樯鐣W(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)。