上海碳排放交易機制設(shè)計及實施推進特色解析

上海市環(huán)境科學(xué)研究院 胡 靜 周晟呂

上海碳排放交易機制設(shè)計及實施推進特色解析

上海市環(huán)境科學(xué)研究院 胡 靜 周晟呂

此研究在對比分析我國七大碳排放交易試點基本要素的基礎(chǔ)上，全面分析總結(jié)了上海碳排放交易試點的機制設(shè)計及實施推進特色，并提出了進一步完善碳排放交易試點工作的實施建議。

碳排放交易；方案比較；上海；特色

1 背景

2011年底，就在國際社會為《京都議定書》的去留爭論正酣、CDM機制的未來懸而未決、歐盟碳交易機制期待絕處逢生之際，中國以兩省五市為代表的碳排放交易試點全面啟航。2013年6月18日，深圳率先完成首單碳排放配額交易，截至2013年底，日均成交量約為2000-3000t，總成交量近20萬t，總成交額達1300萬元。11月26日，上海碳排放交易正式開鑼，開市當(dāng)日成交量為12500t，日均成交量在1000t左右，2013年配額價格由去年的26-29元上漲到目前的33元左右，2014和2015年配額價格在25元左右。北京碳交易于11月28日開市，當(dāng)日的線上成交量800t，交易均價為51.25元/t，線下成交量為4萬t，場外轉(zhuǎn)讓均價50元/t。12月16日，廣東舉行了中國首次一級市場碳排放配額拍賣，共拍出配額300萬t，拍賣價格60元/t，緊接著在12月19日，廣東宣布正式啟動碳市場交易，首日交易量120029t，成交單價60-61元/t。天津緊隨其后，于12月26日正式啟動碳交易，8家企業(yè)簽訂碳配額交易協(xié)議，以每噸28元的價格出售碳配額。

“強大決心”加“中國速度”再次讓世界為之側(cè)目，同時也讓碳排放交易這一曾經(jīng)遠觀和被動參與的強者游戲變身成為中國努力實現(xiàn)溫室氣體控排目標(biāo)的現(xiàn)實工具，正在或者即將為各地進一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推進節(jié)能減排注入一劑或甜或苦的良藥，并必將隨著這一機制的深化和完善，逐步影響到社會經(jīng)濟發(fā)展及老百姓日常生活的方方面面。然而，對于中國而言，碳排放交易仍屬新興事物，投資者和交易參與主體需要學(xué)習(xí)并適應(yīng)這種新生的交易機制，各種政策工具也需要在充分論證與評估基礎(chǔ)上再應(yīng)用到實際交易機制中。因此以試點省市為先導(dǎo)，率先研究建立符合中國及各地區(qū)實際的碳排放交易機制將對未來在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的碳交易體系，充分利用市場機制推進節(jié)能減排及溫室氣體控排發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

2 試點省市碳排放交易方案比較

從已公布的碳交易實施方案或交易管理辦法來看，各試點省市在交易體系構(gòu)成、基本交易和遵約制度、MRV（監(jiān)測、報告、核查）體系、交易產(chǎn)品等方面總體考慮較為一致，差異性主要體現(xiàn)在行業(yè)覆蓋、企業(yè)的納入標(biāo)準(zhǔn)、基準(zhǔn)年選擇、配額分配機制、懲罰力度等方面，詳見表1。

（1）從覆蓋行業(yè)來看，上海碳排放交易試點覆蓋行業(yè)相對較廣，這種機制設(shè)計體現(xiàn)了其城市發(fā)展現(xiàn)狀，代表了城市化、工業(yè)化較發(fā)達地區(qū)未來經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需求；考慮到建筑業(yè)能耗增速較為明顯，深圳、北京和天津則考慮將部分建筑也納入到交易的管制范圍；而廣東、湖北兩省無論從經(jīng)濟總量、經(jīng)濟增速來看，都處于工業(yè)化加速推進階段，碳排放總量將保持增長勢頭，重化工業(yè)特征非常明顯，因此覆蓋行業(yè)主要聚焦在工業(yè)部門。

（2）從核算邊界來看，北京碳排放交易產(chǎn)品分為直接二氧化碳排放與間接二氧化碳排放兩種，由于目前北京所消耗的電力大約有2/3來自外購，關(guān)注間接二氧化碳排放體現(xiàn)了北京耗電對外依存度高的特征。而與北京不同，上海等其它交易試點的核算邊界包括與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動相關(guān)的直接排放和間接排放，每個試點企業(yè)均需同時從生產(chǎn)端和消費端全口徑核算企業(yè)的直接和間接排放。

（3）從基準(zhǔn)年的選擇來看，除廣東外，其它試點省市均以歷史年份為準(zhǔn)，而廣東省則選擇了2011-2014年，這種做法能在一定程度上鼓勵部分有條件的企業(yè)采取減排行動，將2013-2014年的排放控制在納入標(biāo)準(zhǔn)以下。

（4）從交易參與方來看，除控排企業(yè)外，大部分試點省市都允許其他符合條件的企業(yè)甚至個人參與到碳交易以提高市場活躍度。從開市后的運行情況來看，深圳的碳排放交易市場已經(jīng)吸引了一批個人投資者，此外，只能買進，不能賣出的公益會員機制設(shè)置也是深圳的首創(chuàng)。

（5）從配額分配與管理來看，各試點省市主要以免費發(fā)放為主，且免費發(fā)放以祖父制①祖父制分配法是指以排放實體在基準(zhǔn)期的歷史平均排放量為基礎(chǔ)確定應(yīng)獲得的碳排放配額的一種方法。為主，對于部分有條件的行業(yè)采取基準(zhǔn)線法。湖北省考慮用一定比例的拍賣來發(fā)現(xiàn)碳價格，廣東省則固定3%的比例用于拍賣。從配額分配管理來看，配額允許存儲，不準(zhǔn)借貸。

（6）從懲罰力度來看，北京、深圳和湖北對未按規(guī)定履行清繳義務(wù)的企業(yè)處罰最重，超過配額的排放需要支付市場均價3倍或以上的罰款。而上海的處罰力度較弱，對于企業(yè)履約的約束力度相對有限。

（7）從靈活履約機制設(shè)置來看，各試點省市都設(shè)置了抵償機制（CCER），但是不同試點對抵償比例和可以抵償?shù)捻椖款悇e有不同規(guī)定，如側(cè)重節(jié)能或是新能源等項目類型，CCER所產(chǎn)生的城市是否是幫扶城市等。

3 上海碳排放交易試點特色解析

與其它試點省市相比，上海碳交易機制的設(shè)置，在主體覆蓋范圍、總量控制目標(biāo)、配額分配、MRV能力建設(shè)等方面，充分結(jié)合了上海城市發(fā)展的實際和特點，做了一些針對性的設(shè)計和安排，部

分特點可供其它試點省市參考和借鑒。

表1 試點省市碳排放交易方案概要

（1）明確將非工業(yè)納入碳交易體系覆蓋范圍

上海碳交易試點范圍除包括10個排放密集型的工業(yè)行業(yè)外，還明確提出將6個非工業(yè)行業(yè)納入交易范圍。交易覆蓋范圍的劃分與上海城市發(fā)展的現(xiàn)狀及未來轉(zhuǎn)型需求緊密相關(guān)，主要動因包括：

1) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要

目前上海已進入后城市化、后工業(yè)化時期，也是探索推進“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的關(guān)鍵時期。根據(jù)中央對上海發(fā)展的定位，到2020年上海要基本建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心之一的國際1大都市，上?！笆濉币?guī)劃提出2015年第三產(chǎn)業(yè)增加值占比達到65%左右。為此，將交通、商業(yè)、金融業(yè)等非工業(yè)行業(yè)納入試點范圍，充分考慮了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級的現(xiàn)實需要，通過建立發(fā)展碳排放交易機制，在城市產(chǎn)業(yè)升級、發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中，同步引導(dǎo)傳統(tǒng)的工業(yè)行業(yè)和迅猛發(fā)展的非工行業(yè)積極探索觀念、技術(shù)和制度創(chuàng)新，合理規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展及資源使用，加強生態(tài)環(huán)境外部性的內(nèi)部化，從而持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化，和社會生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變。

2) 實現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)的需要

“十一五”期間，上海通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，及有序推進節(jié)能減排項目，工業(yè)部門能源活動所產(chǎn)生的二氧化碳排放量已逐漸趨于平穩(wěn)，而交通運輸業(yè)、商業(yè)、賓館等領(lǐng)域的能源消費及碳排放總量上漲明顯，目前，交通運輸業(yè)排放僅次于工業(yè)排放，占全市CO2排放總量近20%，商業(yè)、賓館等大型公共建筑在“十一五”期間的碳排放年均增長率高達11%?！笆濉睍r期上海市單位GDP的CO2排放強度下降目標(biāo)為19%，相比全國水平高出2個百分點?！八膫€中心”的發(fā)展定位將會導(dǎo)致交通、商業(yè)等領(lǐng)域能耗的持續(xù)上升，因此將這些非工業(yè)行業(yè)納入碳交易體系，將在促進高耗能、高污染的傳統(tǒng)工業(yè)行業(yè)深入推進節(jié)能減排的基礎(chǔ)上，對以“建筑能耗”、“交通能耗”為主要耗能形式的非工業(yè)行業(yè)提出進一步強化節(jié)能減排的工作要求，有助于推動“十二五”減排目標(biāo)的實現(xiàn)，在探索推進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的同時有效控制全社會能源消費和溫室氣體排放。

3) 活躍碳交易市場的需求

完全自由的跨行業(yè)交易有利于通過促進資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)總體減排成本的最小化。上海試點方案將工業(yè)和非工業(yè)行業(yè)同時納入的交易范圍，可為交易主體提供更多的出售配額或購入配額的激勵，從而促進交易的形成，增進交易市場活躍性，提高不同行業(yè)的參與度，并且可以降低排放源轉(zhuǎn)移的可能性。

總之，重工業(yè)的加快轉(zhuǎn)型，以及先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的飛速發(fā)展將對城市能源消費及污染排放的控制管理提出新的要求。將非工業(yè)行業(yè)納入碳交易體系，比較適合在處于后工業(yè)化發(fā)展轉(zhuǎn)型期的省市，以及節(jié)能減排任務(wù)較為艱巨的省市進行推廣。從長遠來看，跨行業(yè)的交易體系能實現(xiàn)全社會減排成本的最小化，減少碳泄漏，利于交易市場的有序運行，待碳交易市場機制逐漸成熟后，可逐步在全國范圍內(nèi)推廣。

（2）將直接和間接排放同步納入企業(yè)溫室氣體排放核算邊界

上海碳交易試點方案對企業(yè)溫室氣體排放核算邊界的界定，包括燃燒和工業(yè)生產(chǎn)過程產(chǎn)生的直接排放，以及因使用外購的電力和熱力等所導(dǎo)致的間接排放。有別于上海，北京方案中的直接排放領(lǐng)域主要包括熱力供應(yīng)、電力和熱電供應(yīng)，間接排放領(lǐng)域主要包括制造業(yè)和大型公共建筑。間接排放的計算，指的是北京市用電所導(dǎo)致的區(qū)域外的排放。將直接和間接二氧化碳排放權(quán)分開可能會存在兩種交易標(biāo)的物是否能完全等價、自由交易等問題。同時對于下游企業(yè)，由于無需核算電力、熱力等二次能源，不利于企業(yè)全面推進自身的節(jié)能減排工作。

北京方案能較好地體現(xiàn)能源供應(yīng)特征，可供電力對外依存度高的省市借鑒，而上海方案則更具普適性，而且與目前較為成熟的國際碳排放交易體系的核算邊界界定方式一致，基本覆蓋了企業(yè)的絕大部分排放，對電力、熱力等二次能源的控制，雖然會產(chǎn)生從生產(chǎn)端和消費端雙重核算、雙重管理的情況，但無論對于上游企業(yè)還是下游企業(yè)，均有利于促進企業(yè)全面控制能源消費和污染排放，雙管齊下，易于促進整體減排目標(biāo)的實現(xiàn)，因而建議在更大范圍內(nèi)推廣。

（3）配額分配方案充分考慮本地實際及特點

上海作為全國先行先試的省市之一，在“十二五”期間首次引入了全市能耗總量（包括煤耗總量）控制目標(biāo)，并在主要領(lǐng)域、行業(yè)之間進行了目標(biāo)分解，明確的能源消費總量控制目標(biāo)為碳排放總量控制及配額分配提供了良好基礎(chǔ)。在這些目標(biāo)的制定過程中，上海依托在全市范圍內(nèi)建立的能源消費及經(jīng)濟發(fā)展等統(tǒng)計、報告、核查系統(tǒng)，較為全面、準(zhǔn)確地掌握了全市重點領(lǐng)域、重點行業(yè)的能耗歷史、現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢，為碳排放交易的總量控制目標(biāo)設(shè)定，以及試點企業(yè)的配額分配都提供了較好的基礎(chǔ)。

在配額分配的設(shè)計上，對采用祖父式分配方式的行業(yè)，在配額分配過程中會適度考慮企業(yè)的先期減排行動。“十一五”時期，上海市在重點領(lǐng)域、重點行業(yè)大力推進節(jié)能減排工作，部分行業(yè)在節(jié)能降耗方面取得了突破性進展，部分工業(yè)產(chǎn)品，如精品鋼、整車、大型鍛件等產(chǎn)品單耗已達國際先進水平，合理考慮這部分企業(yè)的先期減排行動，可以形成有效的激勵機制。

（4）碳交易MRV指南的頒布有效指導(dǎo)后續(xù)工作

上海是第一家印發(fā)溫室氣體排放核算與報告指南的試點城市，并根據(jù)行業(yè)間的差異和特色，除總則外，還分別編制了鋼鐵、電力、建材、有色、紡織造紙、航空、大型建筑和運輸站點等9個相關(guān)行業(yè)的溫室氣體排放核算方法，使得對不同行業(yè)的排放核算有章可循，試點企業(yè)可以據(jù)此摸查自己的碳排放水平，碳盤查機構(gòu)則將依據(jù)指南開展碳盤查，從而保證了碳排數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、規(guī)范性和口徑一致性。上海在碳交易試點工作啟動初期，通過政府采購招投標(biāo)方式確定了專業(yè)機構(gòu)開展初始碳盤查工作，并在初始碳盤查工作推進過程中，完善并有效檢驗了上海碳交易MRV指南的科學(xué)性和可行性。

科學(xué)、完善的MRV體系不僅是建立碳排放交易平臺的基礎(chǔ)，也是保證排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、實現(xiàn)排放交易透明、可信的重要保障。企業(yè)的碳盤查工作是非?；A(chǔ)、但又極為關(guān)鍵，直接影響到碳交易成敗的一個環(huán)節(jié)。從這一點上來講，上海先行一步，出臺了分行業(yè)的MRV指南，可供其它省市以及全國統(tǒng)一碳市場的MRV體系建設(shè)提供參考。同時為了未來建立全國統(tǒng)一碳市場的需要，建議確保試點省市的MRV指南的相容性，避免給未來的對接造成困難。

4 進一步完善碳排放交易的建議

由于試點省市碳交易啟動時間不長，評估這一機制的好壞還為時過早，但是他山之石，可以攻玉，結(jié)合歐美等碳交易機制以及其它相關(guān)政策的運行經(jīng)驗，現(xiàn)階段可以從碳排放總量目標(biāo)設(shè)置、配額分配以及MRV能力建設(shè)等方面，對我國進一步推進碳排放交易試點工作提出一些完善建議。

（1）在碳交易試點初期創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，充分發(fā)揮相關(guān)政策目標(biāo)對碳交易體系建設(shè)的協(xié)同促進作用。

根據(jù)EU-ETS的實際運行經(jīng)驗，在交易體系建立之初，通常總量目標(biāo)設(shè)置偏弱，需要隨著交易體系的逐步完善掌握主要主體的真實排放水平，從而為下一步排放總量的調(diào)整提供支撐。為此，在交易體系建立之初，特別需要創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，即綜合發(fā)揮如可再生能源發(fā)展目標(biāo)、能效提升目標(biāo)等政策目標(biāo)對碳交易體系所能發(fā)揮的協(xié)同促進作用，全面推進節(jié)能減排及溫室氣體控制等各項工作進一步走向深入。

（2）基于“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式，合理制定碳交易總量控制目標(biāo)。

碳排放控制總量目標(biāo)既要有利于節(jié)能減排任務(wù)的完成，又要在企業(yè)可承受范圍之內(nèi)?！白陨隙隆奔闯浞挚紤]宏觀的節(jié)能減排需求，在已有的碳排放強度下降目標(biāo)或能耗總量控制目標(biāo)下，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和切合實際的減排比例，并在綜合評估相關(guān)政策節(jié)能減排目標(biāo)的基礎(chǔ)上合理確定控制范圍；“自下而上”即對企業(yè)未來的發(fā)展計劃和排放水平進行預(yù)測，分析企業(yè)的減排潛力和成本，進而確定企業(yè)所能實現(xiàn)的減排目標(biāo)。通過“自上而下”和“自下而上”的目標(biāo)匹配，合理確定碳交易控制目標(biāo)。同時，為應(yīng)對未來碳交易過程中的風(fēng)險和不確定性，應(yīng)適當(dāng)考慮總量目標(biāo)分配的彈性。

（3）在配額分配中合理考慮企業(yè)提前開展的節(jié)能減排行動。

如果納入交易體系的企業(yè)提前自行開展了節(jié)能減排行動，應(yīng)該通過某些方式將企業(yè)的早期行動納入到配額分配中：如，①在基準(zhǔn)年份的選擇上，如果某企業(yè)在所選擇的基準(zhǔn)年份已經(jīng)采取了行動，可用之前年份的數(shù)據(jù)取代。②在確定了總的配額量之后，政府可以拿出一部分待用，用于獎勵那些采取了先期行動的企業(yè)。③在基于歷史數(shù)據(jù)計算分配配額時，可以使用一定的校正系數(shù)將先期行動納入“祖父式”分配法進行分配。

（4）在碳交易試點初期應(yīng)謹(jǐn)慎權(quán)衡碳市場參與門檻

從碳市場的供給和需求方來看，碳排放權(quán)交易的參與者不僅包括受控企業(yè)，有核證減排量的企業(yè)，還包括機構(gòu)和個人投資者等。對機構(gòu)和個人開放碳市場有利于增加碳市場的活躍程度，推進市場化程度不斷深入。但是如果在投資資金充足，而其它投資渠道有限的情況下則可能會大幅炒高配額價格，加重管制企業(yè)的負擔(dān)。因此，在碳交易市場的起步階段，對于機構(gòu)和個人投資者進入碳交易市場的門檻，參與交易的力度要先經(jīng)過謹(jǐn)慎的探索和科學(xué)的論證。

（5）不斷細化、完善MRV體系建設(shè)，為碳交易市場的良性運作提供根本保障

一方面，目前所出臺的溫室氣體排放核算和報告指南中有很多表述不確切，考慮的因素不全面等問題，需要進一步規(guī)范實施細節(jié)，通過細化監(jiān)測核算過程的各個細節(jié)，提高MRV的可操作性及數(shù)據(jù)的可靠性，并保證各利益相關(guān)方有章可循，同時利于數(shù)據(jù)核查和法律監(jiān)督。特別對于報告流程，建議采取自下而上上報、自上而下審核、第三方核證相結(jié)合，計算與監(jiān)測結(jié)果相互驗證，橫向（相同行業(yè)）與縱向（時間尺度）結(jié)果相互比較的方式。如有任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)失實，都要追究到具體責(zé)任人。對于出現(xiàn)過謊報或瞞報的企業(yè)，可以采取暫緩其相關(guān)項目的審批、或與節(jié)能相關(guān)的資助以及其他懲罰措施，并予以公開通報等。

另一方面，在碳交易試點初期，各試點省市對排放數(shù)據(jù)的監(jiān)管核查力度有限，不排除有企業(yè)為了完成配額控制目標(biāo)而編造、篡改數(shù)據(jù)。若適當(dāng)加大報告頻次，縮短企業(yè)調(diào)整數(shù)據(jù)的時間，將直接有助于提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。建議針對不同排放規(guī)模的企業(yè)規(guī)定不同的報告頻次，排放量較高的企業(yè)，報告頻次多一些。對于要求一年內(nèi)多次上報的重點企業(yè)，每次上報的時間節(jié)點和經(jīng)審核后修改再次上報的時間都必須做出明確規(guī)定。我國的《能源統(tǒng)計報表制度》對石油生產(chǎn)企業(yè)石油產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售與庫存要求按月報告，對工業(yè)企業(yè)能源購進、消費與庫存情況要求按季報告。這些報告數(shù)據(jù)為工業(yè)企業(yè)核算溫室氣體排放打下了很好的基礎(chǔ)，即在碳交易實施過程中，有條件在體系搭建初期有機結(jié)合能源、經(jīng)濟、污染排放等統(tǒng)計報告要求，充分利用已有統(tǒng)計數(shù)據(jù)，減輕企業(yè)負擔(dān)，并降低管理成本。同時，適當(dāng)增加企業(yè)報告碳排量數(shù)據(jù)頻次，為政府及企業(yè)及時把握交易動向提供支撐。

（6）加快推進碳交易相關(guān)的基礎(chǔ)研究及信息公開

目前，與碳交易相關(guān)的很多基礎(chǔ)性研究仍有待開展并推向深入，特別針對低碳科技支撐體系對于碳排放交易機制所能發(fā)揮的重要作用，可由政府、研究機構(gòu)及試點企業(yè)自身加快開展專項研究，在利用碳交易機制加快低碳科技的推廣的同時，也可以為試點企業(yè)制定碳交易實施方案和制定應(yīng)對策略提供重要參考和支撐。如對重點行業(yè)采用不同技術(shù)的減排潛力和成本進行評估，為企業(yè)如何應(yīng)對排放控制目標(biāo)（通過自主減排還是進入碳交易市場買賣配額）提供參考，并為政府如何制定碳價調(diào)整機制等提供技術(shù)支撐；對外向型行業(yè)開展競爭力影響研究，為綜合考慮國際宏觀經(jīng)濟發(fā)展動向，確保外向型行業(yè)、企業(yè)競爭力提供支撐；針對發(fā)電、供熱、供氣、公共交通等政府主導(dǎo)行業(yè)，研究碳排放交易的

Characteristics of the Design and Implementation of Shanghai ETS

HU jing,Zhou sheng lu

A comparative analysis of the key components of the seven carbon emission tradingschemesinChinaisconducted.Andthecharacteristicsofthedesignand implementation of Shanghai emission trading schemes is summarized comprehensively,followed with recommendations on further improving the process of carbon emission trading.

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國家科技支撐計劃“碳排放交易支撐技術(shù)研究與示范（課題編號2012BAC20B12）”子課題“上海市碳排放交易試點研究與經(jīng)驗共享（課題編號2012BAC20B12-07）。

胡靜（1976-），女，上海市環(huán)境科學(xué)研究院低碳經(jīng)濟研究中心副主任，高級工程師，