國(guó)外礦山環(huán)境治理的思考

陳麗新

摘 要：生態(tài)環(huán)境是一種有價(jià)的資源，應(yīng)該用經(jīng)濟(jì)手段督促礦產(chǎn)資源開發(fā)者履行礦山環(huán)境恢復(fù)和治理的義務(wù)?？偨Y(jié)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在礦山環(huán)境保護(hù)方面采取的一系列政策和措施，提出中國(guó)的礦山環(huán)境恢復(fù)治理的管理模式建議。

關(guān)鍵詞：礦山環(huán)境；啟示；礦山地質(zhì)環(huán)境管理

中圖分類號(hào)：F124.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）27-0265-02

一、中國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的環(huán)境問題

中國(guó)礦業(yè)在取得巨大成就的同時(shí)，也給社會(huì)生態(tài)環(huán)境帶來一些危害，大量的開發(fā)活動(dòng)所造成的破壞與污染越來越嚴(yán)重，尤其是眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦，不但缺乏資源的保護(hù)意識(shí)，而且缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，加上開采、洗選的方法、技術(shù)和裝備落后，特別是一些人為了片面追求利潤(rùn)，在開采過程中幾乎不采取任何防治措施，對(duì)環(huán)境造成的破壞與污染極為嚴(yán)重。

礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的環(huán)境問題主要包括三個(gè)方面：對(duì)資源的占用、破壞（生態(tài)環(huán)境的破壞），引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害和地質(zhì)環(huán)境污染。其中對(duì)資源的占用、破壞包括，對(duì)土地資源的占用破壞、對(duì)自然景觀和城市景觀的破壞、對(duì)地下水平衡系統(tǒng)和地下水資源的破壞；引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害主要包括地面變形災(zāi)害（地面塌陷、地面沉降、地裂縫）、斜坡巖土體災(zāi)害（崩塌、滑坡、泥石流）、礦井災(zāi)害（礦井突水、塌方、冒頂、偏幫）等。礦山廢渣、廢水（礦業(yè)廢水主要包括礦坑水、選冶廢水、尾礦池水）、廢氣等大量排放是造成礦區(qū)環(huán)境污染的主要污染源。

二、一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)的主要做法

美國(guó)、日本、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，也是礦業(yè)歷史較為悠久的國(guó)家，在20世紀(jì)70年代以前他們以大量消耗資源和破壞環(huán)境為代價(jià)，走了先污染后治理的道路，導(dǎo)致在礦山環(huán)境治理恢復(fù)方面花費(fèi)了巨大代價(jià)，成為一項(xiàng)沉重的財(cái)政包袱。經(jīng)過若干年對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的調(diào)整，由先污染，后治理轉(zhuǎn)向預(yù)防為主與預(yù)防結(jié)合，總結(jié)和摸索出了一套可供我們發(fā)展中國(guó)家借鑒的，正確處理資源開發(fā)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。

1.制定礦山環(huán)境保護(hù)法規(guī)。美國(guó)、澳大利亞、加拿大、菲律賓、智利等國(guó)家，針對(duì)本國(guó)礦山環(huán)境方面存在的問題先后于20世紀(jì)60年代末和70年代初出臺(tái)了一系列適合本國(guó)國(guó)情的法規(guī)規(guī)定。劃定礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)的時(shí)間界限，將礦區(qū)環(huán)境治理分為法律前和法律后，使恢復(fù)治理責(zé)任明確。對(duì)法律頒布后出現(xiàn)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞，一律實(shí)行“誰破壞、誰恢復(fù)”，且要求恢復(fù)率100%。許多國(guó)家都按照“污染者付費(fèi)原則”，普遍立法建立了礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度，以確保礦業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者履行預(yù)防和恢復(fù)義務(wù)。

對(duì)不履行礦山環(huán)境恢復(fù)義務(wù)的企業(yè)，除損失保證金外，還可能受到罰款和監(jiān)禁等處罰，企業(yè)的負(fù)責(zé)人和高級(jí)職員還可能承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。

2.理順礦山環(huán)境管理體制。美國(guó)從礦山環(huán)境保護(hù)工作的綜合性和復(fù)雜性特點(diǎn)出發(fā)，為避免多部門管理和實(shí)際上無人負(fù)責(zé)的被動(dòng)局面，在露天采礦控制與恢復(fù)法中，將礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作明確交給了關(guān)系密切的礦產(chǎn)資源開發(fā)和保護(hù)部門進(jìn)行管理。由礦業(yè)部門主管礦山環(huán)境的國(guó)家還有印度尼西亞、澳大利亞等。

3.建立礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。自20世紀(jì)60年代末以來，許多國(guó)家都逐漸認(rèn)識(shí)到，解決礦山環(huán)境問題不能單純依賴治理工作，而應(yīng)該防治結(jié)合。環(huán)境影響評(píng)價(jià)或報(bào)告書制度作為預(yù)防和減輕環(huán)境污染的基本手段得到了廣泛采用，并作為政府部門批準(zhǔn)項(xiàng)目上馬的基本依據(jù)。許多國(guó)家或地區(qū)的立法規(guī)定，所有可能給環(huán)境帶來重要影響的項(xiàng)目，在獲得審批前均應(yīng)開展環(huán)境背景研究，提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，供有關(guān)政府部門審查批準(zhǔn)。

4.實(shí)行礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度。許多國(guó)家的管理實(shí)踐表明，礦業(yè)項(xiàng)目都有特定的壽命期，礦業(yè)活動(dòng)結(jié)束后的環(huán)境恢復(fù)是礦山環(huán)境管理中一個(gè)突出問題，僅僅規(guī)定礦業(yè)經(jīng)營(yíng)者的礦地恢復(fù)義務(wù)是不夠的，還必須采取一定的保證措施。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、法國(guó)等，為了確保礦業(yè)履行其恢復(fù)義務(wù)，普遍實(shí)現(xiàn)了保證金制度。礦業(yè)經(jīng)營(yíng)者為履行礦地恢復(fù)義務(wù)，必須按政府規(guī)定的數(shù)量和時(shí)間提交保證金。如果企業(yè)按規(guī)定履行了礦地恢復(fù)義務(wù)，政府將退還保證金；否則，政府可以動(dòng)用這筆資金進(jìn)行礦地恢復(fù)工作。

5.實(shí)施礦山環(huán)境許可證制度。環(huán)境許可證是礦山開采前必經(jīng)的法律程序，未取得環(huán)境許可證的礦山不得進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)。環(huán)境許可證明確礦業(yè)主在礦山環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾方面的主要責(zé)任和特殊的要求，如對(duì)建筑物的布局，廢物排放，堆放地，礦山環(huán)境整治，土地復(fù)墾等。申請(qǐng)環(huán)境許可證，要具備資源評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境計(jì)劃、開采方式和復(fù)墾計(jì)劃登記等資料，并交環(huán)境許可證費(fèi)。

6.執(zhí)行礦山環(huán)境恢復(fù)治理計(jì)劃。目前，許多國(guó)家都將礦地恢復(fù)納入了有關(guān)法規(guī)和計(jì)劃，要求各種新老礦業(yè)項(xiàng)目采取礦地恢復(fù)措施，礦業(yè)項(xiàng)目申請(qǐng)者提交礦地恢復(fù)計(jì)劃，報(bào)有關(guān)政府部門審批后執(zhí)行，恢復(fù)計(jì)劃中通常包含恢復(fù)的內(nèi)容、目標(biāo)、措施、時(shí)間表和詳細(xì)的成本估計(jì)?；謴?fù)計(jì)劃或者包含恢復(fù)計(jì)劃的其他計(jì)劃，已成為政府監(jiān)督管理礦地恢復(fù)工作的基礎(chǔ)工作。

7.實(shí)行礦山環(huán)境監(jiān)督檢查與強(qiáng)制執(zhí)行制度。監(jiān)督檢查是政府加強(qiáng)礦山環(huán)境管理的重要環(huán)節(jié)，其目的在于查明礦山企業(yè)遵守各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)規(guī)定的情況，并在必要時(shí)采取強(qiáng)制措施。檢查的辦法是：按月進(jìn)行定期檢查，每隔4個(gè)月對(duì)礦業(yè)遵守許可證的所有方面進(jìn)行一次綜合檢查。這些檢查是在預(yù)先不作通知和不定期進(jìn)行的，可以在夜間、周末和假日突擊檢查。檢查完畢后，將檢查報(bào)告復(fù)印件迅速交給被檢查者。對(duì)違反的礦業(yè)企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)行措施。主要包括違法通知書、停止全部或部分經(jīng)營(yíng)工作、民事處罰、刑事處罰等。

三、發(fā)展綠色礦業(yè)勢(shì)在必行

一百余年國(guó)際礦業(yè)發(fā)展的歷程，向我們展示了三種礦產(chǎn)資源開發(fā)模式“先開發(fā)后治理”模式，雖快速地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但由此造成的環(huán)境破壞和為此而付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)巨大，教訓(xùn)慘痛；“嚴(yán)格的環(huán)境限制下的資源開發(fā)”模式，雖有效地保護(hù)了環(huán)境，但不同程度地制約了礦業(yè)發(fā)展；“海外資源開發(fā)”模式，雖彌補(bǔ)了本國(guó)的資源需求，可獲得較大的經(jīng)濟(jì)利益，但需要雄厚的資金保證。中國(guó)西部礦產(chǎn)資源的開發(fā)，既不能走“先開發(fā)后治理”的老路，也不能套用“嚴(yán)格的環(huán)境限制下的資源開發(fā)”的發(fā)達(dá)國(guó)家后工業(yè)化模式，而“海外資源開發(fā)”的途徑打開還需時(shí)日，因此，中國(guó)礦業(yè)開發(fā)必須走一條資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的礦業(yè)發(fā)展道路——“綠色礦業(yè)”之路。endprint

1.建立完善的礦區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制。全國(guó)人大常委會(huì) 2002 年通過《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，標(biāo)志著中國(guó)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)在環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制方面已經(jīng)有了法律層面上規(guī)定，但《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度更多的是關(guān)注評(píng)價(jià)和控制一兩個(gè)項(xiàng)目的“點(diǎn)”上的環(huán)境問題，而沒有對(duì)影響全局的“面”上的環(huán)境問題做出評(píng)價(jià)和控制，

雖然對(duì)礦山建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)但還是不能阻止礦區(qū)環(huán)境破壞的發(fā)生，因此礦區(qū)周邊的環(huán)境污染仍在發(fā)展，生態(tài)破壞的范圍仍在擴(kuò)大，環(huán)境形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。因此，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》應(yīng)在立法思想上增加對(duì)宏觀活動(dòng)的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的制度設(shè)計(jì)，戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是“源頭和過程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，是對(duì)政策、法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃中的資源環(huán)境承載能力，進(jìn)行深入的分析預(yù)測(cè)和科學(xué)評(píng)價(jià)，是采取預(yù)防措施或者其他補(bǔ)救措施。確立嚴(yán)格規(guī)范的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，從源頭上控制環(huán)境污染，完善礦區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制是礦山環(huán)境保護(hù)的第一道防線。

2.建立礦山企業(yè)自身環(huán)保機(jī)制。改善礦業(yè)環(huán)保，應(yīng)從每個(gè)礦山企業(yè)做起，應(yīng)當(dāng)在企業(yè)內(nèi)部建立起環(huán)境目標(biāo)評(píng)估程序和決策模式，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)自身環(huán)保行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和反思，督促企業(yè)本著資源優(yōu)化配置的原則，對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行治理和整治。在這一方面，中國(guó)可以借鑒澳大利亞礦山企業(yè)的做法，建立“礦業(yè)公司環(huán)境管理系統(tǒng)”，由礦山企業(yè)管理層對(duì)礦山環(huán)境管理作出全面的承諾，并把對(duì)礦山環(huán)境管理的承諾綜合到組織戰(zhàn)略和日常規(guī)劃及運(yùn)作中。礦山環(huán)境管理系統(tǒng)適用于任何大、中、小型礦山企業(yè)，從礦區(qū)勘探階段、礦山建設(shè)可行性階段、規(guī)劃階段、開發(fā)運(yùn)作階段直至礦山閉坑后整個(gè)礦山開發(fā)全過程的環(huán)境監(jiān)督管理，都納入企業(yè)自身的“環(huán)境管理系統(tǒng)”中。依法加強(qiáng)中國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)管理，采用礦山環(huán)境管理系統(tǒng)，必將使中國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源效益和環(huán)境效益的最佳統(tǒng)一。

3.規(guī)范補(bǔ)償資金的營(yíng)運(yùn)機(jī)制。由于礦山環(huán)境恢復(fù)具有很強(qiáng)的外部性，即復(fù)墾實(shí)施個(gè)人獲得的經(jīng)濟(jì)利益，遠(yuǎn)小于復(fù)墾給社會(huì)帶來的公共利益。因此，礦區(qū)政府要給予土地復(fù)墾者優(yōu)先使用復(fù)墾后土地的權(quán)利或給予廢棄礦山剩余開采權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)或民間個(gè)體恢復(fù)治理廢棄礦山。廢棄礦山環(huán)境恢復(fù)治理基金以及礦山環(huán)境恢復(fù)治理未達(dá)標(biāo)企業(yè)交納的保證金可由礦區(qū)政府委托中介組織，采取公開招標(biāo)方式，進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成分積極參與，實(shí)現(xiàn)環(huán)保投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化和運(yùn)行管理市場(chǎng)化。將廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金和保證金作為政府鼓勵(lì)性的補(bǔ)助，引導(dǎo)社會(huì)資本投入礦山開發(fā)補(bǔ)償，使投資企業(yè)能夠獲得相對(duì)合理的利潤(rùn)回報(bào)，實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，即礦山廢棄地復(fù)墾的產(chǎn)出收益大于投入資本。

4.完善補(bǔ)償資金使用效益的評(píng)價(jià)機(jī)制。礦山環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償資金作為政府公共財(cái)政支出的一部分，其根本目標(biāo)在于改善生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)公共品的服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。科學(xué)評(píng)價(jià)補(bǔ)償資金使用效益就必須建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)制度，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（如萬元 GDP能耗、萬元 GDP水耗和萬元 GDP排污強(qiáng)度），生態(tài)指標(biāo)（如土地復(fù)墾率）和社會(huì)調(diào)查指標(biāo)（如群眾滿意度）等，并結(jié)合礦山實(shí)際情況選擇綜合效益的計(jì)算方法和確定各指標(biāo)的權(quán)重，科學(xué)構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的礦山環(huán)境恢復(fù)治理項(xiàng)目的綜合效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和補(bǔ)償資金使用效益的評(píng)價(jià)機(jī)制，提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用的效率和效益。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]endprint