文/高小平

三管齊下突破政府購買公共服務(wù)的瓶頸

文/高小平

中國行政管理學會執(zhí)行副會長兼秘書長

新一屆國務(wù)院提出，要加快推進政府向社會力量購買公共服務(wù)，解決公共服務(wù)產(chǎn)品短缺問題，形成公共服務(wù)發(fā)展新機制。凡適合市場主體、社會組織承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會承擔。開辟購買公共服務(wù)之路，有助于實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變。第一，實現(xiàn)公共服務(wù)資源配置方式的轉(zhuǎn)變。從主體單一、大包大攬轉(zhuǎn)向多元主體、合理分擔，從條塊分割、各自為政轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌兼顧、分工精細。這種資源配置方式，可以降低管理成本，提高公共資源的使用效率。第二，加快政府職能轉(zhuǎn)變。通過政府購買公共服務(wù)，將一部分政府職能向外轉(zhuǎn)移，開辟除行政審批制度之外的轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)、建設(shè)服務(wù)型政府的新路徑。第三，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。通過增加公共服務(wù)性消費，拓寬刺激經(jīng)濟、啟動內(nèi)需的渠道，找到改善和加強政府宏觀調(diào)控、彌補市場失靈、防止政府失靈的新手段。第四，推動社會治理體系和能力的現(xiàn)代化。通過推動社會組織發(fā)育和成長，加快形成政府服務(wù)社會組織、社會組織服務(wù)社會成員的治理格局，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

目前，我國實施公共服務(wù)市場化、社會化、制度化改革仍處于起步階段，從認識到行動、從經(jīng)驗到理論、從政策到法規(guī)都存在著準備不足的問題，在機制、制度、資金、人才等方面也都有不少制約。盡管十二五規(guī)劃、十八大報告和十八屆三中全會《決定》中均提出了明確要求，國務(wù)院常務(wù)會議做出了決定，國務(wù)院辦公廳和財政部都印發(fā)了文件，但是要真正全面實施政府向社會力量購買公共服務(wù)，還要做很多工作，才能突破瓶頸。我認為，當前需要“三管齊下”，促進政府購買公共服務(wù)快速健康發(fā)展。

一是以市場化為導向，把政府購買公共服務(wù)與轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)更加緊密地結(jié)合起來。李克強總理一再強調(diào)，轉(zhuǎn)變職能要“放”和“管”兩個輪子一起轉(zhuǎn)。政府購買公共服務(wù)體現(xiàn)了政府管理職能的改變和服務(wù)職能的增強，是“做減法”與“做加法”并舉。從簡政放權(quán)的角度看，政府購買公共服務(wù)要充分引入市場競爭機制，在運作方式、資金來源、服務(wù)提供主體等多方面走市場化路子，以便提供更多的公共產(chǎn)品、更個性化和多樣化的公共服務(wù)，讓服務(wù)對象得到公共服務(wù)的享取權(quán)和主動權(quán)，可以在要不要接受服務(wù)、接受什么服務(wù)、接受哪個供給者提供的服務(wù)之間進行選擇。而公共服務(wù)在市場化和被購買的過程中，可以擴大市場的份額和范圍，實現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。2013年中國社科院法治藍皮書認為，八成政府采購價高于市場平均價。這說明政府采購存在著市場化不足的問題。隨著包括行政審批制度改革在內(nèi)的各項行政體制改革的深化，政府與市場的邊界將越來越清晰，政府購買公共服務(wù)的范圍將逐步擴大，這將帶動整個政府采購體系的發(fā)展和完善，反過來又形成對政府自身改革的“倒逼”機制，使行政體制改革獲得新的動力。

二是以社會化為基礎(chǔ)，把政府購買服務(wù)與社會治理體系創(chuàng)新結(jié)合起來。將一部分公共服務(wù)的提供主體由政府轉(zhuǎn)為民間后，政府和社會組織的關(guān)系由管理與被管理變?yōu)槠降鹊暮献骰锇?，雙方按照購買協(xié)議享有權(quán)利并履行義務(wù)。政府根據(jù)購買協(xié)議實施管理，尊重社會組織的專業(yè)理念和價值觀；社會組織根據(jù)協(xié)議提供服務(wù)，接受政府的指導和監(jiān)管，提高遵紀守法的自覺性。公共服務(wù)的方式由政府直接提供轉(zhuǎn)為社會直接提供，社會內(nèi)在的活力就載體化了，社會治理格局就發(fā)生了深刻的變化，社會治理新機制就有可能產(chǎn)生。把政府購買服務(wù)當作做大做強社會組織的“杠桿”，把政府財政的錢作為“酵母”，讓服務(wù)者與服務(wù)對象之間以良好的互動關(guān)系進行發(fā)酵，推進社會自我服務(wù)機制的形成，產(chǎn)生更大的公共服務(wù)效益。重點是做到寓培育于購買之中，將公共財政的專項資金，主要用于建立公共服務(wù)人員的職業(yè)晉升機制，用于開展公共服務(wù)人才培訓，用于公共服務(wù)的督導和評估，提高公共服務(wù)隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化水平。要拓寬公共服務(wù)資金的來源渠道，由政府一家負擔轉(zhuǎn)為多渠道分擔，可以考慮讓企業(yè)和民間資金進入服務(wù)領(lǐng)域，完善福利彩票公益金等基金組織投入方式，允許社會組織在政府購買服務(wù)項目外設(shè)立一些自主收費項目，形成社會組織服務(wù)產(chǎn)品有差別、梯次性的結(jié)構(gòu)，滿足不同人群的公共服務(wù)需求。經(jīng)費實現(xiàn)了多樣化，將改善目前經(jīng)費資金短缺的狀況。此外，政府要扶持和督促社會服務(wù)組織內(nèi)部管理，成立董事會或管理委員會，聘請社會知名人士、人大代表、政協(xié)委員參與管理，激勵社會精英從事公益活動，引導社會服務(wù)組織完善功能，嚴格自律，逐步成為合格主體。

三是以制度化為保障，把政府購買公共服務(wù)與法治政府建設(shè)結(jié)合起來。以往政府在公共服務(wù)的生產(chǎn)和分配領(lǐng)域存在著一定程度的人治，導致有的公共服務(wù)具有主觀隨意性，缺乏嚴格的制度和標準規(guī)定。政府購買公共服務(wù)方式的出現(xiàn)，在政府與公共服務(wù)對象之間加入了市場和社會的要素，就使得資源的配置必須體現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)律和社會規(guī)律。市場經(jīng)濟就是法治化的契約經(jīng)濟。當今社會需要公權(quán)力提供的公共服務(wù)種類日趨繁多，從限制公權(quán)力擴展、嚴格控制財政供養(yǎng)人員數(shù)量的角度，公權(quán)力服務(wù)提供模式的長遠趨勢也勢必向制度化發(fā)展。

政府向市場和社會購買公共服務(wù)的法治意義還在于公共服務(wù)水平提升的制度化。市場經(jīng)濟體系中有買方市場和賣方市場，二者主要反映出因供需不均導致市場資源配置的不平衡狀態(tài)。公權(quán)力主體自行提供公共服務(wù)，由于是權(quán)力主導型的供給模式，在服務(wù)質(zhì)量、態(tài)度以及后續(xù)保障方面就相當于賣方市場，群眾的需求處于不飽和狀態(tài)，同時還會伴生性地出現(xiàn)監(jiān)管難等問題。如果是通過購買獲得的公共服務(wù)，公權(quán)力主體就只處于監(jiān)管服務(wù)提供方式、質(zhì)量的超脫地位，政府的工作重心就可以放到制定標準、監(jiān)督評估上來，不僅可以因適度競爭以較低的財政成本向社會提供更好的公共服務(wù)，還可以有效抑制機構(gòu)編制數(shù)量的增加需求，推進政府依法履行管理和服務(wù)職責的進程。

以市場化為導向，以社會化為基礎(chǔ)，以制度化為保障，就可以把“政府調(diào)控市場，市場引導企業(yè)”，發(fā)揮市場在配置經(jīng)濟資源中的決定性作用這一經(jīng)濟治理邏輯，與“黨的領(lǐng)導，通過依法治國，實現(xiàn)人民當家作主”，發(fā)揮法治在配置政治資源中的決定性作用這一政治治理邏輯，“黨和政府培育、監(jiān)督、服務(wù)社會組織，社會組織管理社會成員”，發(fā)揮社會組織在配置社會資源中的決定性作用這一社會治理邏輯，這幾個治理邏輯統(tǒng)一起來，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代將起到重要作用。