地方政府投融資平臺的債務(wù)規(guī)模、風險及化解對策

楊大光，李　存

（東北師范大學經(jīng)濟學院，長春130024）

地方政府投融資平臺的債務(wù)規(guī)模、風險及化解對策

楊大光，李存

（東北師范大學經(jīng)濟學院，長春130024）

摘要：近年來，我國地方政府投融資平臺已逐步成為地方政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力，但其中蘊含的風險也逐漸顯現(xiàn)。地方政府應(yīng)盤活存量資產(chǎn)，集中優(yōu)勢資源，進行合理的整合重組。應(yīng)該繼續(xù)貫徹落實相關(guān)管理制度，穩(wěn)步拓展中央代地方發(fā)債規(guī)模。地方政府融資平臺可充分利用信貸和資本市場吸納可用資金，也可積極研究地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺上市的渠道和方法，擴大募集資金的范圍。應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變政府職能，加強預(yù)算管理，協(xié)調(diào)好債務(wù)規(guī)模和償債能力的關(guān)系，杜絕投資決策的隨意性。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺；債務(wù)規(guī)模

20世紀40年代后期，地方政府投融資開始活躍起來，因其能直接影響到地方財政與金融，所以受到了各國政府的重視。國內(nèi)眾多學者從運營模式、風險評估、建議措施等角度進行了研究，提出了加快地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型必須由政府主導(dǎo)向市場驅(qū)動轉(zhuǎn)變，［1］應(yīng)該將上海模式和重慶模式綜合起來進行平臺建設(shè)，［2］貨幣政策的調(diào)整空間已經(jīng)受到投融資平臺大規(guī)模借貸的制約，［3］應(yīng)該強化平臺債務(wù)總量的控制、實行債務(wù)分類管理、推動地方投融資行為市場化、保持銀行相對獨立性和提升地方政府財政能力等許多有意義的建議。［4］

但現(xiàn)有研究存在定性分析多、定量分析不足的問題，本文將在現(xiàn)有的對地方政府投融資平臺研究的基礎(chǔ)上，建立地方政府投融資平臺負債規(guī)模上限測算模型，通過定量分析，為測量平臺負債風險的大小提供一個方法，從而為規(guī)避和化解地方政府投融資平臺風險的政策提供理論支撐。

一、地方政府投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀

1.地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模

近年來，我國投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模都在迅速發(fā)展，已經(jīng)進入了一個高速發(fā)展期。2013年12月30日，中華人民共和國審計署公布了2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果。根據(jù)該公告披露的信息，“截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務(wù)20.6988萬億元。其中，地方政府負有償還責任的債務(wù)108859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43393.72億元?！钡胤礁骷壵詡鶆?wù)規(guī)模如表1：

定稿日期：2014－07－20

表1　2013年6月底中國各級政府性債務(wù)規(guī)模情況表　　單位：億元

需要引起高度警惕的是地方政府負有償還責任的債務(wù)增長較快。根據(jù)表1，截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額為105，789.05億元。而在2010年底，省市縣三級政府負有償還責任的債務(wù)余額僅為67，109.51億元。兩年半的時間凈增加了38，679.54億元，年均增長19.97%。［5］

2.地方政府投融資平臺資本金來源

地方政府幾乎是獨自設(shè)立地方政府投融資平臺，在其成立初期，地方政府通過各種方式給平臺注入資本金，包括地方政府注入財政資金、國有資產(chǎn)存量、劃撥土地、規(guī)費注入、股權(quán)和賦予特許經(jīng)營權(quán)等。比較典型的有重慶市的八大城投①。重慶市政府采取了“五大注入”措施，為八大城投充實初始資本金。主要包括：國債，國有存量資產(chǎn)注入，稅收注入，規(guī)費注入，土地收益權(quán)注入。這五項措施的相繼執(zhí)行，使得八大城投公司獲得銀行1000多億元實際貸款，并為其充實近700多億元資本金收入，進一步加強了重慶市的城市化建設(shè)，并為其提供了可靠的資本金保證。［6］

3.地方政府投融資平臺融資方式

中國地方政府融資平臺融資方式主要有：通過金融機構(gòu)貸款，發(fā)行股票、企業(yè)債、推出信托產(chǎn)品等金融機構(gòu)融資渠道。除此之外，還有通過吸收社會資本進行股權(quán)投資等。其中，金融機構(gòu)貸款融資是中國平臺最主要的融資方式，占總?cè)谫Y比例的80%。發(fā)行債券融資是當前中國地方政府投融資平臺的第二大融資方式，其具體分為兩種：一是以政府的名義直接發(fā)行債券，即政府債券；二是地方政府融資平臺公司發(fā)行公司債券或者中期票據(jù)。

4.地方政府投融資平臺資金投向

中國地方政府投融資平臺籌集的資金主要用于相關(guān)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。主要包括市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房以及公益性項目等。表2是地方政府性債務(wù)余額支出投向中名列前三位的數(shù)據(jù)。

表2　2013年6月底中國地方政府性債務(wù)前三項支出投向表　　單位：億元

5.地方政府投融資平臺還款來源

地方政府投融資平臺還款來源主要有以下四種：一是財政資金直接還款，這是最常見也是最重要的還款方式，主要用于非經(jīng)營性的基礎(chǔ)項目。二是財政墊付還款，指投資項目自身將來可創(chuàng)造足夠的現(xiàn)金流償還貸款本息，但現(xiàn)金流產(chǎn)生的多少和時間都難以預(yù)測，金融機構(gòu)便會要求政府按照合同以財政收入進行償付本息。三是政府特許經(jīng)營收益還款，指自身能夠在償付期內(nèi)創(chuàng)造效益進行還款的項目，政府會給予借款人對該建設(shè)項目的經(jīng)營權(quán)，讓借款人以項目經(jīng)營產(chǎn)生的收入償還貸款。四是政府回購，政府同投融資公司簽訂BT合同后，將項目融資和建設(shè)的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給投融資公司，項目竣工后，按BT合同，投資公司將完工驗收合格的項目移交給政府，政府按約定總價（或計量總價加上合理回報）按比例分期償還投資公司的融資和建設(shè)費用。［7］

二、地方政府投融資平臺建設(shè)面臨的風險

中國地方政府投融資平臺已逐步成為了地方政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力，在促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、加快中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程、籌集資金進行社會和經(jīng)濟發(fā)展等方面都起到了非常重要的作用。但地方政府融資平臺公司蘊含的風險也逐漸顯露出來，主要有如下幾種風險形式。

1.融資負債帶來的地方財政風險

中國地方政府投融資平臺的資金絕大部分是使用在基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)等自償能力比較低的項目上，依靠項目自身現(xiàn)金流不能償還全部貸款，需要政府財政進行償還；加上投資項目金額大、周期長，在其運作過程中很可能出現(xiàn)債務(wù)風險，而這些債務(wù)風險都會轉(zhuǎn)嫁給地方政府，成為地方的財政風險。中國審計署2013年發(fā)布的32號公告顯示，到2013年6月底，全國政府性債務(wù)總額為30.27萬億元，其中地方政府債務(wù)高達17.89萬億元，較2010年末和2012年末分別增長了66.93%和12.62%，比2012年地方政府財政收入高出了9萬多億。

2.巨額融資引發(fā)的系統(tǒng)性金融風險

從表面上看，中國地方政府融資平臺通過發(fā)行中期票據(jù)、企業(yè)債、資產(chǎn)證券化向銀行貸款以及“銀信政”產(chǎn)品等多種方式進行融資，似乎分散了融資帶來的系統(tǒng)性金融風險。但實際上，地方政府投融資平臺借款的主要供給方、中期票據(jù)和企業(yè)債的主要投資者和承銷商都是銀行。平臺以地方財政為擔保向商業(yè)性銀行和政策性銀行貸款的比重逐年上升，利用理財產(chǎn)品如短期融資券、企業(yè)債券等融資的數(shù)量也在飛速增加。［8］而這些資金多投資在自償能力較低的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項目上，如果經(jīng)濟衰退、地方財政入不敷出、土地貶值，投融資平臺公司無力還債，就會殃及整個金融系統(tǒng)，引發(fā)系統(tǒng)性的金融風險。

3.土地出讓金收入下降引發(fā)的償還風險

由于投融資平臺所投資的項目多為收益性較小的公益性項目，所以，大部分企業(yè)便以土地出讓金收入作為償債的重要來源。然而，近年來中國房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，土地指標緊張，已經(jīng)順利掛牌成交土地逾期欠繳土地出讓金的情況時有發(fā)生，就更加影響了投融資平臺公司的正常運作。2012年12月，四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，要求地方各級政府不得授權(quán)融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入投融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為投融資平臺公司償債資金的來源。少了儲備土地預(yù)期出讓收入這項資金來源，投融資平臺的償債風險將進一步加大。

4.法律和道德風險

地方政府投融資平臺在向銀行貸款或者發(fā)行企業(yè)債券融資時，銀行通常會要求地方政府提供政府保證還款承諾。但是中國《擔保法》第八條明確規(guī)定：國家政府機關(guān)不可以為公司、法人或個人提供債務(wù)保證，嚴禁各級地方政府給予他人任何形式的擔保以及變相擔保。顯然，地方政府出具的回購協(xié)議、還款承諾等都是違規(guī)操作，不具有法律效力。

地方政府投融資平臺項目貸款的期限一般均在三年以上，前任官員融資建設(shè)、后任官員進行償還是較普遍的現(xiàn)象，所以很多地方官員為了提高在任期間的市政建設(shè)政績，不惜大手筆貸款建設(shè)，然后將后續(xù)還款問題留給下任官員。這種借貸償還體制在很大程度上刺激了融資平臺過度負債，導(dǎo)致了各個地方的融資平臺在融資上惡性競爭，產(chǎn)生了“道德風險”。

三、地方政府投融資平臺舉債規(guī)模上限測算模型

中國地方政府投融資平臺面臨的風險其實是舉債規(guī)模過大，償還能力不足的風險，為了讓各地方政府投融資平臺的舉債規(guī)模能夠控制在一個合理的區(qū)間內(nèi)，本文推導(dǎo)出了地方政府投融資平臺舉債規(guī)模上限測算公式，讓平臺公司可以運用理論公式來檢驗以前年度平臺舉債規(guī)模是否合理，并推算出未來年度平臺可以舉債規(guī)模的上限。這對于防止地方政府投融資平臺的過度負債，預(yù)防債務(wù)風險都有一定的指導(dǎo)意義。

1.模型相關(guān)假設(shè)

在建立模型之前，本文先提出了一些相關(guān)的假設(shè)：

（1）地方政府每年給投融資平臺財政撥款，平臺將全部款項用來還本付息。

（2）投融資平臺籌集資金全部用來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，沒有收益。

（3）地方政府給平臺的財政撥款每年都在增長，且增長率不等于貸款利率。

2.公式推導(dǎo)

設(shè)地方政府投融資平臺期初貸款為C，年利率r（0＜r＜1），用復(fù)利計息，貸款年限為t年；地方政府期初給予平臺的財政撥款為A，且每年以v（0＜v＜1）的速度增長，且v不等于r。

每年需償還的貸款以本息和計算，負債余額為貸款本息和與政府財政撥款的差額，則第t年的本息和為

負債余額為

按復(fù)利計算，第t年本息和為

可用于償還本息的地方財政撥款為A（1＋v）t－1

負債余額為

經(jīng)過運算整理就可以得到

公式（5）就是推導(dǎo)出來的地方政府投融資平臺初期舉債規(guī)模上限測算公式。

只要將各級地方政府期初給予平臺的財政撥款、增長率、地方政府投融資平臺負債的年利率以及負債平均年限t帶入公式（5），就能推出平臺的期初負債規(guī)模上限值。

3.模型檢驗

假設(shè)2012年政府財政撥款給予地方融資平臺6000億元用以償還貸款，并以5%的勻速上調(diào)，投融資平臺公司貸款期限5年，銀行貸款年利率為6.0%，帶入公式（5）則可以得出：

2013年投融資平臺負債規(guī)模上限＝6000×｛l一［（l＋5%）／（l＋6%）5］｝／（6%一5%）＝12.9萬億元

4.結(jié)論

本文在一定的假設(shè)前提下，用投融資平臺初期負債、財政撥款、負債年限、撥款增長率、負債年利率五項指標推導(dǎo)出的地方政府投融資平臺舉債規(guī)模上限測算公式（5）是一個理論公式，平臺公司可以用其檢驗以前年度平臺舉債規(guī)模是否合理，并依據(jù)公式推算出未來年度可以舉債規(guī)模的上限。例如模型檢測中通過公式（5）測算出的2013年投融資平臺負債規(guī)模上限為12.9萬億元，而國家審計署《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》2013年第32號公告中披露的信息顯示，2013年6月底，地方政府融資平臺公司中政府負有償還責任的債務(wù)已達40775.54億元，政府負有擔保責任的債務(wù)為8832.51億元，政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)為20116.37億元，三者合計已達6.97萬億元。如果將“政府部門和機構(gòu)”、“經(jīng)費補助事業(yè)單位”、“國有獨資或控股企業(yè)”、“自收自支事業(yè)單位”、“公用事業(yè)單位”等其他舉借主體所借的地方政府性債務(wù)也加進去，毫無疑問，債務(wù)規(guī)模將更加接近舉債規(guī)模的上限，這應(yīng)該引起我們的足夠重視。

四、地方政府投融資平臺風險的化解對策

1.控制數(shù)量優(yōu)化資產(chǎn)

地方政府應(yīng)盤活存量資產(chǎn)，集中優(yōu)勢資源，進行合理的整合重組。優(yōu)化整合地方各類資產(chǎn)和資源主要應(yīng)從兩個方面著手。一是應(yīng)全面準確掌握國有資產(chǎn)狀況，并在此基礎(chǔ)上對其進行科學分類。在確保低風險的情況下整合國有資產(chǎn)，將部分仍可盈利的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性國有資產(chǎn)注入地方政府融資平臺，充實自身資本，提高政府投融資實力及償債能力。二是整合地方政府能夠用于投資的貨幣資金、無形資產(chǎn)和閑置資產(chǎn)等可用資源，實行統(tǒng)一化規(guī)范管理，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和帶動作用。通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股等有效方式引入民間資本，做到多渠道籌集建設(shè)資金，形成多元化投資格局。

2.穩(wěn)步擴大發(fā)債規(guī)模

政府應(yīng)該繼續(xù)貫徹落實相關(guān)管理制度，穩(wěn)步拓展中央代地方發(fā)債規(guī)模。從機制建設(shè)方面看，地方政府債券的發(fā)行對我國來講是一種新的融資模式，值得研究和嘗試發(fā)展。對于銀行來說，為平臺貸款要以銀團貸款為主，因為如果由某一個銀行單獨給予授信，無法滿足地方政府融資平臺貸款的大規(guī)模要求，不僅資本金比率會對其產(chǎn)生制約，還會受到信息不對稱的影響及貸款集中度風險的考驗，而采用銀團貸款方式，可以將上述風險降到最低。

3.拓展多元化融資方式

地方政府融資平臺可充分利用信貸和資本市場吸納可用資金，也可積極研究地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺上市的渠道和方法，擴大募集資金的范圍。在充分研究發(fā)行企業(yè)債券、PPP、融資租賃、股票上市融資等融資方式的基礎(chǔ)上，政府可嘗試信托計劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化（ABS）等市場化融資工具的運作方式。［9］由于上述金融工具的運用和實施，引入了各種市場約束機制，項目往往具有相對較嚴格的自我約束及相對較高的透明度，這在融資效率和融資成本上也具有一定的優(yōu)勢。

4.提高資金利用效率

高增長、高投資、高負債的營運模式增強了政府投資的活躍度，從而擠占了私人投資，導(dǎo)致民間投資和消費不足，形成擠出效應(yīng)。因此，地方政府應(yīng)該根據(jù)當?shù)氐墓娦枨蠛蛯嶋H情況選擇性投資，從而控制其投資的項目領(lǐng)域。地方政府還要注重對資源的使用效率，對其業(yè)績的評價，不能只簡單地看重地方經(jīng)濟增長率、國內(nèi)生產(chǎn)總值、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增長率等指標，而是應(yīng)該將其與環(huán)境污染、資源損耗、投資回報率等隱性指標相結(jié)合，改變政府的投資價值觀，引導(dǎo)其回歸到真正能夠給居民帶來方便和收益的投資項目上來。

5.進一步完善地方政府投融資平臺的制度建設(shè)

首先，應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變政府職能。這是中國規(guī)范地方政府投融資平臺改革的重點，政府要逐步退出一般經(jīng)營性領(lǐng)域的投資，從投資性財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏斦?，從“替代市場”轉(zhuǎn)變到“服務(wù)市場”上來。

其次，政府應(yīng)加強預(yù)算管理，協(xié)調(diào)好債務(wù)規(guī)模和償債能力的關(guān)系。在申請貸款、發(fā)行債券等融資前，要充分發(fā)揮事前管理作用，詳細測算項目未來現(xiàn)金流，以及可能產(chǎn)生的風險，杜絕投資決策的隨意性。為了抑制地方債務(wù)規(guī)模過度膨脹，中央政府要對地方政府的融資實行授權(quán)制度，這里包括融資額度的授權(quán)、融資期限的授權(quán)等，從而約束、規(guī)范其行為。地方財政、審計部門要加強橫向溝通聯(lián)系，加大對融資平臺公司的審計監(jiān)督力度。地方政府還應(yīng)建立企業(yè)財務(wù)風險跟蹤監(jiān)督機制和預(yù)警體系，把投融資平臺的財務(wù)風險作為研究對象，對其發(fā)生、發(fā)展進行全程監(jiān)控；對每項存在風險的財務(wù)活動實行責任制，明確主要的風險承擔者，給予其相應(yīng)的財務(wù)活動權(quán)力，確立其應(yīng)當承擔的責任和應(yīng)得到的風險報酬，并進行嚴格的考核。

再次，應(yīng)建立長效的債務(wù)管理機制。地方政府要將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，并設(shè)立政府償債準備金，在預(yù)算不足以償還貸款時啟用償債準備金。各級財政部門要建立起基層政府各類債務(wù)融資的籌集償還管理工作制度，防止債務(wù)融資政出多門或各自為政，出現(xiàn)債務(wù)資金使用與償債主體不一致的情況。

最后，要建立完善的風險預(yù)警機制。應(yīng)建立完善的地方債務(wù)風險指標評價體系，依據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平和可支配財力情況，為地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺確定合理的負債率、債務(wù)率、償債率等指標，對政府投融資平臺的債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估，使其舉債規(guī)模與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和可支配財政收入的增長相適應(yīng)。通過設(shè)置完善的指標體系和科學的評價方法，對地方政府債務(wù)可能出現(xiàn)的風險做出準確的預(yù)測，以便盡早采取預(yù)防和治理措施。

注釋

①重慶市城市建設(shè)投資公司、重慶市開發(fā)投資有限公司、重慶市地產(chǎn)集團、重慶市水務(wù)控股（集團）有限公司、重慶高速公路發(fā)

展有限公司、重慶交通旅游集團、重慶市水利投資集團、重慶能源投資集團。

參考文獻

［1］鄒宇.加快政府投融資平臺轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇——由政府主導(dǎo)向市場驅(qū)動轉(zhuǎn)變［J］.城市，2008（11）.

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［8］趙玲玲.地方政府投融資平臺債務(wù)問題對應(yīng)策略［J］.對外經(jīng)貿(mào)，2012，（6）.

［9］夏秀蘭.地方投融資平臺公司風險分析［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2013，（3）.

責任編輯：蔡強

作者簡介：楊大光（1957－），男，東北師范大學經(jīng)濟學院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事宏觀經(jīng)濟學研究；李存（1988－），女，東北師范大學經(jīng)濟學院博士研究生，主要從事宏觀經(jīng)濟學研究。

收稿日期：2014－06－18

中圖分類號：F812.5

文獻標識碼：A

文章編號：1005－2674（2014）09－081－06