中美貿易談判不能畢其功于一役

中美貿易沖突目前態(tài)勢處于僵持、前景不明，這使得人們愈加關注即將召開的G20領導人第十三次峰會上中美兩國之間將達成何種共識。

課題組認為，在此次G20峰會期間，中美首腦會晤要積極地談，但總體來看，中美貿易談判不能指望畢其功于一役，仍要強調中長期的打算。

從中短期來看，需要明確的是，此次中美首腦會晤的目的不是爭論黑白，而是達成一致。而從長期視角來看，中國完全可以突破傳統(tǒng)貿易協(xié)定，創(chuàng)新地推動建立中美經貿關系的長效穩(wěn)定機制。課題組提出了中美經濟伙伴關系（UCEP）的設想，以推動實現中美經濟關系在未來二三十年能夠保持整體穩(wěn)定。最后，中國需要做好兩手準備，即使未能達成一致，也需要加快市場化改革的進程。

沖突漸入僵持，中期有望緩和

美國國內兩種力量的分化與平衡，決定了中美貿易沖突將進入僵持階段。

第一，特朗普政府并不急于和中國達成協(xié)議，還在期待中國做出更多讓步，因此G20中美首腦會晤要積極地談，但寄希望“畢其功于一役”可能并不現實。目前白宮從上到下都認為：雙方沖突中，中國經濟受到的打擊遠比美國大，中國承受不起損失。因此特朗普政府認為，中國越是急于達成協(xié)議，越說明中國內部壓力巨大，所以美國應持續(xù)施壓，獲得中方更多讓步。

特朗普認為，中美貿易戰(zhàn)是他獲取政治支持的有力武器，他喜歡中國大幅降低對美貿易順差的承諾，但周圍的人都認為這并不是中美爭端的主要問題。以萊特希澤為代表的貿易官員，其戰(zhàn)略是重塑整個國際貿易體系，通過由近及遠，先盟友后對手的順序依次談判，最后解決中美貿易問題。因此，美國在目前狀況下對達成協(xié)議沒有充分的準備和誠意。特朗普本人也不急于達成協(xié)議，覺得還可以從中國方面勒索更多。

第二，美國兩黨斗爭升級并激化、各方利益集團在貿易沖突中的訴求存在分歧，這些因素對特朗普政府的內外政策又形成了相當的制約。11月初的中期大選投票率超過50%，民主黨成功奪回聯(lián)邦眾議院和7個州的主導權，但共和黨保住并鞏固了在聯(lián)邦參議院的地位，美國政黨政治極化預期將愈演愈烈。目前共和黨上層反特朗普共和黨人提前退休或敗選，溫和派共和黨人轉投民主黨或保持沉默，特朗普的黨內支持率升至更高。民主黨則認為，美國人民賦予其清晰的歷史使命，即阻止特朗普的錯誤政策，民主黨將通過手中的傳票權、監(jiān)督權和立法權展開與特朗普政府的斗爭。

在貿易問題上，民主黨整體上仍然支持自由貿易體系，一再反對將關稅作為貿易戰(zhàn)的武器。即將成為眾議院稅務委員會貿易分委員會主席的民主黨代表人物就認為，美國聯(lián)合其他發(fā)達國家在多邊組織中迫使中國讓步比雙邊貿易戰(zhàn)更好。如果特朗普政府想大幅升級貿易戰(zhàn)，提高關稅水平，很可能會遭到民主黨反對，中美貿易沖突由此陷入僵持的可能性較大。但中美要想在特朗普任內達成新的貿易協(xié)議，難度將更大，在勞工和環(huán)保標準、匯率操縱、工業(yè)政策和補貼等方面面臨民主黨更嚴厲的要求。

在對美關系僵持階段，中國要做好長期談判準備，降低G20峰會達成協(xié)議的國內外預期，為美國對中國所有輸美產品開征關稅做好準備。實際上，即便達成暫時性協(xié)議，特朗普也有可能因各種內部原因隨時、隨意倒退。只有美國放棄中國軟弱可欺、中國經濟不堪一擊和貿易戰(zhàn)美國穩(wěn)贏不輸的想法，中美談判才有可能取得實質性進展。因此，一定時期的僵持不下或是必要經歷的過程。

第三，僵持中的不利因素： 2018年10月以來，中美經貿矛盾的爆發(fā)點，逐步由雙邊關稅戰(zhàn)向區(qū)域和多邊貿易體系為載體的新經貿規(guī)則競爭轉換。例如，美國通過已經達成的美墨加協(xié)定、美韓自貿協(xié)定，以及正在推進中的美歐、美日貿易談判來加快推進特朗普政府的貿易政策理念。在多邊貿易治理結構變革中，WTO改革方案已經成為各方關注的焦點。目前WTO改革有兩大方向，一類是按照WTO既定的改革方向，主要解決WTO本身固有的一些問題，如爭端解決機制的有效性、協(xié)商一致原則的效率等；另一類對中國而言比較危險的發(fā)展方向，是將WTO改革完全聚焦在中國的“非市場經濟問題”上。如果是這樣，中國不僅要面對原有雙邊、區(qū)域的壓力，還將面臨多邊貿易規(guī)則體系對中國形成的合圍壓力。

第四，僵持中的有利因素：美國國內所處的政治、經濟周期有助于中美雙邊經貿關系走向暫時緩和。未來兩年，美國經濟有較大可能面臨以下問題：財政赤字大增、聯(lián)邦政府關門、利率不斷攀升、企業(yè)盈利增速下滑、經濟衰退風險增大、資產價格面臨回落。此外，美墨加協(xié)定在國會的通過可能受阻，與歐、日的雙邊談判實際進展緩慢，這些情形也都有可能發(fā)生。特別是在過去兩年，美國經濟已經達到充分就業(yè)的狀態(tài)下，特朗普政府的財政刺激和減稅等舉措，無疑使美國經濟過熱、虛火上升，透支了后續(xù)的增長動能，并可能加大經濟波動和金融市場震蕩。美股自10月以來回吐了年初以來的全部漲幅，一定程度上反映了投資者對相關問題的擔憂。

從政治周期來看，2019年1月民主黨開始接管眾議院，這將削弱特朗普政府的執(zhí)政能力。特朗普政府的國內政策，例如新一輪減稅更加難以實現，甚至在2019年年末不排除出現新一輪“財政懸崖”的可能。且特朗普的任期即將過半，2020年將面臨新一輪連任選舉，2019年則是為連任選舉創(chuàng)造政績的重要時機。如果上述政治周期與經濟周期疊加，則美方與中國達成協(xié)議的內部驅動力也將同步增加。

此次G20峰會期間，徹底達成“中美貿易戰(zhàn)?；稹边@一目標難度可能較大，但不妨先設定一個“小目標”，即確定雙方通過談判解決美方關切問題的意向、原則，確定今后談什么以及怎么談。在這方面，中國可以提出中美經濟伙伴關系（UCEP）的談判倡議?？傮w上，中美貿易談判不能指望畢其功于一役，仍然要強調中長期的打算。

不宜對中美迅速議和期待過高

在中美關系進入僵持的背景下，宜適度降低國內外對G20峰會上中美將迅速達成高水平協(xié)議的期望。需要明確的是，中美首腦會晤的目的不是爭論黑白，而是達成一致。達成一致的直接意義是為中國爭取時間。為此，中國必須在美方關切和國內改革方面找到契合點，邁出一大步，從而推動雙方達成協(xié)議。

第一，向美國方面?zhèn)鬟f明確的、有條件的善意信號，減少美國內部對中國的敵意和阻力。不妨就中國已宣布的一系列國內經濟改革和對外開放新舉措做出表態(tài)，強調要對包括美資在內的各國企業(yè)盡快落實。

第二，在規(guī)則改革層面，盡快在國企改革、知識產權保護等重點領域釋放出明確的改革信號。例如，就國企改革中難度較低的內容，給出具體落實內容和明確的時間表。針對歐美批評中國國企違背OECD“競爭中性”原則，中國可以依照OECD的“競爭中性”八個組成部分，主動提出具體的落實項目和時間表。根據可行性來看，可以考慮先行提出在稅收中性、融資中性和約束補貼、政府采購等方面先行有所突破，努力爭取在中短期達到國際標準，并且對其他項目也給出一個可以預期的時間表。

中國還應跳出中美雙邊視角，在規(guī)則改革領域積極參與區(qū)域合作和WTO層面的改革。在區(qū)域合作層面，中國應通過參與CPTPP等方式，與全球高標準區(qū)域協(xié)定的新規(guī)則進行對接。在WTO層面，中國應力求推動在WTO框架內對原有機制中的普遍性問題進行調整。

第三，對中國的發(fā)展中國家地位問題，采取更加靈活的處理方式。對于“中國仍是發(fā)展中國家”的政治定位，和中國是否應該享有WTO“特殊及差別待遇”兩個問題，在技術上進行切割。目前，中國死守“發(fā)展中國家”角色的成本已經越來越高，不但失去很多朋友，而且很多針對發(fā)展中國家的優(yōu)惠政策，也不見得單純對中國有利。

首先，中國可按照一事一議原則，根據實際情況對“特殊和差別待遇”條款的具體內容有所取舍，在不同的WTO具體協(xié)定中根據具體情況承擔不同的責任。在以下方面，中國可以繼續(xù)要求發(fā)展中國家的待遇：如允許發(fā)展中國家在執(zhí)行多邊貿易規(guī)則和紀律時具有一定靈活性的條款，再如《補貼與反補貼措施協(xié)議》、《服務貿易總協(xié)定》、《政府采購協(xié)議》等協(xié)定中涉及的“特殊和差別待遇”條款。而在中國發(fā)展比較完善的領域，中國可以承擔更多責任。

其次，在發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間添加一類國家組，這可以作為中國的一個選項，比如新興經濟體國家。這類處理方式可以借鑒其他國家組織的分類方法，這也適應了發(fā)達國家對印度、巴西等經濟體的整體調整要求，同時可以鞏固金磚國家和新興經濟體之間的內部合作，增加中國的談判能力和空間。

第四，中國應要求美方采取措施改善其國內收入差距擴大、階層分化的問題。這不但有利于緩和美國國內反對全球化的壓力，也完全符合美國現任政府的選民訴求。根據美國商務部普查局的數據，1947年美國家庭住戶的收入基尼系數為0.38，2017年為0.45。在此期間的70年，該基尼系數呈現單調上升趨勢，并創(chuàng)下歷史最高值。與此同時，美國中產階層的收入長期停滯。社會階層的分化、低層和中產階層的不滿情緒，從直接原因來看是全球化沖擊的結果。這導致美國國內對全球化產生了抵觸和反對。正如中國商務部在2017年末的中美貿易報告中所指出的，美國雖然處于“貿易逆差”地位，但是獲得了大量的“利益順差”。也就是說，美國方面的蛋糕是做大的，關鍵在于美國國內對貿易利益的分配存在極大的問題。

中國應向美方提出要求，美國應該更加重視國內的收入差距、階層分化問題，采取實質性措施，對低收入者提供更多的社會保障。這不但有利于緩和美國國內反對全球化的壓力，也完全符合美國現任政府的選民訴求。

第五，在地緣政治問題上需要穩(wěn)定預期、管控分歧，避免這些問題對中美貿易談判產生負面影響。中國應主動推動朝核問題解決，加快南海問題沖突降級談判，暫緩對臺軍事外交壓力，升級雙邊戰(zhàn)略穩(wěn)定（核、太空、網絡）對話協(xié)商。

推動建立中美經貿關系的長效穩(wěn)定機制

除了中短期應對舉措，中國也需要從長期角度考慮中美經貿關系發(fā)展的最高目標。我們建議，中方可倡議提出建立UCEP的設想，推動實現中美經濟關系在未來二三十年能夠保持整體穩(wěn)定。當前，中美迫切需要簽署具有約束力的協(xié)定，這是中美之間建立長期穩(wěn)定的雙邊經貿關系的重要保證。同時，中國也需要做好兩手準備，即使未能達成一致，中國也需要加快市場化改革的進程。

中美通過一攬子議題的談判簽署具有約束力的協(xié)定，這是推動建立長期穩(wěn)定的中美雙邊經貿關系的重要保證。特朗普上臺以后，中美之間持續(xù)多年的較為穩(wěn)定的雙邊經貿關系已經被徹底打破。反觀中美之間原有的戰(zhàn)略與對話機制、全面經濟對話機制，雖然能討論彼此關切，達成一定共識并取得積極進展，但存在約束力不夠強、對話內容不夠系統(tǒng)的缺陷。中美雙邊投資協(xié)定雖然也曾一度取得進展，但是目前雙方關切的已經遠不止投資領域，甚至也超過了傳統(tǒng)貿易議題的范疇。因此，中美之間需要創(chuàng)新談判、合作機制，在一攬子議題上進行談判，并最終簽署具有約束力的協(xié)定。只有這樣，中美之間才能建立長期穩(wěn)定的雙邊經貿關系。

中美經濟伙伴關系協(xié)定（UCEP）談什么？UCEP應包括中美雙方重點關切議題，并且具有約束力。目前中美之間的關切議題已經遠遠超越貿易甚至經濟層面，且美方對傳統(tǒng)的貿易協(xié)定也沒有足夠興趣。因此，除傳統(tǒng)貿易和投資協(xié)定議題外，UCEP需要納入中美雙方關切的所有話題。例如，美國對中國的主要關切：市場經濟模式、知識產權、產能過剩、國有企業(yè)等，中國對美關切：市場經濟地位、投資限制、出口管制等，這些都可以納入UCEP當中進行談判。此外，中美之間還在宏觀經濟政策和匯率問題上對彼此有所關注。在此基礎上，UCEP甚至可以包括更加廣泛的議題，具體可由雙方商定。

UCEP怎么談？傳統(tǒng)貿易協(xié)定談判模式的特點是，只有雙方完成所有議題的談判才意味著完成整個協(xié)定的談判。但是中美雙方要同時完成所有議題的談判難度極大，而且如果雙方不簽署協(xié)定，已經談判完成的議題又不具有約束力，美國新總統(tǒng)上臺后可以輕易推翻原有的談判成果，從而使得談判出現倒退。UCEP采取分步走的談判模式，可以邊談邊簽、邊談邊生效、邊談邊升級，降低傳統(tǒng)談判曠日持久、夜長夢多的問題。

具體而言，UCEP分步走的談判模式，可以根據關切程度和談判難度選擇不同的議題籃子進行談判，并分階段簽署和生效，保障UCEP的談判不因為干擾因素開倒車，并讓雙方盡可能早地享受到UCEP協(xié)定帶來的好處。例如，第一步，雙方先選擇彼此最關切和相對容易達成一致的議題進行談判，完成談判后簽署UCEP協(xié)定A，并盡快使其生效，該子協(xié)定和通常的貿易或投資協(xié)定一樣具備約束力。第二步，雙方選擇關切程度相對較低和談判難度相對較高的議題進行談判，完成談判后簽署UCEP協(xié)定B，并盡快使其生效。UCEP協(xié)定B簽署生效后，自動將協(xié)定A包括進來作為一部分。如此層層遞進、步步為營，從而將每一次共識上升為具有約束力的雙邊協(xié)定，并且不斷擴展。

中美為實現建立經濟伙伴關系協(xié)定的目標，當前最重要的是雙方達成共識，愿意在UCEP框架下展開談判。盡管美國還在期待更高的要價，盡管中國要做好僵持階段的準備，但中國也可以向美方闡釋清楚UCEP的談判模式，并說明可以通過這種談判模式解決美方關切，其本質也正是為了實現“自由、公平和對等”的理念。從提出UCEP到真正開展談判，也不可避免地需要一些等待和磨合，但是這并不妨礙中國先行在中美會晤的正式場合提出，并且同步展開相關的可行性研究、預案研究。