開發(fā)區(qū)管理體制改革的現(xiàn)狀、問題及對策
——以寧波市為例

● 孫國茂

開發(fā)區(qū)管理體制改革的現(xiàn)狀、問題及對策
——以寧波市為例

● 孫國茂

開發(fā)區(qū)是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，也是推動城市快速發(fā)展的新空間。寧波市近年來經(jīng)濟的快速發(fā)展與開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展緊密相關。

寧波市自1984年設立首家開發(fā)區(qū)——寧波經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)以來，各類開發(fā)區(qū)發(fā)展迅速。目前，全市共有省級以上開發(fā)區(qū)20個，其中國家級開發(fā)區(qū)5個、海關特殊監(jiān)管區(qū)5個、省級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）10個，參照省級開發(fā)區(qū)管理的其他開發(fā)區(qū)6個。截至2012 年底，全市20個重點開發(fā)區(qū)域累計開發(fā)土地370多平方公里，入園企業(yè)2萬余家，從業(yè)人員超過100萬人，以全市4%的土地面積，完成了全市近一半的生產(chǎn)總值、近四成的固定資產(chǎn)投資和近三成的地方財政一般預算收入，為推動寧波市經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。結(jié)合實際，全市各類開發(fā)區(qū)采取了不同的管理體制，詳見表1。

表1 寧波市開發(fā)區(qū)管理體制類型表

目前，開發(fā)區(qū)的核心競爭力已經(jīng)從政策優(yōu)勢向綜合實力轉(zhuǎn)型，其功能已由原來的土地開發(fā)、招商引資、園區(qū)建設轉(zhuǎn)變?yōu)榧涌鞂崿F(xiàn)城市化的重要手段和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要平臺，成為經(jīng)濟社會快速發(fā)展的重要引擎。但同時，開發(fā)區(qū)普遍存在轉(zhuǎn)型升級困難、原有靈活高效體制優(yōu)勢弱化、社會管理事務日趨繁重、與屬地政府關系不順等問題。

一是開發(fā)區(qū)數(shù)量多，但綜合實力不強。寧波各類開發(fā)區(qū)數(shù)量眾多，但規(guī)模小、布局散、輻射和集聚效應不夠明顯。從對比數(shù)據(jù)來看，2012年，廣州市廣州開發(fā)區(qū)和南沙開發(fā)區(qū)共實現(xiàn)工業(yè)增加值1924.8億元，創(chuàng)造稅收653億元，寧波所有開發(fā)區(qū)工業(yè)增加值為1578.18億元，稅收為597.19億元，尚不及廣州兩大開發(fā)區(qū)。同時，近年來，與國內(nèi)其它開發(fā)區(qū)的差距有所擴大，在商務部 2011 年綜合考評中，寧波經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、大榭開發(fā)區(qū)分別居國家級開發(fā)區(qū)第24 位和第47 位，均比2009年后退了9位。

二是要素資源制約突出，發(fā)展后勁不足。開發(fā)區(qū)普遍面臨著土地、資金、能源、人才等要素不足和資源環(huán)境約束增強等多重挑戰(zhàn)。在土地供應方面，除杭州灣、梅山產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和寧海三門灣等少數(shù)開發(fā)區(qū)域擁有較豐富的土地資源外，其他開發(fā)區(qū)經(jīng)國土資源部門核準的可開發(fā)面積已基本開發(fā)完畢，要素資源瓶頸制約嚴重。如保稅區(qū)5.7平方公里規(guī)劃控制面積已基本開發(fā)完成后，面臨著空間制約、功能突破、產(chǎn)業(yè)提升、競爭激烈的嚴峻挑戰(zhàn)，與在同一行政區(qū)域內(nèi)的梅山保稅港區(qū)在保稅物流倉儲、大宗商品交易、國際貿(mào)易等方面的競爭也日趨嚴重；東錢湖旅游度假區(qū)由于產(chǎn)業(yè)培育不足，2012年財政收入只有9.5億元，同比減少17%，且70%依賴于房地產(chǎn)。因此，迫切需要通過整合實現(xiàn)擴容提升，走節(jié)約集約發(fā)展之路。

三是社會管理任務加重，職責關系亟需理順。

大多數(shù)開發(fā)區(qū)承擔了管理所在區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的任務，且隨著企業(yè)的進駐，人口不斷集聚，社會管理任務日趨繁重。一方面開發(fā)區(qū)需要承擔越來越多的社會管理、公共服務職責，一些開發(fā)區(qū)管委會機構、人員隊伍不斷擴大，開發(fā)區(qū)越來越像一級政府。同時，市級部門將開發(fā)區(qū)與縣（市）區(qū)政府一樣對待，布置各類考核、會議等任務。另一方面，當?shù)卣捎陂_發(fā)區(qū)體制和利益關系，不愿介入開發(fā)區(qū)的教育、衛(wèi)生、文化等社會事務管理和公共服務，開發(fā)區(qū)管委會與屬地政府之間的矛盾不斷顯現(xiàn)。例如，杭州灣新區(qū)與慈溪市在海洋管理、教育衛(wèi)生、城市管理、社會保障、林業(yè)（森林公安）、環(huán)境保護、司法等方面職責分工不清，長此以往不利于杭州灣新區(qū)的開發(fā)建設。

四是執(zhí)法主體資格不明確，存在法律障礙。由于管委會系政府派出機構，工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品安全、規(guī)劃、環(huán)保、城市管理、安全生產(chǎn)、旅游等監(jiān)管執(zhí)法缺乏執(zhí)法主體資格，絕大多數(shù)由市級有關部門承擔，少數(shù)由當?shù)卣袚?，造成?zhí)法隊伍多、行政成本高、多頭執(zhí)法等問題。特別是由當?shù)卣袚膱?zhí)法任務，由于管理體制和利益關系，當?shù)卣惶敢庖矝]有全力承擔，造成監(jiān)管不到位的問題。如杭州灣新區(qū)內(nèi)有20多個行政村，近10萬人將入住，新建的世紀城迫切需要開展城市管理執(zhí)法工作，但按現(xiàn)行法律法規(guī)，新區(qū)管委會不具備執(zhí)法主體資格，管理存在困難。

五是內(nèi)部激勵機制效用逐步遞減。除2002年寧波經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和北侖區(qū)合并外，其他開發(fā)區(qū)基本上沒有作過大的體制調(diào)整。在設立之初，開發(fā)區(qū)大都建立了以職位、薪酬為主的激勵機制，以吸引各類人才，為開發(fā)區(qū)初期快速發(fā)展提供了保障，但經(jīng)過較長時期的發(fā)展，開發(fā)區(qū)內(nèi)部激勵機制效用在逐步遞減。目前，開發(fā)區(qū)基本上沒有采用年薪制等現(xiàn)代分配方式，薪酬體系基本類同于普通機關事業(yè)單位，缺乏科學的獎懲機制。同時，由于內(nèi)設機構領導職數(shù)少、用人機制不靈活，干部上升空間有限，高端人才引進困難，制約了開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。而且開發(fā)區(qū)機構日趨龐雜，人員不斷膨脹。雖然存在社會管理、公共服務職責任務不斷增加的因素，但總體上精簡高效的體制優(yōu)勢在逐步弱化。

開發(fā)區(qū)進入“二次創(chuàng)業(yè)”轉(zhuǎn)型是新時期發(fā)展的大趨勢，開發(fā)區(qū)管理體制改革是發(fā)展思路和發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整。當前，寧波經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新的階段，開發(fā)區(qū)能不能創(chuàng)新體制、激發(fā)活力，事關寧波市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展和現(xiàn)代化港口城市建設的大局。

第一，加強頂層制度設計，統(tǒng)籌推進改革

目前，發(fā)改委負責物流等服務業(yè)園區(qū)（城市功能區(qū)）認定管理，外經(jīng)貿(mào)局負責經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)認定管理，科技局負責高新區(qū)認定管理，經(jīng)信委負責聯(lián)系工業(yè)園區(qū)。從總體上看，各級各類開發(fā)區(qū)與主管部門間并沒有建立日常的工作溝通機制，市政府也沒有成立統(tǒng)一協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)建設管理的議事協(xié)調(diào)機構，從而未能真正形成各類開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)的集約、集聚和集群發(fā)展整體規(guī)劃，為此建議成立開發(fā)園區(qū)綜合發(fā)展領導小組，統(tǒng)籌全市開發(fā)區(qū)改革發(fā)展，改變目前開發(fā)區(qū)分散管理的問題，加強對開發(fā)園區(qū)綜合管理?？紤]到開發(fā)園區(qū)統(tǒng)籌管理涉及面廣、協(xié)調(diào)要求高，領導小組辦公室宜設在綜合性較強的發(fā)展改革部門，結(jié)合新一輪政府機構改革，同步劃轉(zhuǎn)分散在各部門的開發(fā)園區(qū)管理職責。同時，可建立領導小組例會制度，由市主要領導召集，主要制定發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決開發(fā)區(qū)建設發(fā)展中遇到的困難和問題。

第二，深化開發(fā)園區(qū)管理體制改革，促進各類開發(fā)園區(qū)整合提升

管理區(qū)域清晰的開發(fā)區(qū)，重在做大做強，宜實行獨立運作體制，建議朝新型行政區(qū)方向發(fā)展，進一步理順與屬地政府關系，在行政資源、政策資源、要素資源等方面予以重點傾斜。如寧波杭州灣新區(qū)，由于其位置獨特，發(fā)展空間大，建議通過地方性法規(guī)賦予其海洋海涂、林業(yè)、環(huán)境保護、文化、教育、衛(wèi)生等方面的管理權限；國土、規(guī)劃、地稅、質(zhì)監(jiān)、城管、環(huán)保等機構，可探索實行直接設置，確保集中、高效地行使行政職能。

同一行政區(qū)劃內(nèi)，有兩個或兩個以上的開發(fā)區(qū)，可探索設立大的開發(fā)區(qū)管委會，對外繼續(xù)保留原各管委會牌子。也可探索實行開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)“政區(qū)合署”，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的領導班子交叉兼職，管委會內(nèi)設機構與行政區(qū)工作部門統(tǒng)籌設置。管委會可單獨設置招商引資、園區(qū)綜合服務等少數(shù)機構，開發(fā)區(qū)域內(nèi)社會管理事務由行政區(qū)統(tǒng)籌管理，以解決開發(fā)區(qū)執(zhí)法主體資格缺失、職責權限不清等問題。如北侖區(qū)內(nèi)有5個國家級開發(fā)區(qū)和海關特殊監(jiān)管區(qū)，從長遠發(fā)展看，走“政區(qū)合一”的改革道路較為適宜。

借助高新區(qū)、保稅區(qū)（保稅港區(qū)）獨特的功能優(yōu)勢、政策優(yōu)勢，可通過“一區(qū)多園”、“飛地拓展”等形式，推進資源共享和優(yōu)勢互補。在有關縣（市）區(qū)開發(fā)區(qū)建立細分產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過品牌輸出、技術轉(zhuǎn)移、項目申報、聯(lián)合招商以及搭建人才、資本、信息共享平臺等途徑，將國家、省、市現(xiàn)行的各項支持國家高新區(qū)、保稅區(qū)建設發(fā)展的優(yōu)惠政策覆蓋至各專業(yè)園區(qū)，積極探索合作共贏模式，為創(chuàng)新型城市發(fā)展提供支撐。

對部分已委托屬地統(tǒng)籌管理，開發(fā)建設、社會管理等職責履行總體較順的市屬開發(fā)區(qū)，宜繼續(xù)采取傳統(tǒng)運作模式，由開發(fā)區(qū)管委會承擔開發(fā)建設、招商等經(jīng)濟類工作，社會事務仍由當?shù)卣y(tǒng)籌管理，促進開發(fā)區(qū)與行政區(qū)優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展。開發(fā)區(qū)管委會保持少量機構，主要承擔開發(fā)建設任務。

針對縣（市）區(qū)屬開發(fā)區(qū)，建議根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點分類布局。其中，中心城區(qū)土地等要素資源已十分有限，不宜建立開發(fā)區(qū)，對已設立的開發(fā)區(qū)要明確過渡期限，適時進行整合和調(diào)整；其他縣（市）區(qū)在一個行政區(qū)域內(nèi)原則上設一個省級或市級開發(fā)區(qū)，現(xiàn)有的其他開發(fā)區(qū)可調(diào)整為主開發(fā)區(qū)的功能園區(qū)，推動“一區(qū)多園”發(fā)展模式，功能園區(qū)的管理機構僅作為縣（市）區(qū)開發(fā)區(qū)的辦事機構。同時，進一步明確縣（市）區(qū)屬開發(fā)區(qū)管委會的職能，主要是承擔開發(fā)建設職能，其財政、社會事務管理、行政執(zhí)法等職責原則上由所在政府統(tǒng)籌管理。

第三，規(guī)范開發(fā)區(qū)機構編制管理

國家級開發(fā)區(qū)設置內(nèi)設機構主要以開發(fā)建設、招商引資等為主，同時可根據(jù)發(fā)展需要，明確市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等職責。省級開發(fā)區(qū)管委會的內(nèi)設機構一般在5個左右，主要承擔招商引資、規(guī)劃建設、安全生產(chǎn)等職責，社會管理事務由屬地政府承擔。

第四，進行立法探索，進一步明晰執(zhí)法主體資格

寧波作為副省級市、較大市，擁有地方立法權，建議制定出臺《寧波重點開發(fā)區(qū)域管理條例》，對開發(fā)區(qū)的性質(zhì)、定位和目標，管委會的機構性質(zhì)、經(jīng)濟和社會管理職責與權限等作出規(guī)定，以促進開發(fā)區(qū)持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展。

①政府主導型。開發(fā)區(qū)管委會作為政府的派出機構，獲得政府授權，對開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設進行全面管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務，是一種準政府管理體制。這一管理體制具有扁平、精簡、高效特征，管委會是政府“管理下移、審批前移”的載體，有利于資源高效集聚、產(chǎn)業(yè)功能快速形成，有利于按照政府意圖統(tǒng)一快速推進開發(fā)建設，可操作性強。缺點是管委會缺乏獨立的行政主體資格，職權不對等，容易與屬地政府、同級政府各部門產(chǎn)生摩擦和關系不順。

②政區(qū)合一型。主要有兩種形式，一是經(jīng)濟功能區(qū)與區(qū)域所在行政區(qū)的合并，二是在經(jīng)濟功能區(qū)和調(diào)整行政區(qū)劃基礎上，成立新的綜合區(qū)域。其特點和優(yōu)點主要是兼具了開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的雙重功能，精簡了行政成本，體制較為靈活高效，仍存在著開發(fā)區(qū)管理機構法律地位不明確，條塊管理矛盾難以有效解決，財權與事權難統(tǒng)一和向傳統(tǒng)行政體制回歸疑問等問題。

③委托管理型。將開發(fā)區(qū)內(nèi)的行政區(qū)委托管委會管理，主要形式是管委會代管某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，開發(fā)區(qū)類似準行政區(qū)；或是將市屬開發(fā)區(qū)委托屬地政府統(tǒng)籌管理。這一體制的優(yōu)點是拓展了開發(fā)區(qū)發(fā)展空間，擁有較大的行政管理權限，實現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)開發(fā)建設和社會事務管理的相對統(tǒng)一，缺點是管轄權限的調(diào)整也會帶來一定的矛盾和職責不順，還需要進一步完善相關法律法規(guī)。

（作者系寧波市委組織部副部長、市編辦主任）