足球暴力應(yīng)急管理的比較研究
——以英意兩國為例

李 玄，羅 恒，劉亞云

隨著體育運動的發(fā)展，球場暴力行為的發(fā)生也越來越多，尤其在足球運動水平較高的英國和意大利，觀眾、球員的暴力行為更是時有發(fā)生。在過去的幾十年，歐洲各國政府、俱樂部以及社會研究團體都為打擊球場暴力做出了巨大的努力。他們通過制定專門的法律以及實行足球禁令等對足球暴力進行處罰，有關(guān)國家甚至聯(lián)合起來預防和控制足球暴力。然而，由于產(chǎn)生足球暴力的社會根源不可能在短時期內(nèi)消除，球場暴力問題也不能被完全根除，因此，對球場暴力的預防以及事后的快速反應(yīng)成為應(yīng)急管理的關(guān)鍵。如果處理不當便會導致危機的形成并使事態(tài)擴大化。如1997年意大利對英格蘭的一場世界杯預選賽，由于球迷的暴力問題便引發(fā)了一場政治危機。如今球場暴力問題已成為體育學界關(guān)注的重點。盡管我國的足球水平還無法與英國、意大利等國家相提并論，球場暴力事件也具有偶然性，但是這個問題同樣應(yīng)引起我們的足夠重視。本文從應(yīng)急管理的角度深入探討英意兩國對足球暴力的防治措施，以求對我國足球暴力的防控有所裨益。凈化我國足球聯(lián)賽的發(fā)展環(huán)境，不僅是個理論問題，更是一個具有重大現(xiàn)實意義的實踐問題。

1 應(yīng)急管理的基本理論

1.1 應(yīng)急管理概念

應(yīng)急管理是指在突發(fā)事件的應(yīng)對過程中，為了降低突發(fā)事件的危害，達到優(yōu)化決策的目的而采取的管理措施。應(yīng)急管理過程要基于對突發(fā)事件的原因、過程和后果的準確分析，有效集成社會各方面的相關(guān)資源，對突發(fā)事件進行有效預警、控制和處理［1］。其主要目標是:保證人身財產(chǎn)安全，最大限度地降低突發(fā)事件帶來的負面影響。

1.2 應(yīng)急管理的相關(guān)理論

1.2.1 預警管理理論 預警管理理論是建立在系統(tǒng)非優(yōu)理論與控制論基礎(chǔ)之上的管理理論。從系統(tǒng)非優(yōu)理論來看，預警管理是從“非優(yōu)”的角度出發(fā)，在制定反映系統(tǒng)“非優(yōu)”的評價指標體系的基礎(chǔ)上，通過預警管理手段，使系統(tǒng)從“非優(yōu)”狀態(tài)到“優(yōu)”狀態(tài)的管理過程，從而縮短系統(tǒng)處于“非優(yōu)”狀態(tài)的時間;從系統(tǒng)控制論的角度來看，預警管理是以防范系統(tǒng)發(fā)生危機為目標，從逆向角度防范系統(tǒng)不出錯的情況下，使系統(tǒng)始終處于安全狀況下的一個控制過程［2］。

1.2.2 危機管理理論 危機管理是政府日常工作的一個重要組成部分。危機管理是一種動態(tài)的管理過程，具備組織性和計劃性。政府針對潛在或者實際發(fā)生的危機，在不同階段采取一系列的控制行為，以期實現(xiàn)預防、處理和消除危機。危機管理的關(guān)鍵包括:獲取信息、預防危機、控制與回應(yīng)危機、恢復與重建［3］。

2 英意兩國足球暴力應(yīng)急管理概況

2.1 英國足球暴力事件及應(yīng)急管理現(xiàn)狀

(1)足球暴力的法律規(guī)制。英國是現(xiàn)代足球的發(fā)源地。伴隨足球運動的發(fā)展，有著“英國病”之稱的足球流氓一直以來飽受世人詬病。為了解決這一難題，英國政府在控制足球流氓行為和公共安全等方面先后制定了十余部法律，堪稱足球安全立法最完備的國家。1971年格拉斯哥的伊布羅克斯球場慘案導致66人死亡，140人受傷，英國政府在調(diào)查后于1975年頒布了《體育場地安全法案》。這是英國最早涉及到制止足球暴力的法律;1985年在比利時布魯塞爾歐洲聯(lián)盟杯決賽中發(fā)生的海塞爾慘案造成39名球迷當場死亡，300多人受傷，這也使得英國政府痛下決心嚴懲足球流氓，隨后出臺了《足球觀眾法案》(1989)、《足球犯罪法案》(1991)、《足球競賽法案》(1992)、《刑事審判和共次序法案》(1994)、《足球騷亂法》(2000)等。這些立法賦予了警方在制止球迷暴力事件上的權(quán)利，對足球流氓進行了嚴厲的打擊，有力地維護了足球賽場秩序［3］。應(yīng)急管理相應(yīng)法律規(guī)范的存在以及對該規(guī)范制度的嚴格遵守，是實現(xiàn)應(yīng)急管理法治化所必須依憑的一個不可或缺的前提。只有不斷完善體育相關(guān)法律，才能應(yīng)對大量的、不斷變化的社會問題與沖突事件。

(2)優(yōu)良的信息管理體系。英國十分重視情報信息的收集工作。英國國家犯罪情報信息部(NCIS)就設(shè)有足球情報處，主要負責收集、分析足球方面的情報信息，評估與識別足球流氓活動等。英國警察部門在每場比賽開始前都要對收集到相關(guān)情報信息進行研究，并召開警察部門以及俱樂部等有關(guān)人員參加的聯(lián)席會議，部署具體的工作任務(wù)。英國對足球流氓實行“零容忍”政策，對那些借足球比賽尋釁滋事的足球流氓實行登記備案制，對其實行足球禁令。英國針對足球流氓的懲罰措施是十分嚴厲的，除了要求其到警察局接受訊問，在有效球場禁令期間內(nèi)的足球流氓，不僅被禁止踏入球場，不能參與和足球有關(guān)的任何活動，而且隨時要根據(jù)警察的要求在球賽舉行的時候到當?shù)氐木炀謭蟮?。如果不按時報到，將被處以六個月的徒刑。對足球流氓嚴懲不貸以及球場禁令的有效實施，讓英國在打擊球迷暴力方面取得了明顯的效果。

(3)完善球場設(shè)施，建立綜合防治體系。1989年英國足球賽場爆發(fā)了震驚世界足壇的希爾斯堡慘案，這一球場事故致使96人喪生，200多人受傷。事故調(diào)查報告顯示，警方控制不力以及球場結(jié)構(gòu)問題是造成這次慘案的主要原因。事后著名的《泰勒報告》促使英國所有頂級聯(lián)賽的球場逐步淘汰階梯式站立看臺，改建為全坐席球場。現(xiàn)如今，英超聯(lián)賽的每個球場都設(shè)有安全指揮中心。中心內(nèi)有通訊、監(jiān)控系統(tǒng)，指揮官可對賽場的安保情況進行全方位觀察和指揮，看臺上的任何一個角落都在攝像頭的監(jiān)控范圍內(nèi)。完備的通訊系統(tǒng)，可及時將有關(guān)指令、信息傳達給場內(nèi)執(zhí)勤警官。英國政府在2000年歐洲杯后認為，球迷的自我規(guī)范是最好的防范措施，因此要加強球迷的自治管理。對付足球流氓行為，必須采用政府、警察、足球管理機構(gòu)和球迷協(xié)會等多部門合作的綜合治理機制［4］。賽場外圍的交通控制以及賽場內(nèi)外突發(fā)事件的處置等主要由警察部門負責;體育場內(nèi)的秩序維持工作，例如對觀眾的疏導以及對一些觀眾過激行為的勸誡等是由俱樂部選拔、培訓出來的志愿者負責。

2.2 意大利足球暴力事件及應(yīng)急管理概況

(1)球場暴力的法律控制。與英國的足球暴力一樣，意大利的球場暴力也有著相當長的歷史，但其反足球暴力立法卻沒有英國那么完善。早在1995年AC米蘭對陣熱那亞的一場比賽中，一名熱那亞球迷就在沖突中喪生，隨后所有意大利的體育賽事全部暫停。在此幾年時間里，皆有不同程度的球場暴力事件發(fā)生。意大利國會直至2001年10月才通過《反足球暴力法》。這是意大利第一部涉及到足球暴力的法律?！斗醋闱虮┝Ψā返某雠_賦予了執(zhí)法者更加嚴厲的執(zhí)法武器。根據(jù)球場鬧事情節(jié)輕重不同，執(zhí)法者可視具體情況做出不同的處罰規(guī)定。在2002/2003賽季進行了六場比賽后，該法案中增加的警方拘捕鬧事者權(quán)利被國會以“有礙人權(quán)”及“違反憲法”為由取消;為有效打擊足球流氓，2003年2月又頒布了第28號法令;2007年由于一名防爆警察在一場球迷騷亂中喪生，迫使國會頒布了一項最新的反暴力法，其中有一些關(guān)于足球的專門條款。意大利控制足球暴力的實踐告訴我們:控制足球暴力不僅需要國家和地方政府以及國際社會的共同努力，而且需要一個法律框架。其中不僅要維持法律秩序，而且還要為體育運動名聲以及公共利益的需要促進文明行為的發(fā)展［5］?？偠灾?，意大利還需要一些根本性的處罰措施以實現(xiàn)對足球暴力問題的有效控制。

(2)重視情報信息收集工作。意大利中央和地方警察部門的足球處，專門負責信息情報的收集與分析。在職業(yè)俱樂部所在地區(qū)，警察局還設(shè)立了專職警事聯(lián)絡(luò)官，及時搜集了解和反饋有關(guān)情報信息。賽季開始及比賽前相關(guān)部門會將收集的情報信息在專門會議上研究(警察部門、足協(xié)、俱樂部參加)，并據(jù)此對比賽安全保衛(wèi)工作進行部署，決定比賽是否適于在此城市進行、是否需要改變比賽時間、含酒精的飲料可否買賣等。意大利警察部門還會根據(jù)比賽的激烈程度和所掌握的情況信息，由低到高將比賽設(shè)立危險等級，據(jù)此制定安全保衛(wèi)工作方案，部署不同的警力。信息系統(tǒng)是整個應(yīng)急管理體系的神經(jīng)系統(tǒng)。賽前的信息收集、交換暢通是突發(fā)事件成功預防以及快速反應(yīng)的前提，它滲透于應(yīng)急管理的各個環(huán)節(jié)和整個過程;其功能是為應(yīng)急管理系統(tǒng)的正常高效運行提供所必須的數(shù)據(jù)和信息［6］。意大利健全和有效的信息收集系統(tǒng)，為其有效遏制足球暴力行為提供了保證。

(3)賽場的安全保衛(wèi)。意大利的球場安全保衛(wèi)工作主要由警察部門、足協(xié)以及俱樂部負責。警察部門主要負責球場內(nèi)外的安全執(zhí)法及重大突發(fā)事件的處置工作;場內(nèi)除客隊球迷看臺由一些警察管理外，其余看臺由足協(xié)和俱樂部選拔、培訓的志愿者引導觀眾，維護秩序。意大利警察部門對觀眾入場所攜帶的物品有明確規(guī)定，如入場時煙花不允許帶入，帶入的旗桿必須是空心塑料管的，并可以收縮，礦泉水瓶開口后才可以帶入等［7］。但令人遺憾的是，意大利雖然制定了相關(guān)管理規(guī)定，但并沒有得到良好的執(zhí)行。2007年2月在一場意甲聯(lián)賽中爆發(fā)球迷騷亂，一名防爆警察在騷亂中被一枚自制炸彈擊中面部不幸身亡。事后調(diào)查得知，騷亂發(fā)生的主要原因是客隊球迷在慶祝時將煙花投入場內(nèi)，激怒了主場球迷，從而上演了大規(guī)模的球迷騷亂?？v觀意大利的球場安全保衛(wèi)工作，給人的感覺是“如臨大敵”，然而結(jié)果又總是不盡如人意。他們的教訓告訴我們:對于球場暴力的防范，不能單純依靠思想教育去化解，也不能像預防犯罪那樣嚴陣以待，必須區(qū)別對待，并采取切實可行的治安措施。

3 英意兩國足球暴力應(yīng)急管理的異同

二者的相同點:

第一，法律規(guī)制是兩國在足球暴力應(yīng)急管理中的一項重要措施。相應(yīng)法律規(guī)范的存在以及對該規(guī)范制度的嚴格遵守，是實現(xiàn)應(yīng)急管理法治化不可或缺的前提。在對足球暴力的法律規(guī)制方面，英意兩國的立法機關(guān)都出臺了專門的反足球暴力法，并且隨著時代的變化在不斷加以修改、完善。譬如英國先后頒布了《足球觀眾法》、《足球犯罪法》、《足球競賽法》、《刑事審判和共次序法案》和《騷亂法》等。這些法律的實施在英國打擊足球流氓暴力行為的過程中發(fā)揮了極其重要的作用;意大利則出臺了《反足球暴力法》對足球暴力行為加以控制。之后由于球場暴力事件的升級而不斷加以修改，于2007年通過了最新的反暴力法。

第二，英意兩國都十分重視情報信息收集工作。兩國均設(shè)有專門負責情報信息收集工作的足球處。在賽季開始及比賽前會將收集到的信息在專門的會議上進行分析、研究，供球場的安保部門部署具體的安保方案提供參考。

第三，兩國的安保工作都強調(diào)球迷的自我管理，即每場比賽都會安排一定數(shù)量的志愿者擔任糾察，專門看管本隊球迷。球迷若有越軌行為，糾察將立即對其進行干預;如遇到特殊情況則由場內(nèi)執(zhí)勤的警官處理。

第四，英意兩國都建立了警察部門、足球管理部門、俱樂部以及球迷協(xié)會等多部門合作的綜合治理機制。各部門分工明確，協(xié)調(diào)配合。警察主要負責場外的安全以及場內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)急處置;賽場內(nèi)的秩序維持主要由俱樂部和球迷協(xié)會完成。

二者的不同點:

英國對足球暴力行為的法律規(guī)制相比之下顯得更為嚴格、詳細具體，處罰措施也更嚴厲。英國堪稱足球安全立法最完備的國家，它對體育場館的管理、體育賽事期間的酒水控制等都制定了相關(guān)的法律條文，對足球流氓的各種違法行為都做出了詳細的處罰措施，而在意大利則沒有這么詳細、全面的法律體系;英意兩國對足球暴力行為應(yīng)急管理的另一個重要區(qū)別就是英國對足球流氓實行嚴格的足球禁令。足球禁令機制是英國對足球流氓應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。在嚴厲的處罰措施下，英國足球流氓行為的危害明顯減少。這說明足球禁令在打擊足球流氓行為的過程中起到了至關(guān)重要的作用。相比之下，意大利則缺乏嚴厲的處罰措施對足球暴力問題進行管制，從而導致足球問題一直未能得到很好的控制。

由此可見，英意兩國對足球暴力行為的應(yīng)急管理有較多的共同點，但是也存在著一定的差異:一方面，英意兩國的職業(yè)足球水平都處于世界前列，他們都擁有全球職業(yè)化程度最高的足球聯(lián)賽，形成了較為完善的運作機制:俱樂部擁有全球絕大多數(shù)知名球星;球員的轉(zhuǎn)會市場運作規(guī)范;球員的跨國流動較為頻繁。這種職業(yè)體育運動的跨國性和商業(yè)化促使政府在制定球場暴力立法以及相關(guān)管理措施制定時的相似性較大，這是其共同點較多的原因。

另一方面，英國體育主要由英國體育理事會和英國奧委會負責開展，英國文化、媒介與體育部作為主管全國體育工作的政府部門，并不直接實施對競技體育的管理，只是對關(guān)乎社會民生的體育事務(wù)直接進行立法干預。例如在伊布羅克斯球場慘案發(fā)生后，英國政府就出臺了《體育安全法》。而在意大利，體育經(jīng)常被用作宗教和政治斗爭的工具，體育與政黨有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此曾多次出現(xiàn)政黨干涉體育糾紛解決的情況，甚至還有某些政黨通過控制在意大利有廣泛影響的足球俱樂部來達到政治目的。另外兩國的基本國情、社會文化以及球場暴力的歷史環(huán)境的不同，也使得兩國在對球場暴力的應(yīng)急管理方面必然會有所差異。

4 值得我國借鑒的經(jīng)驗教訓

近年來，隨著我國足球、籃球和排球等運動項目職業(yè)化進程的不斷深入，球場暴力問題也逐漸浮現(xiàn)出來。在我國的足球聯(lián)賽中，球場暴力事件更是屢屢發(fā)生，譬如主場球迷襲擊客隊;球迷圍攻裁判;雙方球員相互斗毆等等。與國外球迷暴力相比，目前我國球場暴力事件的發(fā)生頻率與危害程度都比較低，但是從發(fā)展的趨勢上看，我國球迷暴力事件的上升態(tài)勢是比較明顯的。鑒于英意兩國對于足球暴力應(yīng)急管理的比較研究，結(jié)合我國足球暴力的具體實際情況，筆者認為，第一，根據(jù)我國球場暴力的具體情況，國家有關(guān)立法部門要制定專門的反球場暴力的法律，對球場暴力行為做出專門規(guī)定，并要從行政法甚至刑事處罰的角度來對球場暴力行為進行嚴厲打擊。據(jù)我國學者的調(diào)查研究，從立法效益和立法時機上來說，制定專門的法律法規(guī)符合我國的現(xiàn)有國情，具有必要性和可行性［8］;第二，進一步完善球場設(shè)施，提高安保工作的科技含量。從防范球場觀眾暴力的角度看，目前國內(nèi)僅有北京、上海、沈陽、濟南和杭州等賽區(qū)的體育場館安裝了電視監(jiān)控設(shè)備。就其使用的情況來看，還僅僅停留在現(xiàn)場監(jiān)控、指揮調(diào)度上，而較少在調(diào)查取證方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，建立“科技安?！钡睦砟顚ξ覈闱蚴聵I(yè)發(fā)展來說顯得尤為重要;第三，建立警察、保安員、志愿者等多部門合作的綜合防治體系?，F(xiàn)如今我國的球場安保大多采用由警察和武警完成。這種安保模式弊多利少，防范效果不理想，同時又耗費了大量的物力、財力;第四，重視信息管理，對足球流氓實行登記備案制。我國可以效仿英國，將被抓獲的參與鬧事的球迷的名字列入“黑名單”，并加強對名單信息的管理。在比賽中對被列入“黑名單”的球迷實施重點監(jiān)控，甚至不允許其進場觀賽。足球禁令在英國打擊足球流氓的過程中起到了至關(guān)重要的作用，但也曾引發(fā)了一些學者的質(zhì)疑，因此對足球禁令的借鑒，我們要從我國的具體情況出發(fā)，使其在我國的法律框架下盡可能地發(fā)揮其積極作用，避免其不利影響。

總之，對于足球暴力行為的預防以及控制是一項長期的系統(tǒng)工程，必須引起我國政府部門的高度重視。近年來，隨著我國足球競技水平的提高以及職業(yè)化的不斷深入，球場暴力事件頻頻充斥我們的視野。因此學習并借鑒英、意兩國對足球暴力應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗，將有助于我們最大限度地減少球場暴力事件的發(fā)生，促進我國競技體育的健康發(fā)展。

［1］廖潔明.突發(fā)事件應(yīng)急管理績效評估研究［D］.廣東:暨南大學，2009.

［2］佘廉.災害預警管理［M］.石家莊:河北科學技術(shù)出版社，2004.

［3］張成福.公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇［J］.中國行政管理，2003(7).

［4］劉永剛.英國對足球流氓行為的法律規(guī)制及其啟示［D］.湖南:湘潭大學，2007.

［5］石巖.我國球場觀眾暴力遏制策略的研究［J］.體育與科學，2003(5).

［6］黃世席.足球暴力法律規(guī)制之比較研究——以英意西為例［J］.體育與科學，2008(1).

［7］馬懷德.法治背景下的社會預警機制和應(yīng)急管理體系研究［M］.北京:法律出版社，2010.

［8］魏崢.英國、意大利足球比賽安全保衛(wèi)工作一瞥［J］.人民公安，2002(5).

［9］李津蕾.我國反球場觀眾暴力立法的必要性與可行性研究［D］.太原:山西大學，2006.