土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)同管理的流程銜接研究

文/廖芳青 天津市國土資源和房屋管理研究中心 天津 300000

文/廖啟初 廣西壯族自治區(qū)地理國情監(jiān)測院 廣西南寧 530308

土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)同管理的流程銜接研究

文/廖芳青 天津市國土資源和房屋管理研究中心 天津 300000

文/廖啟初 廣西壯族自治區(qū)地理國情監(jiān)測院 廣西南寧 530308

土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）要實現(xiàn)有效的協(xié)同管理，必須科學(xué)調(diào)整審批流程，合理優(yōu)化審批程序是實施“兩規(guī)”協(xié)同管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了更加清晰地論述“兩規(guī)”協(xié)同管理中存在的流程問題，本文基于理論與實踐相結(jié)合的方法，采用案例分析的方式，將以建設(shè)項目前期手續(xù)辦理流程為例，剖析“兩規(guī)”審批流程中存在的問題，并提出可行的銜接方法。

“兩規(guī)”；協(xié)同管理；流程銜接

1、案例情況

以項目立項審批流程為例，工程建設(shè)項目審批流程可分為立項審批、用地審批、建設(shè)方案審批、招標(biāo)審批和施工報建審批五個階段，其中立項審批是指大中型項目經(jīng)過實施組織者和政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，并列入項目實施組織或者政府計劃的過程。發(fā)改委在受理項目立項申請時首先需對項目建議書及規(guī)劃部門出具的藍(lán)線圖進(jìn)行審核，此節(jié)點為項目立項審批第一步，并未涉及土地利用總體規(guī)劃或土地部門相關(guān)事項，但是項目藍(lán)線一般為規(guī)劃局或其所屬下級單位出具，通常規(guī)劃局所繪制的藍(lán)線圖是依據(jù)所屬地塊控規(guī)或在項目藍(lán)線劃定后依據(jù)控規(guī)對其初步審核，若不符合控規(guī)則不予提供藍(lán)線成果。即項目在進(jìn)行立項審批前已對城市規(guī)劃進(jìn)行了初步核實，基本具備辦理選址意見書條件。而項目在報送可行性研究報告的過程中才需國土部門出具用地預(yù)審報告，此節(jié)點才涉及對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行合法性審核，亦即實際操作過程中通常是城市規(guī)劃在先土地利用規(guī)劃滯后，一旦出現(xiàn)項目通過規(guī)劃選址審核，但與土地利用總體規(guī)劃不符的情況，就會導(dǎo)致項目難以落地和資源浪費。

項目立項審批過程中至少包含三次分支審核，而三次審核所需相關(guān)材料中僅項目選址意見書與用地預(yù)審意見就需項目單位提供兩次，在出現(xiàn)其它意外情況下，“拉抽屜”的次數(shù)就更多，不斷反復(fù)的申報過程嚴(yán)重導(dǎo)致了效率低下。

2、流程契合點分析

結(jié)合上述案例，項目立項審批過程中涉及城市規(guī)劃部門與土地規(guī)劃部門內(nèi)容主要為選址意見書與用地預(yù)審意見。選址意見書是審核建設(shè)項目選址是否符合城市總體規(guī)劃，用地預(yù)審的內(nèi)容包括用地選址是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否符合國家供地政策、選址是否合理、是否符合相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

依照各自的規(guī)劃管理相關(guān)規(guī)定，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃核查不分先后順序，項目不符合任意規(guī)劃均不能通過立項審批。但是實際運作過程中的情況卻是項目初步具備通過選址意見書資格后方才辦理用地預(yù)審意見。若項目符合土地利用總體規(guī)劃或其他用地預(yù)審條件則可順利獲得立項審批或完成其他流程，若項目不符合土地利用總體規(guī)劃，則即使項目已通過規(guī)劃選址審核，但按照相關(guān)規(guī)定國土部門依然可不予通過預(yù)審，此時因“兩規(guī)”實施層面銜接不暢的矛盾就凸現(xiàn)出來。通常情況下，盡管國土部門從保障全市經(jīng)濟社會發(fā)展和重大項目實施建設(shè)等角度考慮，會主動啟動土地利用總體規(guī)劃程序，但依法規(guī)履行土地規(guī)劃調(diào)整程序需經(jīng)過公示、聽證、論證、審批等環(huán)節(jié)，調(diào)整程序短則一個月，長則數(shù)年，依然會影響項目建設(shè)進(jìn)度，而且造成土地資源的長期閑置。此外，土地規(guī)劃部門的主動作為也間接形成了“土地規(guī)劃跟著項目走”的怪圈現(xiàn)象，難以保證土地規(guī)劃的嚴(yán)肅性和參與宏觀調(diào)控的規(guī)劃引領(lǐng)作用。

因此，對該案例而言，至少存在三個“兩規(guī)”流程協(xié)同的契合點，第一個契合點是城市規(guī)劃出具用地藍(lán)線圖的節(jié)點，此時應(yīng)該核實土地規(guī)劃情況，以作為參考；第二個契合點是城市規(guī)劃出具規(guī)劃選址意見書的節(jié)點，此時應(yīng)該核實土地規(guī)劃合法性，如有矛盾，則應(yīng)進(jìn)行“三方”銜接，即土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、項目選址的三方就布局達(dá)成一致；第三個契合點是土地規(guī)劃出具用地預(yù)審報告的節(jié)點，此時應(yīng)該核實城市規(guī)劃合法性，可防止“兩規(guī)”因時間差進(jìn)行了單方面的變動。

3、流程銜接方法

從上述分析不難看出，各部門之間各自為政，同一項目各環(huán)節(jié)獨立審批，項目遲遲難以落地。窺一斑而知全豹，在土地規(guī)劃、城市規(guī)劃分而治之的行政體制之下，土地資源浪費且行政效率低下的現(xiàn)象不會只是個案，亟需改革創(chuàng)新。要打破傳統(tǒng)的不同部門之間的障礙，普遍的思路可能是在兩個規(guī)劃部門之間設(shè)立一個規(guī)劃審核聯(lián)席機構(gòu)，同時對涉及土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的有關(guān)事項進(jìn)行審核，不符合任意一規(guī)劃的均不能通過聯(lián)合審批，但專門抽調(diào)人員成立專門的規(guī)劃審核聯(lián)席機構(gòu)的做法不符合國家精簡機構(gòu)的大政方針，并不可取。鑒于此，兩個規(guī)劃部門通過協(xié)商建立一套相互認(rèn)可的流程銜接運作機制，并憑借先進(jìn)信息化技術(shù)手段，搭建一個協(xié)同管理平臺來處理“兩規(guī)”相關(guān)事務(wù)是當(dāng)前條件下最切實可行的方法。可以從以下兩方面考慮：

⑴流程銜接方式

在立項審批流程中，“兩規(guī)”主要矛盾點在于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃介入的時間節(jié)點和先后順序不一，且“互不往來”，造成其中某一規(guī)劃的被動尷尬局面。所以應(yīng)重點考慮在合適的流程節(jié)點實現(xiàn)“兩規(guī)”的松耦合銜接與相互制約，結(jié)合分析的三個流程契合點，進(jìn)行流程優(yōu)化“兩規(guī)”各自的審批流程并不改變，只需要在出具用地藍(lán)線圖、規(guī)劃選址意見書、用地預(yù)申報告三個節(jié)點，引入相互認(rèn)可的協(xié)同管理機制，進(jìn)行“兩規(guī)”聯(lián)合審查，銜接過程中，一方可隨時調(diào)用另一方相關(guān)數(shù)據(jù)，對不符合己方規(guī)劃條件或相關(guān)政策的情況，暫停審批流程，同時聯(lián)系項目單位與對方規(guī)劃部門進(jìn)行協(xié)商，決定如何解決問題。

⑵審批要件的統(tǒng)一

為了提高行政效率，優(yōu)化的同時也要考慮審批要件方面的銜接統(tǒng)一。在立項審批之前，建設(shè)項目可提供資料有限，而前期審核主要核查項目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃，不涉及項目環(huán)評、消防等內(nèi)容，所以在預(yù)審查階段，需提供的報件為項目選址初步用地范圍，此數(shù)據(jù)可由城市規(guī)劃或國土部門協(xié)助項目主體確定，同時還應(yīng)提供建設(shè)項目可行性研究報告、工商企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、納稅證明、規(guī)劃設(shè)計條件圖、法人授權(quán)委托書及經(jīng)辦人身份證復(fù)印件等其他相關(guān)材料?！皟梢?guī)”部門對同一個辦理流程各個環(huán)節(jié)的要件形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，將大大提高行政審批效率和業(yè)務(wù)辦件質(zhì)量。

[1]尹向東.“兩規(guī)”協(xié)調(diào)體系初探[J].城市規(guī)劃,2008，(12):29-32.

[2]唐蘭.城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接方法研究[D].天津.天津?qū)W,2012.

[3]王國恩，唐勇，等，關(guān)于―兩規(guī)銜接技術(shù)措施的若干探討——以廣州市為例，城市規(guī)劃學(xué)刊，2009，（05）：15-27.