淺論我國(guó)環(huán)保NGO的發(fā)展與公共服務(wù)

劉杰 劉曉曉

摘 要： 現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求更多社會(huì)組織的參與，并且一些社會(huì)組織因自身優(yōu)勢(shì)在公共服務(wù)中發(fā)揮了重要作用，其中以環(huán)保NGO的發(fā)展與在公共服務(wù)中力量尤為典型。本文側(cè)重從公共服務(wù)領(lǐng)域的新變化——環(huán)保NGO的加入為出發(fā)點(diǎn)，分別從環(huán)保NGO的發(fā)展、其在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用和出現(xiàn)的問(wèn)題等內(nèi)容展開論述，凸顯環(huán)保NGO的巨大作用。

關(guān)鍵詞： 環(huán)保NGO 發(fā)展 公共服務(wù)

一、引言

隨著我國(guó)改革開放特別是社會(huì)會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善與發(fā)展，政府從一部分社會(huì)領(lǐng)域的放手或者直接退出形成了以環(huán)保NGO為典型的一大部分民間組織產(chǎn)生和發(fā)展的前提與有利條件。信息技術(shù)的發(fā)展，日益增強(qiáng)的公民自治意識(shí)為民間組織的發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。面對(duì)人類過(guò)度發(fā)展造成的環(huán)境與資源的巨大壓力，十幾年來(lái)，我國(guó)的環(huán)保NGO得到了前所未有的發(fā)展，并且已成為我國(guó)環(huán)保事業(yè)中一支重要的組成部分，在一些公共服務(wù)中發(fā)揮巨大作用。

二、概念

（一）環(huán)保NGO

NGO，英文“non-government organization”的縮寫，又稱非政府組織，指在特定法律系統(tǒng)下，不作為政府部門的協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)、慈善信托、非營(yíng)利公司或其他法人，不以營(yíng)利為目的的非政府組織。NGO不是政府也不是經(jīng)濟(jì)體，其原動(dòng)力既不是權(quán)力又不是經(jīng)濟(jì)利益，而是志愿精神。而以環(huán)保為目的開展活動(dòng)的組織就是環(huán)保NGO。環(huán)保NGO也叫民間環(huán)保組織或環(huán)境NGO，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)環(huán)保NGO的定義是以環(huán)境保護(hù)為主旨，不以營(yíng)利為目的，不具有行政權(quán)力并為社會(huì)環(huán)境提供環(huán)境公益服務(wù)的民間組織①。

（二）公共服務(wù)

公共服務(wù)指政府或NGO等公共部門及部分私營(yíng)部門為滿足社會(huì)公眾的需求，維護(hù)公共利益，依法進(jìn)行公共物品生產(chǎn)與供給的行為。其具有供給主體多元化、服務(wù)對(duì)象普適性、價(jià)值追求公平公正和服務(wù)內(nèi)容多樣性等特征②。特別要注意的一點(diǎn)是狹義的公共服務(wù)不包括國(guó)家從事的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等一些職能活動(dòng)，這是由于這些政府行為的共同點(diǎn)，是它們不能使公民的某種具體的直接需求得到滿足。

（三）環(huán)保NGO與公共服務(wù)

我國(guó)環(huán)保NGO在最近十幾年的發(fā)展中，在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，已經(jīng)成為政府管理環(huán)境問(wèn)題，促進(jìn)公共服務(wù)發(fā)展的推動(dòng)力量。環(huán)保NGO主要通過(guò)以下兩個(gè)方面活動(dòng)參與公共服務(wù)建設(shè)：一方面是積極主動(dòng)地倡導(dǎo)公眾參與環(huán)?；顒?dòng)，在這個(gè)層面上主要以宣傳和環(huán)境教育為主，另一方面是開展政府和社會(huì)監(jiān)督，影響政府環(huán)保政策的實(shí)施與執(zhí)行，通過(guò)環(huán)保NGO的努力為祖國(guó)環(huán)境政策建言獻(xiàn)策。以環(huán)保NGO本身的發(fā)展和貢獻(xiàn)為出發(fā)點(diǎn)，我國(guó)環(huán)保NGO對(duì)政府環(huán)境政策的影響力越來(lái)越大，同時(shí)環(huán)保NGO的活動(dòng)內(nèi)容和形式涉及的公共服務(wù)范圍越來(lái)越廣。

三、我國(guó)環(huán)保NGO的發(fā)展與公共服務(wù)

（一）我國(guó)環(huán)保NGO的發(fā)展

我國(guó)環(huán)保NGO主要經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

1.興起階段（1978—1994年）：1973年，我國(guó)第一次召開了全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的起步與發(fā)展；1978年5月，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)成立，這是最早由政府部門發(fā)起成立的環(huán)保民間組織；在1989年10月，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的公布，這為環(huán)保NGO的合法性提供了制度上的保證和支持，中國(guó)民間組織管理逐步納入法制化軌道；此后，繼1991年的遼寧盤錦市黑嘴鷗保護(hù)協(xié)會(huì)注冊(cè)成立，1994年“自然之友”在北京注冊(cè)成立后，一大批環(huán)保NGO如雨后春筍般成立。

2.發(fā)展階段（1995—2005年左右）：1995年，北京召開并舉辦了“非政府組織論壇”，由此NGO的概念和價(jià)值得以迅速傳播，并且點(diǎn)燃了一些人在國(guó)內(nèi)創(chuàng)辦類似于國(guó)外NGO組織的熱情。同年，“自然之友”組織發(fā)起了保護(hù)滇金絲猴和藏羚羊行動(dòng)，這是我國(guó)環(huán)保NGO從公眾關(guān)心的物種保護(hù)入手，發(fā)起了一系列宣傳活動(dòng)，樹立了環(huán)保NGO的良好公眾形象。2002年8月，由14名環(huán)保人士代表組成的中國(guó)民間代表隊(duì)第一次參加了在南非約翰內(nèi)斯堡召開的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議，由此我國(guó)環(huán)保NGO第一次亮相世界舞臺(tái)。我國(guó)環(huán)保NGO取得了一定的發(fā)展。

3.逐步成熟階段（2005年以后至今）：2005年的“26度空調(diào)”行動(dòng)，讓多家環(huán)保NGO開始聯(lián)合，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)一致行動(dòng)，由此中國(guó)環(huán)保NGO已進(jìn)入合作時(shí)代。與此同時(shí)環(huán)保NGO活動(dòng)組織領(lǐng)域從早期的環(huán)境宣傳及特定物種保護(hù)等，逐步發(fā)展到組織公眾參與環(huán)保，為國(guó)家環(huán)保事業(yè)建言獻(xiàn)策，開展社會(huì)監(jiān)督，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展等諸多領(lǐng)域。由此種種可見，環(huán)保NGO正以強(qiáng)大的生命力不斷壯大和走向成熟。

（二）我國(guó)環(huán)保NGO的數(shù)量

2008年中國(guó)環(huán)保民間組織調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)環(huán)保民間組織總體數(shù)量比2005年增加了771家，截至2008年10月，全國(guó)共有環(huán)保民間組織3539家（包括港、澳、臺(tái)地區(qū)）。其中，由政府發(fā)起成立的民間組織1309家，學(xué)校環(huán)保社團(tuán)1382家，草根環(huán)保民間組織508家，國(guó)際環(huán)保組織駐中國(guó)機(jī)構(gòu)90家。從以上數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)環(huán)保NGO呈不斷發(fā)展壯大的態(tài)勢(shì)，展現(xiàn)出我國(guó)環(huán)保NGO積極向上的發(fā)展態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)社會(huì)體制的進(jìn)一步完善和社會(huì)主義民主社會(huì)的構(gòu)建。

（三）我國(guó)環(huán)保NGO在公共服務(wù)中的巨大作用

1.環(huán)保NGO是環(huán)保問(wèn)題得以解決的催化劑

我國(guó)環(huán)保NGO雖然因?yàn)橐恍┰虬l(fā)展得并不成熟，但在解決我國(guó)環(huán)保問(wèn)題上愈發(fā)展現(xiàn)了強(qiáng)大的生命力和魄力。

環(huán)保NGO通過(guò)應(yīng)用專業(yè)知識(shí)和溝通渠道等方法對(duì)國(guó)家環(huán)境政策的制定和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，并且促進(jìn)了一些環(huán)保問(wèn)題得以及時(shí)解決。環(huán)保NGO通過(guò)對(duì)重大環(huán)境問(wèn)題的調(diào)查分析，給政府部門建言獻(xiàn)策，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化。如2008年8月底以“自然之友”等環(huán)保NGO通過(guò)發(fā)揮自己的監(jiān)督權(quán)保證了環(huán)境政策的實(shí)施——著名造紙企業(yè)印尼金光集團(tuán)下的一家公司——金東紙業(yè)股份有限公司尋求A股上市被多家環(huán)保組織阻撓，自然之友等6家環(huán)保NGO聯(lián)名上書國(guó)家環(huán)保部，主要提及此次申請(qǐng)上市的金東紙業(yè)及其下屬控股公司共約7家企業(yè)在2005年8月到2008年7月共發(fā)生8起污染事故等違法違規(guī)的行為，建議“暫緩批準(zhǔn)”其上市，進(jìn)行環(huán)保審查。

2.發(fā)揮我國(guó)環(huán)保NGO的“橋梁”作用

政府和企業(yè)通過(guò)向環(huán)保NGO購(gòu)買服務(wù)，一方面可以達(dá)到環(huán)境治理的目的，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，有利于促進(jìn)整個(gè)社會(huì)發(fā)展和企業(yè)形象提升，另一方面對(duì)于環(huán)保NGO而言通過(guò)購(gòu)買服務(wù)而增強(qiáng)自己進(jìn)行環(huán)境治理的資本和能力建設(shè)，是一種互利共贏的合作方法。而且環(huán)保NGO讓個(gè)人參與環(huán)?；顒?dòng)有了渠道，環(huán)保NGO產(chǎn)生于民間、成長(zhǎng)于民間，貼近群眾，為群眾和個(gè)人參與環(huán)保事業(yè)大開方便之門。由此可見環(huán)保NGO在進(jìn)行環(huán)境治理活動(dòng)中的橋梁作用，使政府、企業(yè)和社會(huì)群眾更好地參與治理環(huán)境承擔(dān)了“橋梁”作用，政府、企業(yè)和群眾通過(guò)這個(gè)“橋梁”參與環(huán)保建設(shè)，如此可以更好地進(jìn)行環(huán)保活動(dòng)。

此外，環(huán)保NGO充分發(fā)揮及時(shí)性、靈活性的特點(diǎn)，在應(yīng)對(duì)一些環(huán)境問(wèn)題時(shí)可以優(yōu)于政府和市場(chǎng)處理一些環(huán)境問(wèn)題，做出及時(shí)反饋，使環(huán)境問(wèn)題得到一定的遏制。

（四）我國(guó)環(huán)保NGO在參與公共服務(wù)建設(shè)過(guò)程中的一些問(wèn)題

1.我國(guó)環(huán)保NGO外部環(huán)境問(wèn)題

（1）環(huán)境方面的法律法規(guī)不健全。目前我國(guó)還沒有相關(guān)法律保證環(huán)保NGO存在的合法性和權(quán)利實(shí)施。而且我國(guó)現(xiàn)行法律中沒有規(guī)定NGO的訴訟權(quán)利，公民也沒有起訴的權(quán)利，環(huán)保NGO只能以社會(huì)團(tuán)體的身份支持公民訴訟，這就在很大程度上不利于環(huán)保NGO的一些能力發(fā)揮，至于其他法律法規(guī)方面多多少少存在一些問(wèn)題。

（2）部分地方政府或企業(yè)不支持。環(huán)保NGO以環(huán)境發(fā)展為首要目的的活動(dòng)勢(shì)必會(huì)受到一些諸如與部分地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)生沖突，受到當(dāng)?shù)卣闹萍s或限制。部分地區(qū)的企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)導(dǎo)致環(huán)保NGO在進(jìn)行活動(dòng)中受到阻礙，限制環(huán)保NGO更好地進(jìn)行環(huán)境事務(wù)管理。“怒江大壩”實(shí)踐就是一個(gè)典型案例。

（3）公眾環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)。一些群眾的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，亂扔垃圾等現(xiàn)象依然沒有遏制。由于中國(guó)現(xiàn)在是發(fā)展中國(guó)家，一些群眾依然認(rèn)為以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的做法是理所當(dāng)然的。環(huán)境NGO的發(fā)展離不開公眾的參與與支持，從這個(gè)角度講是影響我國(guó)環(huán)保NGO發(fā)展的制約因素。

2.我國(guó)環(huán)保NGO內(nèi)部環(huán)境問(wèn)題

（1）我國(guó)環(huán)保NGO面臨自身能力不足的狀況。這一點(diǎn)從組織人員構(gòu)成和環(huán)保NGO的活動(dòng)內(nèi)容大部分局限于宣教這個(gè)層面來(lái)講可以看出我國(guó)環(huán)保NGO自身能力建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。面對(duì)大型國(guó)際NGO的專業(yè)化與職業(yè)化，我國(guó)NGO的人力資源不足、專業(yè)人士匱乏是既成的事實(shí)，而且一些NGO沒有專門的成員培訓(xùn)機(jī)制，有時(shí)因?yàn)榉N種原因會(huì)造成一些資源浪費(fèi)。我國(guó)環(huán)保NGO加強(qiáng)自身能力建設(shè)尤為重要。

（2）資金不足。這是我國(guó)絕大部分環(huán)保NGO面臨的窘境，這與其外部環(huán)境的影響和自身能力建設(shè)不足相關(guān)。我國(guó)一些環(huán)保NGO主要靠國(guó)際上一些組織的資金支持，還有一些通過(guò)購(gòu)買政府或企業(yè)的項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境建設(shè)活動(dòng)?？偠灾?，我國(guó)環(huán)保NGO的發(fā)展部分程度上由于資金不足出現(xiàn)了許多問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的環(huán)保NGO在發(fā)展過(guò)程中，既有有利的一面，即作為解決環(huán)境問(wèn)題的重要力量，隨著社會(huì)向著環(huán)境友好型發(fā)展的必然趨勢(shì)一定會(huì)存在許多發(fā)展機(jī)會(huì)，“十二五”規(guī)劃提出的“社會(huì)管理創(chuàng)新”包括管理體制、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織、社會(huì)機(jī)制和重大社會(huì)問(wèn)題等五個(gè)方面的改革創(chuàng)新，其中加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)、完善扶持政策、推動(dòng)政府部門與社會(huì)組織在多領(lǐng)域的合作是重要內(nèi)容之一。但是“路漫漫其修遠(yuǎn)”，由于環(huán)境本身的特性加上當(dāng)前環(huán)境的破壞之嚴(yán)重和恢復(fù)之困難導(dǎo)致我國(guó)的環(huán)保NGO“任重而道遠(yuǎn)”，且在這一過(guò)程中我國(guó)環(huán)保NGO應(yīng)努力加強(qiáng)建設(shè)，以期發(fā)揮更重要的作用。

注釋：

①中華環(huán)保聯(lián)合會(huì).中國(guó)環(huán)保民間組織現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告，http：//www.8264.com/19851.hhn1.

②胡永佳.環(huán)保NGO參與政府公共服務(wù)的困境與對(duì)策研究[D].南京理工大學(xué)，2013.

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[1]中華環(huán)保聯(lián)合會(huì).中國(guó)環(huán)保民間組織現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告，http：//www.8264.com/19851.hhn1.

[2]胡永佳.環(huán)保NGO參與政府公共服務(wù)的困境與對(duì)策研究[D].南京理工大學(xué)，2013.

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項(xiàng)目來(lái)源：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）大學(xué)生創(chuàng)新實(shí)踐項(xiàng)目。