轉(zhuǎn)型期法治公信力的建構(gòu)

邱成梁

(山東大學(xué) (威海)法學(xué)院，山東 威海 264200)

從黨的十五大確立依法治國方略以來，國家法治建設(shè)不斷呈現(xiàn)新局面。黨的十八大報告更加重視與凸顯法治問題，在報告中“法治”、“依法”是出現(xiàn)頻率較高的主題詞。黨的十八屆三中全會，提出了“法治中國”這一重要概念。在現(xiàn)代社會，神治、德治和人治都逐漸失去了治道基礎(chǔ)與根基，法治成為主要治道。特別處在社會轉(zhuǎn)型期以及面對復(fù)雜國際環(huán)境的中國，法治的重要價值更加凸顯?！胺ㄖ沃袊笔菍?shí)現(xiàn)“中國夢”的制度基礎(chǔ)，能在根本上保證“中國夢”的凝聚力。我國在法治化進(jìn)程中取得了令人矚目的成就，社會公眾對法治作為治道方式更加期待和信任。但從公信力的角度來觀察，我們離法治國家還有很大的差距。判斷一個國家是不是成熟的法治國家會有多種標(biāo)準(zhǔn)，法治能否贏得社會公眾足夠的信任和信賴，應(yīng)是一個不可或缺的重要標(biāo)準(zhǔn)。作為治道方式的法治是一個社會的、實(shí)踐的問題，要實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的功能與價值，法治公信力的建構(gòu)無疑提供了重要的導(dǎo)向。

一、法治公信力的內(nèi)涵

“公信力是指公共權(quán)力領(lǐng)域與公民社會領(lǐng)域中以組織形態(tài)存在的行動者(公共機(jī)構(gòu))及具有公共性的抽象存在物(主要包括語言、制度、權(quán)力、貨幣、真理等)因贏得公民的普遍信任而擁有的權(quán)威性資源。”[1]這一定義揭示了公信力涵義的重要關(guān)鍵詞即“權(quán)威”，但存在諸多漏洞。對于公信力，更恰當(dāng)?shù)亩x指在公共權(quán)力領(lǐng)域與公民社會領(lǐng)域中以組織形態(tài)存在的行動者(公共機(jī)構(gòu))憑借權(quán)威性資源而贏得公民的普遍信任而形成的無形公眾影響力。公信力無形中會導(dǎo)致公共行為獲得公眾信任，從而使社會公眾的對策行為符合公共預(yù)期，從而保證公共機(jī)制與社會機(jī)制的有序運(yùn)行?！肮帕Α钡母拍睿瑑?nèi)涵著很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)分析的邏輯?；谛湃蔚纳鐣J(rèn)可，權(quán)威可被賦予聲望，而這種聲望的賦予對于被賦予者來說可以是成本為零的；由于聲望是可傳遞的，行為人可以通過賦予或不賦予聲望來在一定程度上影響其它人的行為；權(quán)威得以確立并不斷加強(qiáng)，同時也影響著其他主體對于某一權(quán)威的信任。權(quán)威與信任的互動過程可視為兩方在進(jìn)行無限次數(shù)的重復(fù)博弈，重復(fù)博弈促進(jìn)了聲譽(yù)機(jī)制的建立和保持。

在公信力內(nèi)涵探討的基礎(chǔ)上，法治公信力，又應(yīng)該如何界定呢？在現(xiàn)代社會，國家公信力的生成、發(fā)展在很大程度上是通過法治的方式實(shí)現(xiàn)的。但法治公信力所強(qiáng)調(diào)的核心點(diǎn)是法律，而國家公信力所強(qiáng)調(diào)的核心是權(quán)力。法治作為治道的方式，法治公信力無疑描述的是整個社會對這一治道方式的信任?！胺ㄖ蔚墓帕χ饕Q于兩個方面：一是社會公眾是否相信法律本身是公平正義的，二是他們是否相信法律有足夠的力量按它自己的邏輯發(fā)生作用。”[2]鄭成良先生對法治公信力內(nèi)涵的解讀，具有整體解釋力。根據(jù)上文所論述的公信力模式，鄭成良先生所論述的第一個方面實(shí)質(zhì)上是法律的權(quán)威，第二個方面在某種意義上是法律信息的信號傳遞機(jī)制，貫穿始終的社會公眾信任構(gòu)成了另一個方面。法治公信力所涉及的外在形式，仍然是以公共機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的，另一方面法治公信力的建構(gòu)也是通過立法、司法、執(zhí)法等途徑實(shí)現(xiàn)的，同時不應(yīng)忽視的是政黨對法治公信力也有重要的影響。

從經(jīng)濟(jì)分析的角度，法治公信力的要義是通過各種層次的體系化信號傳遞，法律權(quán)威得到公眾的信任，從而實(shí)現(xiàn)主體間法律信息的共享與對稱，最終實(shí)現(xiàn)法律主體博弈的均衡。權(quán)威是植根于人類內(nèi)在心理的一種普遍現(xiàn)象，對公共機(jī)制來說，政治權(quán)威更是其存在與發(fā)展的基礎(chǔ)。在此強(qiáng)調(diào)的是，在任何一個國家、任何狀態(tài)下，法治均是公共機(jī)制的形態(tài)。權(quán)威的類型及其核心影響因素，對公信力產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。權(quán)威可劃分為傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威、法理型權(quán)威。顯然，對于法治公信力，法理型權(quán)威更具有長期影響力。故需要關(guān)注權(quán)威的理性化，即實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的人治權(quán)威向現(xiàn)代的法理型權(quán)威的轉(zhuǎn)變。關(guān)于社會公眾一方，更重要涉及的是公民對法律、法治的信任。若只有法律的權(quán)威，而未獲得信任，則法律權(quán)威本身及其轉(zhuǎn)化機(jī)制均存在問題。公共機(jī)構(gòu)與社會公眾均有可能成為博弈過程中擁有優(yōu)勢信息的一方，而且不對稱信息的狀態(tài)是普遍存在的。從權(quán)威到信任、信任到權(quán)威，其轉(zhuǎn)化機(jī)制必須依靠于信號傳遞來完成，公共機(jī)構(gòu)與社會公眾之間的信息交流也需要通過信號傳遞來完成。

二、法治公信力的理念

在合法性問題研究上，逐漸形成了韋伯和哈貝馬斯兩種不同的分析路徑。韋伯及其繼承人在合法性問題上所持的是一種事實(shí)判斷，哈貝馬斯則要求對一種政治統(tǒng)治是否具有合法性作出價值提問。哈貝馬斯在合法性問題上的一個著名論斷:“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值”[3](P188～189)。合法性的理念在兩個層次上深刻影響了法治公信力的理念。法治公信力與法律的合法性是緊密聯(lián)系的，法律的合法性在很大程度上決定了法律的權(quán)威。顯然在這種視角下，關(guān)于法律的合法性堅持的是一種事實(shí)判斷。在此基礎(chǔ)上，關(guān)于法律的合法性必須做出價值判斷。在當(dāng)下的中國，要在倫理與道德、情理與法理之間尋求均衡，才能更有效地提升法治公信力。在第二個層次上，即整體視角下，法治作為一種治道方式的合法性問題。在這樣一個分析框架下，實(shí)際上將法治提升到國家合法性的層面。法治公信力的喪失，在第一個層次上是法律的合法性遭到質(zhì)疑。在第二個層次上是，法治能否有效解決國家的合法性危機(jī)，整體上解決合法性危機(jī)，也意味著重塑法治公信力。

合理性概念是西方在理性時代高度肯定和推崇理性的基礎(chǔ)上，逐步發(fā)展出來的一個概念。法治公信力與合理性的關(guān)聯(lián)分析，同樣是在兩個層面展開的。法的合理性對法律權(quán)威具有重要影響，從而對法治公信力具有重要作用。法的合理性評價標(biāo)準(zhǔn)，主要包含形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性兩類。法律權(quán)威的塑造，應(yīng)當(dāng)以形式合理性為主、實(shí)質(zhì)合理性為輔。對于法治作為治道方式的合理性，在深一層內(nèi)涵上探討，民族國家與國家理性的構(gòu)建具有涵蓋性、典型性。對于轉(zhuǎn)型時期的中國而言，民族國家的建構(gòu)并未過時而具有深遠(yuǎn)的意義。民族國家的構(gòu)建，意在改進(jìn)傳統(tǒng)的政制體制并提煉國家理性?！皣依硇跃哂型怀龅亩蕴卣鳎丛趪依硇灾写嬖谥鴻?quán)力與倫理、自然與精神、政治與道德之間永恒的張力，國家理性一面總是趨于向價值領(lǐng)域自我提升，一面又循環(huán)往復(fù)地墮落為純粹的權(quán)力沖動?！盵4]關(guān)于國家理性，對于以下品性，我們需要共同認(rèn)知。依照法治維護(hù)正義和人權(quán)的國家行為，才是真正理性的；應(yīng)通過訴諸普世價值確立國家理性的限度，更應(yīng)以憲政和法治的方式約束“國家理性”。法治作為治道方式的合理性，對于民族國家與國家理性的構(gòu)建具有重要意義。

三、法律權(quán)威與立法博弈

中國社會的現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是法治對傳統(tǒng)中國進(jìn)行改造的過程，法律權(quán)威的塑造會涉及中國法治問題的諸多領(lǐng)域。在法治公信力的結(jié)構(gòu)機(jī)制中，法律權(quán)威具有基礎(chǔ)性本源地位。法律必須具有權(quán)威性，只有這樣才能向人們提供有效的行動理由?！胺蓹?quán)威，是法津的內(nèi)在說服力和外在強(qiáng)制力得到普遍的支持和服從。它意味著法津成為任何組織和個人都必須遵守的不可侵犯的力量，取得高于其他成文規(guī)范的效力和支配地位?！盵5]季衛(wèi)東先生提出了實(shí)現(xiàn)法制權(quán)威的三種模式，即約定俗成的權(quán)威、有理有據(jù)的權(quán)威、定分止?fàn)幍臋?quán)威，并主張通過程序獲得權(quán)威?！巴ㄟ^程序樹立的權(quán)威，必然不斷接受正當(dāng)化論證過程的檢驗，這也意味著采取制約權(quán)力的方式來維護(hù)權(quán)威?！盵6]在法治公信力的機(jī)制中，強(qiáng)調(diào)的是法律權(quán)威的初始性、本源性。對于轉(zhuǎn)型期中國法律權(quán)威的塑造，主要涉及的是法律權(quán)威的整體性問題。

法律權(quán)威的整體性問題，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是整個法律體系的權(quán)威。2011年3月10日，在第十一屆全國人大四次會議上，吳邦國委員長宣告：中國特色社會主義法律體系如期形成！法律體系的形成對法治的觀念、法治的基礎(chǔ)、法治的模式均產(chǎn)生了積極的影響，其中的焦點(diǎn)是對法律權(quán)威塑造的體系化創(chuàng)造了前提條件。同時應(yīng)注意的是，應(yīng)通過法律體系的進(jìn)一步完善來進(jìn)一步塑造整個法律體系的權(quán)威。轉(zhuǎn)型期中國法律體系的建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)共識性，包含著邏輯性共識與倫理性共識。共識無疑有助于降低相互交流的成本，以及提高了在一定時期內(nèi)維護(hù)現(xiàn)狀的可能性從而保證法律體系的穩(wěn)定性，進(jìn)一步提高法律的權(quán)威性。在我國法律體系基本形成后，通過立法的完善仍然具有宏觀性，而通過司法的完善則更具有針對性、微觀性。相對完善的開放性法律體系，在一定程度上能夠緩解社會各方信息不對稱的狀況，利于社會主體之間形成均衡的博弈狀態(tài)，從而降低整個社會的交易成本與管理成本。也正以此來形成適應(yīng)法治秩序的穩(wěn)定市民社會，從而緩解國家與社會的矛盾。這實(shí)際上也內(nèi)涵了整個法律體系權(quán)威所內(nèi)涵的產(chǎn)生基礎(chǔ)與運(yùn)作邏輯。

顯然，立法是法律權(quán)威塑造的基礎(chǔ)，是解決法律權(quán)威整體性問題的關(guān)鍵。正如上文所論述的，法治的公信力取決于的一個重要方面是社會公眾是否相信法律本身是公平正義的。社會公眾對立法的信任是在兩個層次上展現(xiàn)的，一是對立法過程的信任，二是對立法結(jié)果的信任。立法過程，實(shí)質(zhì)上利益博弈的過程，而立法結(jié)果則是利益博弈的結(jié)果?！岸嘣婧投嘣黧w的形成，逐漸造成了由利益博弈來擔(dān)當(dāng)正義分配的機(jī)制之勢，表現(xiàn)為從政策博弈向立法博弈的轉(zhuǎn)型，其實(shí)質(zhì)是利益博弈的法制化?！盵7]從這個視角切入，公眾對立法的不信任，實(shí)質(zhì)上源于立法過程并未是博弈均衡的過程，而立法結(jié)果并未是博弈均衡的結(jié)果。當(dāng)前優(yōu)勢利益集團(tuán)在信息不對稱狀態(tài)下對國家立法及公共決策的影響，這種現(xiàn)象在轉(zhuǎn)型期的中國日益顯現(xiàn)。例如，近幾年日益增多的立法腐敗現(xiàn)象，特別是行政立法腐敗問題?？偠灾?，應(yīng)通過對立法博弈過程的規(guī)制，特別是解決信息不對稱的問題，達(dá)到利益博弈的均衡。

四、信號傳遞與信息公開

在法治公信力的框架下，信號傳遞的中間紐帶作用是毋容置疑的。信號傳遞要實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的功能和價值，應(yīng)當(dāng)保障傳遞信號的真實(shí)性和全面性。法治權(quán)威的真正樹立，信號傳遞機(jī)制起著至關(guān)重要的作用，法律權(quán)威在這個過程中既有可能得到持續(xù)性增強(qiáng)也有可能得到削弱。傳遞渠道應(yīng)當(dāng)能保障法律權(quán)威的全面、真實(shí)傳遞，同時為實(shí)現(xiàn)真正意義上的法律權(quán)威應(yīng)構(gòu)建應(yīng)對機(jī)制。法治要獲得公眾足夠信任重要著力點(diǎn)是為社會公眾利益表達(dá)、權(quán)利救濟(jì)提供合法的、合理的、穩(wěn)定的機(jī)制，即在于利益表達(dá)機(jī)制與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的法治化。利益表達(dá)的制度化，能在很大程度上保證了表達(dá)渠道的暢通，公眾愈加對國家信任。而非制度化的利益表達(dá)，則往往會演變成暴力的私力救濟(jì)。利益表達(dá)與權(quán)利救濟(jì)是緊密相連的，在利益表達(dá)之后便是權(quán)利救濟(jì)，權(quán)利救濟(jì)的失效極有可能引起再次利益表達(dá)。公力救濟(jì)與私力救濟(jì)是權(quán)利救濟(jì)的兩種重要表現(xiàn)形式。時至當(dāng)下，公力救濟(jì)有弱化的傾向，但公力救濟(jì)仍具有整體信任的優(yōu)勢。法治化的利益表達(dá)機(jī)制、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，是信號傳遞機(jī)制的整體性、基礎(chǔ)性機(jī)制。

司法作為維護(hù)法律正義的最后一道防線，在信號傳遞形式機(jī)制中具有重要地位。在社會轉(zhuǎn)型過程中，利益高度分化、各種矛盾不斷集中，導(dǎo)致糾紛數(shù)量快速增加。而與之前社會相適應(yīng)的糾紛防范和解決機(jī)制可能部分失效，由此導(dǎo)致人們更多訴諸司法來解決糾紛。實(shí)際上當(dāng)前有很多糾紛無法通過司法的途徑解決，即其門檻性條件已經(jīng)不符合社會的發(fā)展。盡管門檻性的條件顯然已經(jīng)高于當(dāng)前的社會發(fā)展程度，但進(jìn)入司法領(lǐng)域的糾紛案件仍然是相當(dāng)多的。由于當(dāng)前對進(jìn)入其領(lǐng)域的糾紛，司法并未有效率有質(zhì)量地解決。司法當(dāng)前所遭遇的危機(jī)，源于其基本職能解決糾紛的范圍是相當(dāng)有限的，以及解決糾紛的質(zhì)量與效率同樣不高。司法在利益表達(dá)、權(quán)利救濟(jì)中的作用受到不同程度的削弱。在這種情況下，一定程度上法律權(quán)威無法通過司法途徑傳遞，通過司法途徑傳遞的法律權(quán)威受到了不同程度的化解。當(dāng)前通過司法權(quán)的擴(kuò)張一定程度上緩解了這種危機(jī)，和諧司法理念在整體上也回應(yīng)了司法所遭遇的效率危機(jī)，但并未從根本上解決問題。

和諧司法實(shí)際上內(nèi)含著這樣一個邏輯，有效降低社會主體利益表達(dá)與救濟(jì)的成本，而成本的降低更主要的是通過信息共享以降低信息費(fèi)用來實(shí)現(xiàn)的。和諧在一定程度上能保證信息共享，并以此解決信息不對稱的問題，司法機(jī)關(guān)的信息能力也得到提升。盡管和諧司法在一定程度上提升了法律權(quán)威，但長遠(yuǎn)看會引起并加劇法律權(quán)威的危機(jī)。權(quán)威主體與社會公眾之間的信號傳遞具有天然的不對等，因為這是權(quán)威主體自身的特性所決定的。和諧司法理念的實(shí)質(zhì)是用行政思維取代司法思維，從而在整體上加劇了信號傳遞的不對等性。解決司法過程中各方博弈主體信息不對稱問題，關(guān)鍵是司法信息公開應(yīng)盡快制度化?！八痉ㄐ畔⒐_是言論自由與新聞自由所衍生的知情權(quán)的嬗變，而知情權(quán)的充分行使，又將表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)置于其延展線上?！盵8]通過信息公開，一方面公眾降低獲得了信息的成本、信號得到更暢通地傳遞，另一方為法院與公眾的信息交流提供了條件。在這個過程中，司法機(jī)關(guān)的信息能力會得到潛移默化的提升。同樣，在整個信號傳遞機(jī)制中信息公開具有重要地位。

五、信任機(jī)制與最佳限度

法治社會下的社會生活方式以基本的信任為前提，信任降低了社會主體相互交流的成本與達(dá)成契約的成本，也提高了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的效率，從而提高了整個社會的效益。在法治公信力的結(jié)構(gòu)框架內(nèi)，權(quán)威塑造、信號傳遞的最終目標(biāo)是獲得公眾的信任。如果把鴉片戰(zhàn)爭作為中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)，中國社會現(xiàn)代化進(jìn)程中的信任機(jī)制則呈現(xiàn)出復(fù)雜的形態(tài)。盡管形態(tài)具有復(fù)雜性，但基本沿著隸屬性信任機(jī)制向平等性信任機(jī)制轉(zhuǎn)型、平等性信任機(jī)制向社會性信任機(jī)制轉(zhuǎn)型。建國至改革開放以前的信任機(jī)制具有極強(qiáng)的社會共同體性。顯然，這種信任機(jī)制在一段時期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了信任所具有的機(jī)制功能。但改革開放以來，對社會個體的強(qiáng)調(diào)、個體本位日益凸顯，社會矛盾糾紛日益復(fù)雜。在這種情況下，原有的信任機(jī)制在很大程度上失效，而當(dāng)前的信任機(jī)制并未合理塑造、存在諸多問題，導(dǎo)致信任所具有價值并未得到真正實(shí)現(xiàn)。處在社會轉(zhuǎn)型期，我們亟須信任機(jī)制的改進(jìn)。法治公信力的機(jī)制，最終導(dǎo)向便是獲得公眾的信任，其建構(gòu)也需要新的信任機(jī)制。

在建構(gòu)秩序的過程中，法律具有務(wù)實(shí)性，信任具有務(wù)虛性。因此在關(guān)于法治與信任討論中，信任的制度條件更加凸顯?！靶湃伪旧淼目刹僮餍匀Q于制度設(shè)計，主要是信任的要素和變化與法律組件之間的因果系列以及適當(dāng)?shù)拇钆浞绞?；法治能夠達(dá)成的信任度則取決于有關(guān)的實(shí)踐過程?！盵9]在法治秩序與信任的相互機(jī)制中，關(guān)于信任機(jī)制的建構(gòu)內(nèi)涵著人格信任與制度信任的轉(zhuǎn)化，也意味著特殊信任與普遍信任的轉(zhuǎn)化。社會公眾對法治的信任，無疑有助于現(xiàn)代法治秩序的建構(gòu)?！拌b于傳統(tǒng)秩序原理的特征，法制改革的基本方向是在交涉、議論等相互作用的固有動態(tài)中，通過程序和論證來形成合理的定向化公共選擇機(jī)制?！盵10]這種法制改革的模式意在互動、交涉中是實(shí)現(xiàn)法治，也在法治秩序建構(gòu)中為信任機(jī)制留下充分的發(fā)揮空間。法治視野下信任機(jī)制的建構(gòu)，同樣需要互動、交涉，在其中程序性具有重要意義。

在信任機(jī)制的改進(jìn)中，信任的限度亦是不可回避的問題。公信力意在公共機(jī)構(gòu)與社會公眾達(dá)成契約之前減少相互交流的成本，亦即減少了達(dá)成契約的成本。法治公信力，則是在法律權(quán)威基本存在的情況下，降低了理想法治運(yùn)行的成本。但法治公信力并非永遠(yuǎn)有益的，法治公信力的強(qiáng)弱需要理性的認(rèn)識，應(yīng)當(dāng)追求法治公信力的最佳限度。超強(qiáng)的法治公信力意味著，在互博弈過程中的結(jié)局便是公眾不做出任何判斷只是盲目地服從法律。這種體制一直是一種服從模式，從而也使法治失去了改進(jìn)的機(jī)會與空間。而超弱的法治公信力意味著，在相互博弈過程中的結(jié)局便是公眾對法律往往做出抵制的判斷，易導(dǎo)致國家機(jī)制與社會機(jī)制的混亂，即無法形成法治化的狀態(tài)。法治公信力在何種限度上最優(yōu)便是一個重要的問題，法治公信力的建構(gòu)便是向這個最優(yōu)點(diǎn)不斷靠近。處在轉(zhuǎn)型期的中國，由于原有信任機(jī)制失效導(dǎo)致的信任問題凸顯。在這種情況下需要一種強(qiáng)化的公信力，但應(yīng)當(dāng)在這個進(jìn)程中不斷化解、消除其負(fù)面影響。

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