電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的難點(diǎn)及對(duì)策建議

叢 俊，曹文勤，王文兵，李培明

(1.江蘇省輻射環(huán)境保護(hù)咨詢中心，江蘇 南京 210019；2.江蘇省電力公司，江蘇 南京 210024)

常州市“十二五”電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是江蘇省電力公司電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的試點(diǎn)項(xiàng)目。本文基于常州市“十二五”電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作成果，對(duì)電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)際工作中遇到的難點(diǎn)及存在的問題進(jìn)行了分析探討，并提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

1 電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)中存在的問題和難點(diǎn)

1.1 缺乏指導(dǎo)性規(guī)劃環(huán)評(píng)導(dǎo)則

不同行業(yè)的規(guī)劃對(duì)各環(huán)境要素的影響方式、影響程度、影響范圍及影響的作用時(shí)間相差甚遠(yuǎn)，每個(gè)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作內(nèi)容隨規(guī)劃的類型、特性、層次及實(shí)施主體而異?！兑?guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》(試行)(HJ/T130-2003)規(guī)定了開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一般原則、工作程序、方法、內(nèi)容及要求，沒有分具體行業(yè)進(jìn)行規(guī)定，也沒有制定配套的法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)的技術(shù)規(guī)范。同時(shí)此導(dǎo)則提出的規(guī)劃環(huán)評(píng)的方法、內(nèi)容和要求是引導(dǎo)性、啟發(fā)性的，對(duì)于具體的評(píng)價(jià)思路、評(píng)價(jià)體系、評(píng)價(jià)方法和內(nèi)容框架尚沒有更為詳細(xì)具體的指導(dǎo)，而這些對(duì)于開展實(shí)際的規(guī)劃環(huán)評(píng)工作是必不可少的。因此，評(píng)價(jià)單位大多借鑒其他項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)和方法來(lái)開展電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)，從而導(dǎo)致電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的的評(píng)價(jià)思路、內(nèi)容框架、方法和指標(biāo)不統(tǒng)一[1-4]。

1.2 協(xié)調(diào)性分析較為薄弱

與輸變電工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)明顯不同，分析電網(wǎng)規(guī)劃與所在區(qū)域總體規(guī)劃、其他專項(xiàng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、相容性是電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的重點(diǎn)之一，也是難點(diǎn)之一。筆者對(duì)已經(jīng)開展的為數(shù)不多的電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)分析后發(fā)現(xiàn)，電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)中協(xié)調(diào)性分析內(nèi)容較為薄弱，需加強(qiáng)與完善。

電網(wǎng)規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析主要分為電網(wǎng)規(guī)劃與上層規(guī)劃的相容性分析，以及與同層規(guī)劃的協(xié)調(diào)性分析。在電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)中，上層規(guī)劃主要為城市總體規(guī)劃和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等，同層規(guī)劃主要為土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃和城市公共設(shè)施規(guī)劃等。在實(shí)際工作中我們發(fā)現(xiàn)，電網(wǎng)規(guī)劃常與上層規(guī)劃和同層規(guī)劃銜接不好，使得電網(wǎng)在規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中困難重重[5]。這主要是由于政府對(duì)電網(wǎng)規(guī)劃不夠重視，電網(wǎng)規(guī)劃未能早期介入到城市總體規(guī)劃等上層規(guī)劃中，致使電網(wǎng)規(guī)劃的約束力較弱；對(duì)于同層規(guī)劃，電網(wǎng)規(guī)劃與其他各類專項(xiàng)規(guī)劃之間常常會(huì)出現(xiàn)交叉甚至相互沖突，其中主要原因有以下兩個(gè)方面：一是各類專項(xiàng)規(guī)劃在規(guī)劃地位上是平等的，同時(shí)各類專項(xiàng)規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的出發(fā)點(diǎn)與側(cè)重點(diǎn)各不相同，缺乏有效的溝通和協(xié)作機(jī)制；二是電網(wǎng)規(guī)劃的深度不夠，大多停留在總體規(guī)劃階段，并沒有深化為控制性的詳細(xì)規(guī)劃，因此難以確定電網(wǎng)線路走廊和變電站等設(shè)施在城市控制性規(guī)劃圖中的具體地理位置。

1.3 生態(tài)環(huán)境影響分析及評(píng)價(jià)困難

電網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施后對(duì)生態(tài)敏感區(qū)的環(huán)境影響分析是電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)關(guān)注的重點(diǎn)，同時(shí)也是電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作中的難點(diǎn)之一。生態(tài)敏感區(qū)如采用傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)勘查方式進(jìn)行調(diào)研工作量較大，尤其對(duì)于生態(tài)敏感目標(biāo)較多且分布較廣的地區(qū)，且由于電網(wǎng)規(guī)劃處于總體規(guī)劃階段，電網(wǎng)規(guī)劃的變電站站址和線路走廊尚不明確，無(wú)法確定規(guī)劃的變電站站址和線路走廊與生態(tài)敏感目標(biāo)的相對(duì)位置關(guān)系。

2 電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)中相應(yīng)的對(duì)策與建議

2.1 制定電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)導(dǎo)則

目前沒有針對(duì)電網(wǎng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)導(dǎo)則，導(dǎo)致電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的思路、內(nèi)容框架、方法和指標(biāo)不統(tǒng)一，嚴(yán)重制約了電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的發(fā)展。建議政府相關(guān)部門制定針對(duì)電網(wǎng)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則或規(guī)范性文件，并制定配套的法規(guī)、規(guī)章及技術(shù)規(guī)范，明確電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的方法及體系，細(xì)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的內(nèi)容和深度要求，為電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效實(shí)施和健康發(fā)展創(chuàng)造必要的條件。

2.2 提出可行的協(xié)調(diào)性分析指標(biāo)體系

解決電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)中協(xié)調(diào)性分析關(guān)鍵在于提出既能滿足環(huán)境管理要求，又具有可操作性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。筆者在結(jié)合相關(guān)電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)際案例和相關(guān)學(xué)者[5-7]研究的基礎(chǔ)上，采用了三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性分析(見表1)，一級(jí)指標(biāo)主要考慮電網(wǎng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃等上層規(guī)劃的相容性、與其他同層專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性及兼容性，二級(jí)指標(biāo)在一級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，并由此提出更為具體的三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

表1電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)協(xié)調(diào)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[2,6-9]

項(xiàng) 目一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)上層規(guī)劃相容性分析城市總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃土地利用規(guī)劃電力負(fù)荷預(yù)測(cè)與城市發(fā)展目標(biāo)、城鎮(zhèn)體系、城市空間布局及定位的相容性分析,電力負(fù)荷與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)體系、城市建設(shè)的相容性分析電力彈性系數(shù)、人均用電量、全市及分區(qū)電力負(fù)荷密度、輸電網(wǎng)及高壓配電網(wǎng)結(jié)構(gòu);各等級(jí)變電站供電半徑、容載比及主變負(fù)荷率、供電可靠性、有效性;線路走廊資源利用的最大化土地利用原則和土地預(yù)留量與規(guī)劃變電站及輸電線路走廊土地需求量的匹配度變電站土地預(yù)留量、輸電線路走廊土地預(yù)留量;變電站土地需求量,輸電線路走廊土地需求量土地利用結(jié)構(gòu)、類型、強(qiáng)度與變電站及輸電線路走廊規(guī)劃型式的匹配度人口密度、單位土地面積GDP產(chǎn)出、單位土地面積投資強(qiáng)度;各類變電站用地面積,變電站及輸電線路型式同層規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析公用設(shè)施規(guī)劃環(huán)境保護(hù)規(guī)劃變電站和輸電線路用地范圍與其他市政公用設(shè)施用地范圍的臨近度、城市地下空間的有效綜合利用變電站及輸電線路用地范圍、市政公共設(shè)施用地范圍,兩者的臨近度、電纜線路與其他市政公用設(shè)施管線間的安全距離以及二者共用地下管道的可行性生態(tài)體系建設(shè)要求自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)控制要求;生態(tài)環(huán)境功能區(qū)保護(hù)目標(biāo)可達(dá)性土地資源的有效利用變電站用地集約化程度、單位線路投影面積輸電容量;規(guī)劃變電站和線路走廊對(duì)周圍土地使用功能的限制面積和程度

首選，根據(jù)常州市城市發(fā)展目標(biāo)、城鎮(zhèn)體系、城市空間布局等方面的內(nèi)容，依托城市建設(shè)用地規(guī)劃來(lái)預(yù)測(cè)電力負(fù)荷，然后通過(guò)人均用電量、電力彈性系數(shù)等指標(biāo)，充分利用城市規(guī)劃空間布局、城市規(guī)劃用地資料，從根本的層面上分析城市建設(shè)用地對(duì)電力需求發(fā)展的需求。通過(guò)上述電力需求預(yù)測(cè)，按照各等級(jí)變電站供電半徑等指標(biāo)初步分析變電站布局及線路走廊規(guī)劃與常州市城市總體規(guī)劃和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的相符性。同時(shí)，根據(jù)電網(wǎng)規(guī)劃的布局及各電壓等級(jí)變電站布局的供電可靠性、有效性、經(jīng)濟(jì)性等指標(biāo)，分析電網(wǎng)規(guī)劃的變電站布局與城市規(guī)劃空間布局、功能區(qū)分及相應(yīng)的電力需求的協(xié)調(diào)性。

其次，根據(jù)科學(xué)用地、節(jié)約用地等原則，結(jié)合常州市的區(qū)域規(guī)劃定位、功能分區(qū)、土地資源和線路走廊資源現(xiàn)狀等指標(biāo)，初步對(duì)變電站的布置型式和輸電線路的架設(shè)方式和型式提出推薦性的意見，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)各類輸電線路投影面積初步估算全市變電站和輸變電路走廊土地需求量，并與常州市土地利用總體規(guī)劃中的供電設(shè)施布局、預(yù)留電網(wǎng)架設(shè)用地等情況進(jìn)行對(duì)比分析，提出兩者的匹配度。

電力設(shè)施是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，電網(wǎng)與其他市政公用設(shè)施的合理整合，不僅有利于提高土地的利用效率，使有限的土地資源得以充分利用，更重要的是可有效避免電網(wǎng)設(shè)施建設(shè)與其他市政公用設(shè)施建設(shè)發(fā)生沖突的現(xiàn)象。我們利用市政設(shè)施的用地范圍、變電站與輸電線路用地范圍、上述二者的臨近度、電纜輸電線路與其他地下市政工程管線間的安全距離以及二者共用地下管道的可行性等指標(biāo)分析了電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。

對(duì)于生態(tài)功能區(qū)劃協(xié)調(diào)性分析，在常州市“十二五”電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)中，我們結(jié)合《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》(常州部分)，利用生態(tài)功能區(qū)目標(biāo)可達(dá)性作為控制指標(biāo)，重點(diǎn)分析了變電站的選址、輸電線路走廊規(guī)劃是否滿足自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)目標(biāo)的要求，如有沖突應(yīng)對(duì)電網(wǎng)規(guī)劃方案進(jìn)行調(diào)整。合理利用土地資源是生態(tài)環(huán)境影響分析的另一主要內(nèi)容，電網(wǎng)規(guī)劃除了需要考慮與當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃相協(xié)調(diào)外，還需考慮電網(wǎng)規(guī)劃對(duì)土地資源的節(jié)約與集約利用。在常州市“十二五”電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)中，我們充分考慮常州市土地資源、走廊資源緊缺的特點(diǎn)，根據(jù)優(yōu)化布局、集約土地、提高土地利用率、盡可能利用現(xiàn)有的高壓架空走廊等原則，從變電站用地集約化程度、單位線路投影面積輸電容量，規(guī)劃變電站及線路走廊對(duì)周圍土地功能的限制面積和程度等方面提出了相應(yīng)的引導(dǎo)性指標(biāo)。

2.3 采用先進(jìn)技術(shù)確定生態(tài)敏感區(qū)

針對(duì)電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)生態(tài)敏感區(qū)的確定和現(xiàn)場(chǎng)勘查較為困難的問題，在常州市“十二五”電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)中采用GIS支持下的疊圖法進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施后對(duì)生態(tài)敏感區(qū)域的影響分析，將生態(tài)敏感區(qū)分布圖與現(xiàn)狀和電網(wǎng)規(guī)劃圖進(jìn)行疊圖分析，分別判定評(píng)價(jià)范圍的生態(tài)敏感區(qū)域與規(guī)劃電網(wǎng)的相互位置關(guān)系，可方便的確定電網(wǎng)規(guī)劃可能涉及的生態(tài)敏感區(qū)，可以清楚的看出變電站和輸電線路選址和布局的合理性，發(fā)現(xiàn)電網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施的制約因素，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)從微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變。同時(shí)利用GIS支持下的疊圖法，可較為方便的初步判定土地利用影響、輸電線路走廊影響、生物量損失和資源環(huán)境承載力、生物多樣性的影響和生態(tài)系統(tǒng)的影響。

3 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)仍處于探索階段，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的具體內(nèi)容、研究方法與深度要求還不是非常具體與明確，有必要制定一個(gè)針對(duì)輸變電工程的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則或規(guī)范性文件來(lái)指導(dǎo)電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的開展。在進(jìn)行電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性分析過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，由于各類專項(xiàng)規(guī)劃編制部門的出發(fā)點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)不同，各類專項(xiàng)規(guī)劃之間常常會(huì)出現(xiàn)交叉甚至相互沖突，建議在政府規(guī)劃部門的統(tǒng)領(lǐng)下建立各類專項(xiàng)規(guī)劃部門之間的長(zhǎng)效的溝通協(xié)作機(jī)制，規(guī)劃環(huán)評(píng)在規(guī)劃編制初期盡早介入，推動(dòng)各專項(xiàng)規(guī)劃部門的配合與協(xié)作，更好地實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和環(huán)境的綜合保護(hù)，實(shí)現(xiàn)城市電網(wǎng)與城市環(huán)境、社會(huì)關(guān)系的和諧發(fā)展。

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