論黨委的主體責(zé)任
——兼論《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制》的完善

王建華

(中共四川省委黨校,四川 成都 610072)

黨的十八屆三中全會(huì)第一次明確提出,落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制,黨委負(fù)主體責(zé)任,紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任,制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上強(qiáng)調(diào),要落實(shí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任,黨委、紀(jì)委或其他相關(guān)職能部門,都要對(duì)承擔(dān)的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任做到守土有責(zé)。各級(jí)黨委負(fù)主體責(zé)任、責(zé)任追究必須切實(shí)可行。這一鮮明主張,進(jìn)一步展示了執(zhí)政黨勇于擔(dān)當(dāng)?shù)臅r(shí)代責(zé)任感,豐富了中國特色反腐倡廉理論體系,是新形勢下黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重大理論創(chuàng)新成果,必將對(duì)全面推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,進(jìn)一步完善黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作格局及責(zé)任機(jī)制,產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、主體意識(shí)必須到位

首先,這是由黨風(fēng)廉政建設(shè)面臨的嚴(yán)峻形勢和緊迫任務(wù)決定的。長期以來,“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗是紀(jì)委的事”,似乎已經(jīng)成為黨內(nèi)和社會(huì)上的普遍認(rèn)識(shí)。在這樣的思維定勢和工作格局下,盡管多年來,“黨要管黨”、“從嚴(yán)治黨”、“有腐必反”的提法從沒間斷過,但事實(shí)上,在某些時(shí)期,一些地方黨委和政權(quán)機(jī)關(guān)黨組,在“聚精會(huì)神抓發(fā)展”口號(hào)的掩蓋下,放棄黨風(fēng)廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé),導(dǎo)致腐敗產(chǎn)生的土壤、氣候、環(huán)境日益惡化,權(quán)力與資本相勾結(jié)所形成的特殊利益集團(tuán)盤根錯(cuò)節(jié)、日趨“坐大”。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)“一把手”,在“講政治”、“講大局”、“強(qiáng)化執(zhí)行力”等口號(hào)的掩蓋下,聽不得任何不同意見,不僅不理解、不支持、不主動(dòng)接受監(jiān)督,把監(jiān)督看作“給自己穿小鞋、給領(lǐng)導(dǎo)找茬子、給單位捅婁子、給事業(yè)拆臺(tái)子”,甚至從反感監(jiān)督走向?yàn)E施特權(quán),無視來自同級(jí)和上級(jí)的監(jiān)督。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和部門的“權(quán)力黑洞”(例如重要崗位的人事任免、“一把手”的職務(wù)消費(fèi)、黨費(fèi)和財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支)即便在“群眾路線教育”、“反對(duì)四風(fēng)”的高壓時(shí)期也沒能觸及,一些地方人民群眾強(qiáng)烈關(guān)注的黨風(fēng)廉政建設(shè)熱點(diǎn)問題長期得不到積極回應(yīng)。在這些現(xiàn)象背后,無一不折射出一些黨委(黨組)的主體意識(shí)不到位狀態(tài)。正是由于這種“看起來在管黨治黨,但沒有管到位上,沒有嚴(yán)到份上”的狀態(tài)[1],不僅使得各級(jí)紀(jì)委面對(duì)日趨嚴(yán)重的形形色色不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象不得不全面出擊、窮于應(yīng)對(duì),難以集中主要資源查辦腐敗案件,更重要的是,它使中央關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的制度規(guī)定在一些地方形同虛設(shè)。在這種嚴(yán)峻形勢下,黨委的主體意識(shí)必須到位。

其次,這是由黨風(fēng)廉政建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律所決定的。十八大以來,執(zhí)政黨強(qiáng)勁的反腐風(fēng)暴開始突破一些人的觀望、猜疑、僥幸心理,“反腐無禁區(qū)”的震懾效應(yīng)得以初現(xiàn)。在“治標(biāo)式”反腐漸入佳境的時(shí)候,有人提出,反腐是否迎來了從治標(biāo)到治本的“時(shí)機(jī)拐點(diǎn)”[2]?那么,什么是反腐敗之本?不受監(jiān)督制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗,這不僅是一句名言,而且是一個(gè)規(guī)律,它告誡人們,有權(quán)力現(xiàn)象存在,就必然有產(chǎn)生腐敗的可能性;腐敗的本質(zhì)特征就是權(quán)力濫用、以權(quán)謀私。要切實(shí)反腐敗,就勢必要注重權(quán)力體系、權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置,勢必要觸動(dòng)執(zhí)掌和運(yùn)行各種權(quán)力的權(quán)力主體,就必須從權(quán)力這個(gè)源頭上強(qiáng)化治理、強(qiáng)化制約、強(qiáng)化監(jiān)督。任何權(quán)力主體包括執(zhí)政黨,都必須受到監(jiān)督和制約,不僅要敢于“割韭菜”、“砍毒樹”,而且要不斷改良官場“土壤”、優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu),只有這樣,反腐敗才可能步入良性發(fā)展軌道,這是不以任何個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。

在一黨執(zhí)政條件下的中國,權(quán)力集中于各級(jí)黨委,有利于對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。比如,要有效遏制腐敗產(chǎn)生的土壤、氣候和環(huán)境,就必須在執(zhí)政黨、國家立法、行政、司法機(jī)關(guān)之間,科學(xué)配置不同性質(zhì)的公共權(quán)力;就必須在執(zhí)政黨內(nèi)部的橫向和縱向組織之間,科學(xué)配置不同職能的黨內(nèi)權(quán)力;就必須充分依靠人民群眾,培植和形成良好的社會(huì)合力。相比各級(jí)紀(jì)委,由黨中央和地方各級(jí)黨委來承擔(dān)這些職能任務(wù),更符合我國的國情和黨風(fēng)廉政建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律。當(dāng)然,權(quán)力過分集中于各級(jí)黨委,必然會(huì)給黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭帶來特殊的困難,即如何防范和糾正一些黨委特別是“一把手”的“不作為”或“亂作為”行為。但是,只要共產(chǎn)黨始終堅(jiān)守立黨為公、執(zhí)政為民的根本宗旨,與最廣大人民群眾血肉相連,就可以在實(shí)踐中探索出一條新路。而對(duì)這種探索的支持、鼓勵(lì)、規(guī)范,則尤其需要上級(jí)黨委直至中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃乃至制度的根本保障。顯然,各級(jí)黨委承擔(dān)主體責(zé)任,是向“黨要管黨”、“從嚴(yán)治黨”的真正回歸。相對(duì)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門“割韭菜”式的“治標(biāo)”,由黨委主體來努力構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系并置身于其中,這不僅是反腐敗的治本之策,而且是黨風(fēng)廉政建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律。

延安時(shí)期,毛澤東在為《共產(chǎn)黨人》撰寫的發(fā)刊詞中,總結(jié)了中國革命的“三大法寶”:即黨的建設(shè)、武裝斗爭、統(tǒng)一戰(zhàn)線。并把這三者形象地比喻為一個(gè)先鋒戰(zhàn)士(黨的建設(shè))運(yùn)用兩件先進(jìn)武器(武裝斗爭和統(tǒng)一戰(zhàn)線)去沖鋒陷陣[3]?？梢?加強(qiáng)自身建設(shè)對(duì)于共產(chǎn)黨具有根本性的地位。鄧小平在黨執(zhí)政初期即深刻地指出:“在中國只有共產(chǎn)黨才有資格犯大的錯(cuò)誤,因此,共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督?！盵4]習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出,各級(jí)黨委(黨組)必須樹立正確政績觀,堅(jiān)持從鞏固黨的執(zhí)政地位的大局看問題,把抓好黨建作為最大的政績。因此,各級(jí)黨委承擔(dān)黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任,是共產(chǎn)黨努力構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的題中應(yīng)有之義,是探索一條不靠“三權(quán)分立”、不搞多黨競爭而實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約的中國道路的唯一選擇。

二、主體責(zé)任必須突出

“責(zé)任”一詞,政治學(xué)一般解讀為“職責(zé)和任務(wù)”。黨委主體責(zé)任要到位,首先應(yīng)當(dāng)明確有哪些責(zé)任內(nèi)容。中共中央、國務(wù)院于1998年制定、2010年修訂的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》(以下簡稱《責(zé)任制規(guī)定》),對(duì)黨政“領(lǐng)導(dǎo)班子”、“領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人”、“領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員”這三類責(zé)任主體,從八個(gè)方面規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,相對(duì)全面;同時(shí)還規(guī)定:“領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人是職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人,應(yīng)當(dāng)重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點(diǎn)環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦”(即“四個(gè)親自”)。然而,仔細(xì)解讀這些條文會(huì)發(fā)現(xiàn),黨委、一把手的主體責(zé)任全部是“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”即領(lǐng)導(dǎo)開展各方面工作的內(nèi)容。即便如此,其中的規(guī)定也存在一些不妥之處。

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上指出:“黨委的主體責(zé)任,主要是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),選好用好干部,防止出現(xiàn)選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題;堅(jiān)決糾正損害群眾利益的行為,強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,從源頭上防治腐敗,領(lǐng)導(dǎo)和支持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違紀(jì)違法問題。黨委主要負(fù)責(zé)同志要管好班子,帶好隊(duì)伍,管好自己,當(dāng)好廉潔從政的表率?！笨倳浀闹v話,一方面對(duì)黨委的主體責(zé)任內(nèi)容作了更加符合客觀規(guī)律的提煉,即聚焦于“防止出現(xiàn)選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題”,“強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,從源頭上防治腐敗”,“領(lǐng)導(dǎo)和支持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違紀(jì)違法問題”等三個(gè)方面,另一方面對(duì)黨委主要負(fù)責(zé)同志增加了新的責(zé)任內(nèi)容,就是“管好自己,當(dāng)好廉潔從政的表率”。

從《責(zé)任制規(guī)定》中規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”,到日益突出并聚焦于強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督;從只承擔(dān)“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”,到還必須承擔(dān)率先垂范的“表率責(zé)任”,這表明我們黨對(duì)主體責(zé)任的認(rèn)識(shí)更加深化、更加明晰。

目前一些地方和單位的黨委探索如何量化、細(xì)化主體責(zé)任的“內(nèi)容及措施”,但大都停留于“書記約談多少人次”、“搞了多少次廉政教育”、“開展了多少次監(jiān)督檢查”、“撰寫或呈報(bào)了多少次自查自糾報(bào)告”等數(shù)量方面。黨風(fēng)廉政建設(shè)固然需要有工作數(shù)量方面的要求,但是,黨風(fēng)廉政建設(shè)更應(yīng)當(dāng)追求質(zhì)量和效果?！爸贫炔辉诙?而在于精,在于務(wù)實(shí)管用,突出針對(duì)性和指導(dǎo)性?！盵1]要進(jìn)一步明確、細(xì)化黨委主體責(zé)任,可以從以下三個(gè)方面努力:

第一,結(jié)合定編定崗定員定責(zé),厘清權(quán)力邊界和運(yùn)行程序。這是被《責(zé)任制規(guī)定》遺漏的,卻是建立健全權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制所必不可少的。人們往往記住“權(quán)力導(dǎo)致腐敗”這句話,但往往忽略另一句話:“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵5]權(quán)力不應(yīng)當(dāng)是無限的,應(yīng)有其邊界。權(quán)限不清、職責(zé)不明,一直是中國政治生活的痼疾,并成為嚴(yán)格責(zé)任追究的重大制約瓶頸。給權(quán)力留下的自由裁量空間越大,權(quán)力執(zhí)掌者規(guī)避或逃脫責(zé)任追究的可能性也就越大。同時(shí),“選擇性執(zhí)紀(jì)執(zhí)法”帶來的不公可能傷及無辜,都與崗位職責(zé)權(quán)限不清密切相關(guān)。厘清大大小小的權(quán)力主體的權(quán)力邊界和運(yùn)行程序,不僅是有效履職的基礎(chǔ)性工作,更為重要的是為探尋權(quán)力制約提供了基礎(chǔ)條件。聶輝華指出,所謂“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn),同級(jí)監(jiān)督太軟,下級(jí)監(jiān)督太難”,已經(jīng)表明監(jiān)督的成本比限權(quán)更高;與其空泛議論“監(jiān)督權(quán)力”,不如厘清權(quán)力、限制權(quán)力,更為切實(shí)可行,也更為緊迫[6]。

當(dāng)各級(jí)政府開始編制行政權(quán)力“清單”和“路線圖”時(shí),各級(jí)黨委(黨組)對(duì)厘清權(quán)力清單進(jìn)展還不大。黨委班子、一把手、其他成員,在領(lǐng)導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)中分別應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么具體職責(zé),黨委對(duì)黨內(nèi)各項(xiàng)權(quán)力(崗位)的性質(zhì)、工作內(nèi)容是否能夠清晰描述,黨委對(duì)各權(quán)力(崗位)擬任人員的履職條件、履職標(biāo)準(zhǔn)是否規(guī)定得合理恰當(dāng),有無畸輕畸重現(xiàn)象,黨委對(duì)黨內(nèi)各項(xiàng)權(quán)力在橫向與縱向(即條條與塊塊)之間的配置是否體現(xiàn)了既能充分行權(quán)履職又不至于交叉重復(fù),其上下級(jí)之間差別化配置的權(quán)力邊界和運(yùn)行程序是否清晰,也許這些才是首先應(yīng)當(dāng)予以細(xì)化的。

第二,圍繞權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行,細(xì)化和強(qiáng)化制約機(jī)制?！皬?qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明”,是《責(zé)任制規(guī)定》要求黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)承擔(dān)的最為重要、最為關(guān)鍵的職責(zé)和任務(wù),也是總書記講話的主要精神所在。但是,黨委應(yīng)當(dāng)如何履行這項(xiàng)主體職責(zé),《責(zé)任制規(guī)定》缺乏可操作性、可考核性、可問責(zé)性的具體指向,確有必要加以細(xì)化。

如何履行這項(xiàng)職能,十八大以前全黨作出了若干探索,并形成了一系列重要成果[7]。同時(shí),由于茲事體大需要中央“頂層設(shè)計(jì)”,地方和基層黨委多持慎重態(tài)度,也情有可原。鑒于現(xiàn)行《責(zé)任制規(guī)定》已明確賦予“上級(jí)對(duì)下級(jí)”的許多監(jiān)督性職權(quán),這里只就如何細(xì)化、深化制約性機(jī)制提出一些建議。

一是強(qiáng)化黨代會(huì)對(duì)委員會(huì)、全委會(huì)對(duì)常委會(huì)、常委會(huì)對(duì)“一把手”的制約性規(guī)定。比如后者不僅要定期向前者報(bào)告履行黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的情況,而且必須接受前者的評(píng)議、質(zhì)詢和投票測評(píng)。報(bào)告組織或報(bào)告人的履職情況,評(píng)議、質(zhì)詢和投票測評(píng)情況都必須在黨內(nèi)公布。二是以更大的力度推行“一把手”不分管人、財(cái)、物等具體事務(wù)的分權(quán)限權(quán)制度,使其能聚精會(huì)神抓黨建、集中精力謀大事[8]。三是明確規(guī)定黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)占一定比例的成員聯(lián)名,可以就黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)域的重大事項(xiàng),例如某些重要的人事任免、某些重大決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、某些重大經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、決算及成效等提出議案,征集聯(lián)名不得被視為“非正?；顒?dòng)”。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或會(huì)議組織者對(duì)議案應(yīng)當(dāng)列入討論、審議;如果不能被列入,必須向提議者公開說明理由;如果“理由說明”被更高比例的聯(lián)名否決,則必須列入會(huì)議議程。四是在保持紀(jì)委“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”下,增強(qiáng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的制約性。比如紀(jì)委可以向黨代會(huì)就某些重大工作及困難作專項(xiàng)報(bào)告而無需經(jīng)黨委同意;紀(jì)委可以獨(dú)立向黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)提出議案而無需事前審查。同時(shí),紀(jì)委內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)實(shí)行紀(jì)委書記向紀(jì)委常委會(huì)、常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作并接受評(píng)議、質(zhì)詢和測評(píng)的制度,以對(duì)外增強(qiáng)抗干擾能力、對(duì)內(nèi)防止濫用權(quán)力。五是借鑒列寧時(shí)期好的做法,設(shè)立中央和地方黨的經(jīng)費(fèi)管理委員會(huì),統(tǒng)一承擔(dān)黨費(fèi)歸集、財(cái)政撥款、各類捐贈(zèng)、黨產(chǎn)經(jīng)營等管理職能,向每次黨代會(huì)獨(dú)立作工作報(bào)告并接受審議。目前各級(jí)黨委及其部門的黨費(fèi)歸集和使用狀況、各級(jí)財(cái)政撥付的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用狀況、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的辦公用房和汽車、“一把手”的“簽單權(quán)力”及職務(wù)消費(fèi)等,大都屬于黨內(nèi)的“高度機(jī)密”,政府財(cái)政部門和審計(jì)部門的監(jiān)控相當(dāng)薄弱,實(shí)際上是各級(jí)各部門一把手“自定自用、自由裁量、保證滿足”,缺乏可控性和透明度。六是檢查考核黨風(fēng)廉政建設(shè)工作,應(yīng)當(dāng)廣泛聽取本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)黨員、干部、人大代表、政協(xié)委員、各界群眾的意見。黨委(黨組)必須將檢查考核情況向下級(jí)黨組織和廣大黨員通報(bào);整改落實(shí)的情況也必須向下級(jí)黨組織和廣大黨員通報(bào),并采取適當(dāng)方式向社會(huì)公布?！包h委主體責(zé)任”不能排斥“黨員主體地位”,相反,越是尊重黨員主體地位,越有利于形成全黨合力。七是以更加開放的力度健全黨風(fēng)廉政建設(shè)的社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。“知屋漏者在宇下,知政失者在草野?！睉?yīng)加大下級(jí)組織、普通黨員和社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)權(quán)重;設(shè)置一些盡可能反映客觀性的指標(biāo)(如黨務(wù)公開度、“三公”經(jīng)費(fèi)下降度、案件立案和處理率、群眾滿意度等);評(píng)價(jià)過程應(yīng)當(dāng)保持中立性、力求公正性、提高透明度;評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)具備一定效力,使之真正成為帶有制約性的外在機(jī)制。

第三,圍繞“一把手”的“表率責(zé)任”,細(xì)化其責(zé)任內(nèi)容。一是進(jìn)一步規(guī)范“四個(gè)親自”的運(yùn)行程序和關(guān)鍵環(huán)節(jié),既督促其“積極作為”,又要防范其利用“四個(gè)親自”來對(duì)反腐敗實(shí)施不當(dāng)干預(yù)甚至亂作為。在現(xiàn)實(shí)生活中,已經(jīng)出現(xiàn)了某些“一把手”利用“反腐敗”拉幫結(jié)派、排除異己的現(xiàn)象,不能不引起重視并預(yù)作防范。二是進(jìn)一步細(xì)化如何“管好自己及其身邊人”的制度措施,比如更加明確地規(guī)定,由組織統(tǒng)一調(diào)配秘書及使用,禁止“一把手”干預(yù);禁止“一把手”推薦秘書升遷任職;禁止把工作秘書變?yōu)槭聦?shí)上的生活秘書;禁止在職務(wù)調(diào)動(dòng)時(shí)帶走秘書、司機(jī);禁止領(lǐng)導(dǎo)干部授意、默許、放任、縱容秘書或下屬代行某些職權(quán),或是收取不正當(dāng)利益、從事不正當(dāng)活動(dòng);禁止不同地方或部門單位“一把手”互相安排升任彼此的秘書或親戚等。禁止宦官外戚專權(quán)干政,是歷代中國皇朝治理宮廷、振興朝綱的一大鐵律。不是說秘書等身邊人不能當(dāng)大官高官,而是要盡可能減少乃至截?cái)囝I(lǐng)導(dǎo)人事實(shí)上的“影響力”,創(chuàng)造領(lǐng)導(dǎo)人的身邊人與基層干部平等競爭的制度環(huán)境。三是“一把手”必須帶頭執(zhí)行有關(guān)監(jiān)督、制約主要負(fù)責(zé)人的各項(xiàng)制度規(guī)定,養(yǎng)成“在監(jiān)督的氛圍中工作才是常態(tài)、在自由的環(huán)境里放縱只會(huì)害己”的習(xí)慣;帶頭端正從政行為,糾正“庸、懶、驕、奢、俗”等不良習(xí)氣,戒除唯我獨(dú)尊、喜好排場、前呼后擁、媚上欺下、頤指氣使等特權(quán)作風(fēng);帶頭提高各方面的知識(shí)水平和道德修養(yǎng)并作出表率。

三、主體失職必須問責(zé)

對(duì)于“責(zé)任”一詞,還有一種法學(xué)解讀,即“違反義務(wù)性規(guī)定而承擔(dān)的不利后果”。筆者認(rèn)為,善于運(yùn)用法治思維,也許才更符合構(gòu)建責(zé)任制的內(nèi)在規(guī)律。因?yàn)?明確主體有哪些責(zé)任內(nèi)容,只是解決了主體的義務(wù)問題,即“應(yīng)當(dāng)做什么”。當(dāng)主體不這樣做的時(shí)候,就理應(yīng)啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制,讓其承擔(dān)不利后果?，F(xiàn)行《責(zé)任制規(guī)定》把黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負(fù)責(zé)人列為承擔(dān)責(zé)任的主體和被問責(zé)的對(duì)象,是值得肯定的一大亮點(diǎn),但是,卻恰恰在“不利后果”和“問責(zé)機(jī)制”兩個(gè)方面,又存在缺陷。十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)強(qiáng)調(diào):“主要領(lǐng)導(dǎo)人不抓黨風(fēng)廉政建設(shè)就是嚴(yán)重失職,要實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究?！憋@然,欲推行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制,就必須強(qiáng)化“失職必須問責(zé)”的制度執(zhí)行力。

第一,盡快彌補(bǔ)責(zé)任漏洞。《責(zé)任制規(guī)定》第三章“檢查考核與監(jiān)督”,從第八條到十八條規(guī)定了黨委要承擔(dān)的十項(xiàng)職責(zé)義務(wù)?？墒窃诘谒恼隆柏?zé)任追究”中,卻只對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)成員“違反第七條規(guī)定”的行為,設(shè)定了不利后果。人們不免要問:如果黨委不履行第三章的十項(xiàng)義務(wù),是否無需承擔(dān)責(zé)任?比如第十二條“黨委(黨組)應(yīng)當(dāng)建立和完善檢查考核結(jié)果運(yùn)用制度。檢查考核結(jié)果作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子總體評(píng)價(jià)和領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績評(píng)定、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、選拔任用的重要依據(jù)”,就沒有規(guī)定黨委(黨組)違反此條的不利后果。事實(shí)上,近年來紛紛落馬的一大批高官,大都有一個(gè)“邊腐邊升”的惡性發(fā)展過程,其中,并不是沒有舉報(bào)線索或行為劣跡。那么,是“應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)”而沒有發(fā)現(xiàn),還是“能夠發(fā)現(xiàn)”而故意不去發(fā)現(xiàn)呢?黨委對(duì)其檢查、考核了嗎?檢查、考核是應(yīng)付走過場,還是窮盡了一切方法呢?如果有檢查、考核的相應(yīng)結(jié)果,黨委偏偏不予理睬、不加“運(yùn)用”,又應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么不利后果呢?又比如,第十五條“領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的情況,應(yīng)當(dāng)列為民主生活會(huì)和述職述廉的重要內(nèi)容,并在本單位、本部門進(jìn)行評(píng)議”。同樣也沒有規(guī)定任何不利后果。那么,對(duì)那些“不述不評(píng)”、“只述不評(píng)”、“述而不改”的,又該如何處置呢?

第二,適當(dāng)加重責(zé)任后果。中國刑法關(guān)于公職人員的罪名體系中,有三個(gè)很少被單獨(dú)適用的罪名,即玩忽職守罪、行賄罪、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪,其原因十分復(fù)雜。從總體上講,黨風(fēng)廉政建設(shè)屬于政治活動(dòng),對(duì)這三類行為一般先由政治機(jī)關(guān)認(rèn)定而不是司法機(jī)關(guān)直接判斷,并進(jìn)而對(duì)行為人更多地適用政治責(zé)任(黨紀(jì)政紀(jì))而不是刑事責(zé)任,在目前條件下具有一定的合理性。但必須看到,失職瀆職很容易導(dǎo)致玩忽職守、失職瀆職已十分嚴(yán)重但高層機(jī)關(guān)卻仍然習(xí)焉不察的地步,直至爆發(fā)“大案”。

2014年8月,湖南破壞選舉案中以“玩忽職守罪”被問刑責(zé)的原湖南省政協(xié)副主席童名謙,被判處有期徒刑5年。童名謙“不貪不拿”,是個(gè)出了名的“好好先生”。任職衡陽市委書記期間,對(duì)許多不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象“不管、不問、不查、不處”,直至釀成該案。該案被國內(nèi)外公認(rèn)為具有重大的標(biāo)桿意義:它一改過去只對(duì)重大事故類失職瀆職行為追究刑責(zé)的習(xí)慣,開始涉及政治生活領(lǐng)域中的玩忽職守行為。反觀《責(zé)任制規(guī)定》中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部玩忽職守行為設(shè)定的多種責(zé)任后果①《責(zé)任制規(guī)定》第21條:領(lǐng)導(dǎo)干部有本規(guī)定第十九條所列情形,情節(jié)較輕的,給予批評(píng)教育、誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查;情節(jié)較重的,給予通報(bào)批評(píng);情節(jié)嚴(yán)重的,給予黨紀(jì)政紀(jì)處分,或者給予調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職和降職等組織處理。涉嫌犯罪的,移送司法機(jī)關(guān)依法處理。,是否顯得過輕?

人民群眾、基層黨員干部尤其難以容忍的,就是對(duì)干部任用中行賄行為的過分寬容。也許一些人認(rèn)為,行賄人可能的確是一個(gè)有突出才能的干部;行賄和受賄事實(shí)又多年沒有被發(fā)現(xiàn),而行賄人在貪腐案中往往有自首、檢舉的從輕情節(jié);再加上行賄現(xiàn)象“量大面廣”、害怕挫傷“下級(jí)干部積極性”,因而一般都從輕乃至不予處分。但是,這并不表明它對(duì)干部任用制度乃至黨風(fēng)廉政建設(shè)的嚴(yán)重破壞性就不存在。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定:凡是有“買官賣官”行為(領(lǐng)導(dǎo)成員以“年節(jié)禮金紅包”方式送與收,也應(yīng)當(dāng)視同為行賄受賄),一律先撤銷雙方職務(wù),再視其金額多少、影響大小來決定是否“雙開”或移交司法。對(duì)于事隔多年之后才發(fā)現(xiàn)的行賄事實(shí),可以設(shè)定一個(gè)期限(如以五年一個(gè)任期為限),在期限內(nèi)行賄人無論“連升幾級(jí)”,仍然撤至原職、“打回原形”;超過期限才發(fā)現(xiàn)的,可以酌情考量,但必須執(zhí)行降職降級(jí)。這樣才能與《責(zé)任制規(guī)定》第二十六條“終身不能免責(zé)”的精神相吻合②《責(zé)任制規(guī)定》第26條:實(shí)施責(zé)任追究不因領(lǐng)導(dǎo)干部工作崗位或者職務(wù)的變動(dòng)而免予追究。已退休但按照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的,仍須進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。。另外,干部選拔任用中違規(guī)行為是否泛濫,與領(lǐng)導(dǎo)班子的關(guān)系最為密切;而其暴露往往又具有滯后性;因此制度設(shè)計(jì)更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化預(yù)防、“抓早抓小”,以相對(duì)“從重”的嚴(yán)厲條文預(yù)先告知,其目的在于事前警示、愛護(hù)干部、維護(hù)公平,同時(shí),也便于事后追責(zé)。

之所以便于事后追責(zé),就在于認(rèn)定“行為”比認(rèn)定“結(jié)果”容易。刑法上有“行為犯”、“結(jié)果犯”之說,例如危害公共安全這類行為,并不以行為是否造成危害結(jié)果而定罪,重點(diǎn)關(guān)注和懲罰的是“行為”。由于政治活動(dòng)中許多違反政治規(guī)則(例如選舉規(guī)則、決策規(guī)則、任免規(guī)則等)的行為,不一定馬上帶來消極的結(jié)果,才優(yōu)先配置并適用黨紀(jì)、政紀(jì)而慎用法紀(jì)。同時(shí),也正因?yàn)槿藗儗?duì)許多政治性違紀(jì)違規(guī)行為的結(jié)果(政治和社會(huì)影響)不容易準(zhǔn)確判斷,就應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注行為人是否實(shí)施了違紀(jì)違規(guī)的“行為”,而無需過多去尋求或證明其“危害后果”。如果在配置并適用黨紀(jì)、政紀(jì)階段,總是過多考慮違紀(jì)違規(guī)行為的“影響多大”,就極有可能放縱“違紀(jì)”直至走向“犯罪”。筆者認(rèn)為:對(duì)違紀(jì)違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)加重黨紀(jì)、政紀(jì)的責(zé)任追究,只要行為人實(shí)施了某種行為(如玩忽職守、買官賣官),無需過多考慮“結(jié)果或影響”,就“必須”(而不是“可以”或“應(yīng)當(dāng)”)從嚴(yán)問責(zé)。當(dāng)然,從嚴(yán)問責(zé)不一定是刑事責(zé)任,但也不能經(jīng)常是“批評(píng)教育、誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查、通報(bào)批評(píng)、變動(dòng)職務(wù)、異地為官”。降級(jí)、撤職、開除黨籍、開除公職這類黨紀(jì)、政紀(jì),也應(yīng)當(dāng)經(jīng)常適用。否則,“寬大為懷”的制度設(shè)計(jì)無異于“紙籠關(guān)虎”。

第三,科學(xué)設(shè)計(jì)追責(zé)機(jī)制。發(fā)現(xiàn)和追究黨委在履行主體責(zé)任中是否存在“不作為”或“亂作為”行為,與發(fā)現(xiàn)和追究個(gè)人腐敗行為有重大區(qū)別,必須科學(xué)設(shè)計(jì)、正確實(shí)施。一是在健全巡視制度的同時(shí),進(jìn)一步推進(jìn)黨務(wù)政務(wù)信息特別是一些關(guān)鍵、敏感信息的公開,進(jìn)一步暢通“線索來源”。只有更加充分地保障黨員了解、查詢黨內(nèi)重要信息的知情權(quán),保證信息披露“不留暗門”、“不開天窗”,才能更多地“發(fā)現(xiàn)線索”。

二是適當(dāng)擴(kuò)大追責(zé)的啟動(dòng)(申請(qǐng))主體,構(gòu)建多元的問責(zé)啟動(dòng)機(jī)制?！敦?zé)任制規(guī)定》對(duì)“發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)追究而未追究或者責(zé)任追究處理決定不落實(shí)”的主體只有“各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)”,而且只針對(duì)“下級(jí)”。但在現(xiàn)行體制下,黨委“一把手”不批準(zhǔn)或上級(jí)紀(jì)委“不作為”怎么辦?其實(shí),類似于“民告官”的行政訴訟一樣,啟動(dòng)(申請(qǐng))主體與受理主體、決定主體是可以分離的。對(duì)于黨委是否履行或正確履行了主體責(zé)任,雖然黨員有權(quán)提出批評(píng)、建議、檢舉等,但往往都“石沉大海”,我們?nèi)狈?dòng)方面的“硬性規(guī)定”。筆者認(rèn)為,可以允許有更多的主體提出審查請(qǐng)求,比如同級(jí)紀(jì)委,下級(jí)黨組織,一定比例的黨代表,因黨委不履行職責(zé)而被侵權(quán)的當(dāng)事人等,并明確規(guī)定“一旦提出,必須啟動(dòng),不予啟動(dòng)需說明理由”。有人可能會(huì)擔(dān)心,規(guī)定過多的啟動(dòng)(申請(qǐng))主體,是否會(huì)出現(xiàn)“濫訴”?受理機(jī)關(guān)是否會(huì)窮于應(yīng)對(duì)?其實(shí),在建立行政訴訟制度之初,也有此顧慮,但事實(shí)很快證明這是“杞人憂天”。相反,行政訴訟制度形成了推動(dòng)政府依法行政一個(gè)很好的“倒逼機(jī)制”,成為了展示中國開放式治理政府的良好“窗口”。只要科學(xué)設(shè)計(jì)啟動(dòng)條件、受理程序、處理程序,相信多元問責(zé)啟動(dòng)機(jī)制也會(huì)“不辱使命”的。

三是更加充分地保障問責(zé)機(jī)關(guān)的中立性,進(jìn)一步強(qiáng)化抗干擾能力,確保制度面前人人平等,執(zhí)行紀(jì)律沒有例外。應(yīng)當(dāng)規(guī)定,問責(zé)機(jī)關(guān)一旦受理和啟動(dòng)調(diào)查程序后,可以根據(jù)辦案需要暫時(shí)限制被調(diào)查對(duì)象行使某些職權(quán),可以責(zé)令被調(diào)查對(duì)象提供相關(guān)資料。被調(diào)查對(duì)象有義務(wù)配合調(diào)查、提供便利。被調(diào)查對(duì)象對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生的問題進(jìn)行掩蓋、袒護(hù)的,干擾、阻礙責(zé)任追究調(diào)查處理的,必須加重問責(zé)。

四是更加嚴(yán)密地設(shè)計(jì)調(diào)查取證、質(zhì)證、詢問、申辯、核查、申訴等制度,確保程序公正,準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí),正確適用黨紀(jì)政紀(jì),確保不枉不縱。應(yīng)當(dāng)建立健全黨紀(jì)政紀(jì)案件移送司法處理的客觀標(biāo)準(zhǔn)和銜接機(jī)制,特別是沒有人員傷亡、沒有財(cái)產(chǎn)損失的政治類案件,力求減少只能等待上級(jí)直至中央最高領(lǐng)導(dǎo)人批示、裁決的“人治”色彩。

習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出,堅(jiān)持從嚴(yán)治黨,必須落實(shí)從嚴(yán)治黨責(zé)任,必須堅(jiān)持思想建黨和制度建黨緊密結(jié)合。黨委的主體意識(shí)到位,屬于思想建黨;突出責(zé)任制度、完善追究機(jī)制,有助于推進(jìn)制度建黨。當(dāng)黨委主體帶頭厘定自己的權(quán)力邊界,帶頭向在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的“不作為”實(shí)行問責(zé),并越來越自覺地著眼于強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,越來越習(xí)慣于在制約和監(jiān)督的環(huán)境中從事政治活動(dòng)時(shí),我們才可以說,反腐敗走上了“標(biāo)本兼治、治本為主”的常態(tài)化軌道。

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