論領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策中的法治思維

□彭中禮

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院法學(xué)教研部，湖南長沙 410006)

黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào):“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！保?］這是我黨在新的歷史時(shí)期，對落實(shí)依法治國基本方略提出的一項(xiàng)新內(nèi)容，也是對各級領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)能力的一項(xiàng)新要求。領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策中必須具備必要的法治思維，自覺運(yùn)用法律準(zhǔn)則來進(jìn)行決策。

一、法治思維的理性闡釋

當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部在進(jìn)行行政決策時(shí)，往往都會(huì)自覺運(yùn)用政治思維、經(jīng)濟(jì)思維或者道德思維進(jìn)行思考，甚至運(yùn)用人治思維和權(quán)力思維，但是，法治思維對決策的影響有待進(jìn)一步加強(qiáng)。缺乏法治思維參與的行政決策，很容易出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，黨的十八大強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備法治思維。

“所謂法治思維，在本質(zhì)上區(qū)別于人治思維和權(quán)力思維?！保?］P221領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策過程中要按照法律的邏輯來觀察、思考、解決所面臨的問題，根據(jù)法律的授權(quán)，按照法律程序，尊重人民權(quán)利，接受法律監(jiān)督，用法律制約下的權(quán)力來為人民謀福利。

1.法治思維是一種旗幟鮮明地反對人治的思維

人治思維強(qiáng)調(diào)人和權(quán)力的作用，忽視法的作用，導(dǎo)致以言代法、以權(quán)壓法，甚至以權(quán)廢法。人治思維在一定的條件下，具有效率高、執(zhí)行快等比較優(yōu)勢。西方歷史上著名的大思想家柏拉圖曾經(jīng)幻想過人類最好最有效的治理方式是“哲學(xué)王”的統(tǒng)治。在柏拉圖看來，哲學(xué)王是非常懂得哲學(xué)(最高智慧)的統(tǒng)治者，具有常人不及的理性，不僅智慧超群，而且品德高尚，因此能夠治理好國家。為了實(shí)現(xiàn)“哲學(xué)王”統(tǒng)治的美好理想，柏拉圖曾三次遠(yuǎn)赴西西里島進(jìn)行實(shí)踐，可惜均以失敗而告終。后來，柏拉圖的哀嘆是“哲學(xué)王或許有吧，但只存在于天國”。依靠個(gè)人的超強(qiáng)能力來治理好國家是偶然性極強(qiáng)的事情。我國歷史的發(fā)展進(jìn)程也證明:人治雖然可以使一個(gè)王朝在某一階段出現(xiàn)繁榮昌盛的景象，但是很快就會(huì)因?yàn)槿狈χ贫缺Ｕ隙杆偎?，人治不可能使一個(gè)國家長治久安。相反，長期以往使用人治方式最終會(huì)導(dǎo)致亂象叢生，最后是民不聊生。歷史的經(jīng)驗(yàn)一再告誡我們，要大力加強(qiáng)依法治國的長期建設(shè)，當(dāng)前我國必須通過培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，鏟除痼疾，促進(jìn)中國法治發(fā)展。

2.法治思維是一種理性文明思維

法治思維是決策思維類型中的較高形態(tài)。用法治進(jìn)行思維，代表了人類的文明與進(jìn)步。法律是理性的體現(xiàn)，理性能使人們更加感受到公正。作為一種理性規(guī)則，法律的重要功能之一就是規(guī)范私力救濟(jì)，把各種社會(huì)沖突和糾紛的解決納入秩序化和程序化的軌道上。在行政決策過程中使用法治思維，就是要祛除權(quán)力的魔力，消除人治的影響，將一切有礙于實(shí)現(xiàn)法治、有礙于實(shí)現(xiàn)公平正義的因素排除在行政決策之外。

3.法治思維是一種尊重不同群體權(quán)利的思維

領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策中遵循法治思維，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保護(hù)民眾的基本權(quán)利。古人云:“人人有權(quán)，其國必興;人人無權(quán)，其國必廢;此量如日月經(jīng)天，江河行地，古今不易，遐邇無殊?！保?］這意味著，在一個(gè)民眾權(quán)利興盛的地方，這個(gè)國家肯定興盛;在一個(gè)民眾權(quán)利得不到保障的地方，這個(gè)國家岌岌可危。領(lǐng)導(dǎo)干部要具備法治思維，就應(yīng)當(dāng)在行政決策過程中考慮如何最大程度的保護(hù)民眾的權(quán)利。然而，有一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部在做出行政決策時(shí)，往往喜歡以公共利益、集體主義為外衣，對部分群眾的權(quán)利大肆踐踏，這是違背法治精神的。法治原則和法治精神不會(huì)主張犧牲個(gè)人權(quán)利來保障其他人的權(quán)利;特別是在有更多選擇的情況下，更不允許將少數(shù)人的權(quán)利當(dāng)作犧牲品。權(quán)利都是平等的，權(quán)利受到侵害或者損失就應(yīng)當(dāng)獲得等價(jià)補(bǔ)償或者賠償。

4.法治思維是一種權(quán)力克制思維

盧梭在《社會(huì)契約論》中對公權(quán)力的行使者提出了起碼的要求，即必須嚴(yán)格按照法律授權(quán)的內(nèi)容來行使，不能超出法律規(guī)定的范圍。我們是社會(huì)主義國家，一切國家權(quán)力來源于人民?！皺?quán)為民所賦”，人民賦予官員的權(quán)力，必須是有克制的權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策過程當(dāng)中，必須有限制地使用權(quán)力，這是法治思維的基本要求。領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策如果沖破了法律規(guī)定的權(quán)力限度、程序條件和范圍，則容易造成公共權(quán)力濫用，導(dǎo)致公民權(quán)利受損。比如，現(xiàn)在有些地方政府為了幫助農(nóng)民致富，強(qiáng)制性地要求農(nóng)民種植某種單一植物。然而，大豐收之后卻因?yàn)槭袌鰞r(jià)格暴跌而嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益。這種運(yùn)用公權(quán)力強(qiáng)制進(jìn)行的行政指導(dǎo)行為，就是違背法治的典型思維形式。還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部，手中權(quán)力逐漸增大，對法律的信仰意識卻逐步減弱，總以為手中的權(quán)力能夠大過法律，這些都是錯(cuò)誤地理解了權(quán)力的性質(zhì)。法治本身是以約束和限制公權(quán)力為己任的，領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力的可裁量范圍內(nèi)必須遵守法治原則和法治精神。領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策中具有法治思維，就一定要有權(quán)力克制思維，一定要讓權(quán)力在法律框架范圍內(nèi)得以行使。十八大報(bào)告對此義正詞嚴(yán)地指出:“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！保?］

5.法治思維是一種守法信法思維

美國學(xué)者哈羅德·J·伯爾曼指出:“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！保?］P38法治思維要求領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策過程當(dāng)中，按照法律的要求和程序來想問題辦事情?！皬姆煞椒ㄕ摰慕嵌瓤矗ㄖ嗡季S就是把法律作為修辭講法說理，運(yùn)用法律邏輯規(guī)則、法律論證規(guī)則和法律解釋規(guī)則等進(jìn)行思維決策，探尋用法治的方式解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的糾紛與問題?！保?］在行政決策過程中，必須考察所做出的行政決策是否符合法律的要求，對于不符合法律要求的行政決策必須立即停止施行，這樣才能夠做到不違規(guī)不逾矩。目前，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本建成，這意味著在大的方向和大的領(lǐng)域，我國已經(jīng)基本能夠做到“有法可依”，部分領(lǐng)域沒有法律可依，但是可以參照相關(guān)法律，或者根據(jù)法治精神和法治原則進(jìn)行思考和判斷。

二、在行政決策中運(yùn)用法治思維的必要性

中國正處于建設(shè)社會(huì)主義法治國家的攻堅(jiān)階段，法治政府建設(shè)是法治中國建設(shè)的題中應(yīng)有之義。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成良好的法治思維，是時(shí)代的需要和工作的需要。

(一)從國家政策對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求來看，在決策中運(yùn)用法治思維，是落實(shí)依法行政的要求

2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，該綱要確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確規(guī)定了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。2010年10月10日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，要求“行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，牢固樹立以依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本內(nèi)容的社會(huì)主義法治理念，自覺養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問題的能力?！薄度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》對我們政府的未來形象和目標(biāo)做了全面的展示，也對領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為提出了高要求。領(lǐng)導(dǎo)干部沒有足夠的法律知識，當(dāng)然也就很難具有足夠的法治思維，也就很難在行政決策中依法進(jìn)行決策。

(二)從領(lǐng)導(dǎo)干部的工作對象來看，人民群眾的法律意識和維權(quán)意識越來越強(qiáng)，是領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策必須具備法治思維的推動(dòng)力量

維權(quán)行為從法治建設(shè)之初的零星之勢，發(fā)展到今天的紅火之態(tài)，都說明越來越多的基層百姓具備了良好的法律知識。隨著社會(huì)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)知識的普及，法律隨時(shí)可以在網(wǎng)上查找到，一些基層的精英人士一有空余時(shí)間就看相關(guān)的法律和政策，甚至還對當(dāng)前中國的一些現(xiàn)實(shí)問題有了比較深入的思考，成為當(dāng)?shù)匦∮忻麣獾摹稗r(nóng)民法律專家”。這將給政府的決策和工作帶來相應(yīng)的外界環(huán)境變化。適應(yīng)這種變化的方式就是不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷學(xué)習(xí)法律知識，用法律武裝自己。法律越是完善，人們對領(lǐng)導(dǎo)干部行為的要求越高，政府也就很容易成為訴訟對象。在這樣的形勢下，不作為、亂作為、假作為都要接受人民群眾雪亮眼睛的檢驗(yàn)。

(三)在決策中運(yùn)用法治思維，是領(lǐng)導(dǎo)干部的一項(xiàng)基本業(yè)務(wù)素質(zhì)

我國對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核標(biāo)準(zhǔn)是“德能勤績廉”，其中“德”之第一條就是要遵守法律法規(guī)。嚴(yán)格說來，遵守法律法規(guī)實(shí)際上只是表層要求，一位有著潛力的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)是熟悉掌握法律知識，熟練運(yùn)用法治思維。在是非面前，法律是區(qū)分是非的有效價(jià)值準(zhǔn)則;在對錯(cuò)面前，法律是區(qū)分對錯(cuò)的基本手段;在矛盾面前，法律是化解社會(huì)矛盾的主要依據(jù);在決策面前，法律是能否決策的有效準(zhǔn)繩。已有數(shù)據(jù)表明，不管是縱向比較和橫向比較，一個(gè)國家的法學(xué)專業(yè)人士從政越多，這個(gè)國家的法治越發(fā)達(dá)，國家越和平安定。如美國歷屆總統(tǒng)中，受過正規(guī)法學(xué)教育的占55.81%，曾經(jīng)是從事律師職業(yè)的占60.46%。從世界范圍來看，越來越多的受過法學(xué)專業(yè)訓(xùn)練和有法律知識的人走上了政治舞臺，為民主法治做出了重要貢獻(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部必須通過多種學(xué)習(xí)途徑來提升自己的法律素養(yǎng)，加強(qiáng)法治思維訓(xùn)練。

(四)在行政決策中運(yùn)用法治思維，是防范法律風(fēng)險(xiǎn)的需要

領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策存有風(fēng)險(xiǎn)。領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策中面臨著下列風(fēng)險(xiǎn)，需要運(yùn)用足夠的法治思維來防范:(1)領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策中，面臨貪污受賄等腐敗帶來的風(fēng)險(xiǎn)。如果領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策加入了人情因素或者摻和了腐敗動(dòng)因，必然構(gòu)成貪污腐化行為。(2)要注意防范履職過程中決策不當(dāng)?shù)臑^職風(fēng)險(xiǎn)。古人說，不在其位，不謀其政。相反，在其位，就必須謀其政，但是不能亂謀政，否則就構(gòu)成瀆職。(3)要注意防范行政決策中怠政行為帶來的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。該做而不做，是瀆職，亦是殆政。有些領(lǐng)導(dǎo)干部，在其位不謀其政，通俗地說就是“占著茅坑不拉屎”，這也是需要承擔(dān)法律責(zé)任的行為。(4)要注意防范行政決策中的越權(quán)行為帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)。任何一個(gè)機(jī)構(gòu)都有法定的職權(quán)，這是不能超越的。

三、培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策中運(yùn)用法治思維的路徑

法治是人類為實(shí)現(xiàn)自己理想所設(shè)計(jì)的基本規(guī)范，也是用規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)治和治理的事業(yè)。任何一個(gè)國家的法治事業(yè)的發(fā)展，都必須要求這個(gè)國家的公權(quán)力行使者是遵法守法之民，是法治的先行者。從這個(gè)角度來看，建設(shè)法治中國，必然要求領(lǐng)導(dǎo)干部能夠培養(yǎng)自己的法治思維，從而在行政決策中能夠游刃有余地應(yīng)用法治思維。領(lǐng)導(dǎo)干部要培養(yǎng)良好的法治思維，就必須著力從以下幾個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)思維方式的根本性轉(zhuǎn)變。

(一)培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，前提是培養(yǎng)時(shí)刻自覺尊崇法律的思維

任何社會(huì)都必須樹立有效的法律權(quán)威，沒有法律權(quán)威就沒有秩序。法治思維是守法崇法思維。2009年，因?yàn)椴疬w存在爭議，湖南長沙岳麓區(qū)鳳凰山莊的27位業(yè)主將長沙市人民政府告上法院。2010年，長沙市中級人民法院作出判決，長沙市人民政府?dāng)≡V。但長沙市人民政府毫不遮掩自己的敗訴，竟然讓自己的媒體競相報(bào)道自己的“丟臉”表現(xiàn)?！稙t湘晨報(bào)》、《三湘都市報(bào)》等湖南本地媒體紛紛在頭版頭條報(bào)道此案。如果長沙市領(lǐng)導(dǎo)沒有法治思維，是無法接受這種在很多地方被官員視為“奇恥大辱”的敗訴，更不能忍受這種大張旗鼓為自己臉上“抹黑”的宣傳報(bào)道。長沙市政府竟然甘于當(dāng)被告，坦然接受敗訴，充分說明長沙市政府、長沙市領(lǐng)導(dǎo)敬畏法律，敬畏民權(quán)，是維護(hù)法律權(quán)威、具備法治思維的典型。

明代名相張居正說:“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！狈芍贫ǔ鰜砹?，可以不被人們學(xué)習(xí)，但是應(yīng)當(dāng)被人們遵守。部分人沒有學(xué)習(xí)過的法律，多次學(xué)習(xí)就可以掌握。但如果被頒布施行的法律，沒有人遵守，就會(huì)成為一紙空文。領(lǐng)導(dǎo)干部在做出行政決策之前能夠請法學(xué)人士進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評估，要求領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)法學(xué)人士的意見進(jìn)行合理決策，要求領(lǐng)導(dǎo)干部自覺遵守法院已經(jīng)生效的判決等，能夠做到這些，也是具備法治思維的重要表現(xiàn)。

(二)培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，核心在于培養(yǎng)時(shí)刻思考依法辦事的思維

培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，就必須培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部思考決策時(shí)有時(shí)刻反省是否依法辦事的思維。中國特色社會(huì)主義法律體系初步建成以后，對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求越來越高。我國中央層面和地方政府層面都出臺了一系列相關(guān)規(guī)定，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策行為。如2008年6月18日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，確定市縣政府重大行政決策必須經(jīng)過合法性審查。2009年7月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》指出，如果不依法決策，將會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。此后，諸多省市也加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策中的法律責(zé)任，如湖南、廣東、江西、福建等省。這給我們領(lǐng)導(dǎo)干部的決策必須具有法治思維帶來了壓力和動(dòng)力。領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策不思考法律要件，有可能承擔(dān)法律責(zé)任?？葱姓Q策是否符合法律的要求，有四個(gè)要件:第一，目的合法。領(lǐng)導(dǎo)干部所做出的決策或者行為，所采用的實(shí)現(xiàn)手段必須在法律允許的范圍內(nèi)。第二，內(nèi)容合法。光有良好的目的不是決策合法的依據(jù)，還需要決策合乎法律的內(nèi)容。在現(xiàn)實(shí)生活中，許多被認(rèn)為違法的決策的出發(fā)點(diǎn)都是好的，但是內(nèi)容卻是違法的。第三，手段合法。領(lǐng)導(dǎo)干部所做出的決策或者行為，所采用的實(shí)現(xiàn)手段必須在法律允許的范圍內(nèi)。第四，權(quán)限合法。領(lǐng)導(dǎo)干部所做出的決策或者行為，必須是在法律授權(quán)的范圍內(nèi)。

(三)培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，重點(diǎn)在于培養(yǎng)用法治方式解決矛盾的思維

培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，就要培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治方式來解決矛盾的思維，只有如此，才能真正做到依法行政。特別是在行政決策中，必須培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持法律是做出決策、化解糾紛的基本方法，這是領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策防范法律風(fēng)險(xiǎn)的需要。

做出合法的行政決策是對每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部行使職權(quán)的基本要求。不管是做出招商引資的行政決策，還是化解社會(huì)矛盾的決策，法治方式都是必須堅(jiān)守的基本底線。特別是在化解社會(huì)矛盾過程當(dāng)中，如果負(fù)責(zé)解決矛盾的主要領(lǐng)導(dǎo)干部決策不當(dāng)，或者沒有依法化解矛盾，既有可能導(dǎo)致矛盾的加劇，也有可能為以后化解矛盾留下陰影。也就是說，在社會(huì)糾紛解決過程中，法律方法應(yīng)該是化解糾紛的第一方法。然而，我們在很多場合都發(fā)現(xiàn)，一旦出現(xiàn)了稍微不和諧的事件，警察最先就被領(lǐng)導(dǎo)們派上了場。云南的孟連事件，就是政府反復(fù)使用警力刺激膠農(nóng)的結(jié)果。在孟連事件中，孟連縣委縣政府面對糾紛和矛盾，一開始就漠視膠農(nóng)的利益訴求，采取壓制的方式，錯(cuò)誤定性，政治思維色彩明顯，法治思維應(yīng)用不足，并過分強(qiáng)調(diào)使用警力的威懾，從而積累了大量的矛盾。正如人民日報(bào)所評論的那樣:“群眾固然不能‘有訴求就過激，一過激就違法’，再合理的訴求也要在法律框架下解決，基層政府也不能把本屬正常的訴求表達(dá)，用‘堵’和‘壓’使之演變成過激對抗?！保?］當(dāng)然，需要指出的是，用法律化解糾紛還需要一定的工作策略。通過正確的策略來化解糾紛，是領(lǐng)導(dǎo)干部必須注意的問題。這意味著，為了正確貫徹以法律為依據(jù)，就必須在適用法律過程中動(dòng)用智慧，而不是一味的蠻干。該說情的說情，該說理的說理，而最后的處理方式依然是法律依據(jù)，這樣就容易解決糾紛。

(四)培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，基點(diǎn)在于培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部尊重權(quán)利的思維

化解社會(huì)矛盾，最重要的是要保障公民權(quán)利。從法理上來說，就是堅(jiān)持維護(hù)公民的基本權(quán)利不動(dòng)搖。領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力來源于人民，最終也要用來維護(hù)人民的根本利益。因此維護(hù)公民的基本權(quán)利是領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策必須運(yùn)用法治思維的首要目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)干部在尊重公民權(quán)利的過程中，應(yīng)當(dāng)注意以下三個(gè)問題:

第一，切忌將公民的基本權(quán)利政治化。領(lǐng)導(dǎo)干部要善于區(qū)分法律上不同的權(quán)利和義務(wù)，為行政決策做好前期準(zhǔn)備。有些權(quán)利義務(wù)是根本性的，有些權(quán)利義務(wù)屬于協(xié)商性的，不同的權(quán)利義務(wù)有不同的關(guān)注策略。將公民的基本權(quán)利政治化，無視公民的基本權(quán)利，是嚴(yán)重缺乏法治思維的表現(xiàn)。比如，2011年底發(fā)生在廣東的“烏坎事件”中，烏坎村民提出了要求村委會(huì)公開財(cái)務(wù)賬務(wù)、公開過去十多年來土地買賣情況等，應(yīng)該說都是合法的。因?yàn)閺摹稇椃ā?、《村民自治法》等法律來看，這都屬于公民權(quán)利的范疇，政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令村委會(huì)公開。但是對于烏坎村民的要求，鎮(zhèn)政府、市(縣)政府都將其視為有特定政治訴求的行為，多次拒絕烏坎村民的要求，從而一次次的留下了村民對政府行為不理解的心結(jié)。尊重公民權(quán)利就是尊重中國的法律，就是尊重我黨的基本宗旨和原則，三者是統(tǒng)一在一起的。

第二，切忌在權(quán)利不確定的情況下急于做出結(jié)論。人民群眾的權(quán)利是第一位的，不管是以什么理由侵犯人民群眾的權(quán)益，都必須承擔(dān)法律責(zé)任。任何時(shí)候、任何人不得以任何理由侵權(quán)，當(dāng)江蘇柘汪鎮(zhèn)鎮(zhèn)長理直氣壯時(shí)說“像我這樣的共產(chǎn)黨員，為的是大家的利益，有時(shí)需要有勇氣去違反點(diǎn)規(guī)定”時(shí)，實(shí)際上卻是在干著侵權(quán)之事。新時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)干部不應(yīng)當(dāng)是事無巨細(xì)包干的“婆婆”，而應(yīng)當(dāng)是職權(quán)明確的“管家”，特別是要明確自己的職權(quán)在哪里，限度在哪里，邊界在哪里，這是法治的真正要求所在。

第三，切忌在遺漏了某項(xiàng)相關(guān)權(quán)利的情況下，過早進(jìn)行法律推理。比如鄭州市規(guī)劃局主管信訪工作的副局長逯軍說的“你是準(zhǔn)備替黨說話，還是準(zhǔn)備替老百姓說話”，就是錯(cuò)誤的推理邏輯。眾所周知，新聞媒體是黨和政府的喉舌，而黨和政府的宗旨是為人民服務(wù)，黨和人民的利益從根本上講是一致的，可為什么在逯軍副局長眼里，黨和百姓卻成了對立的雙方?公然對立黨和人民群眾，不僅這種想法非常危險(xiǎn)，違背我黨的基本原則，也違背了中華人民共和國憲法。他的行為屬于遺漏權(quán)利，也是法治思維嚴(yán)重缺乏的表現(xiàn)。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策或者實(shí)施其他行為之時(shí)，應(yīng)當(dāng)真正的理解法治的精髓和基本原則，特別是要理解公民權(quán)利的本質(zhì)要求，才不會(huì)犯低級的錯(cuò)誤。

(五)培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，關(guān)鍵在于培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部必備的法治精神

現(xiàn)代法治并非僅僅是規(guī)則的集合體。從根本上說，掌握了法治的基本精神和基本原則比熟悉掌握幾部法律條文更為重要，這也是筆者在上文所說領(lǐng)導(dǎo)干部可以不知道法律條文的基本原因所在。法律條文是可以及時(shí)查看得知的，但是法治精神必須要有長期的熏陶和培養(yǎng)才能所得。

第一，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)掌握必要的法律價(jià)值，并在行政決策當(dāng)中進(jìn)行合理運(yùn)用?，F(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)諸多基本法律價(jià)值。是否具有這些基本法律價(jià)值，以及是否能用這些基本法律價(jià)值思考決策，是領(lǐng)導(dǎo)干部能否培養(yǎng)法治思維的核心。這些基本法律價(jià)值是平等、人權(quán)、自由和公正。(1)平等問題是人類進(jìn)入國家以后所面臨的第一個(gè)大問題。從本質(zhì)上說，人的一切都是平等的。正如恩格斯所說:“一切人，作為人來說，都有某些共同點(diǎn)，在這些共同點(diǎn)所及的范圍內(nèi)，他們都是平等的。”“一切人，或至少是一個(gè)國家的一切公民，或一個(gè)社會(huì)的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會(huì)地位。”［7］P143因此，領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策必須要思考是否平等對待了決策范圍影響之內(nèi)的人民。(2)人權(quán)理念。人權(quán)是人之為人的基本權(quán)利。《世界人權(quán)宣言》中說，“人人有資格享受本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部行政決策沒有人權(quán)觀念，很容易出現(xiàn)侵害人權(quán)的現(xiàn)象。特別要注意的是，一些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于過去的粗暴工作做法，甚至還延續(xù)到現(xiàn)在，當(dāng)別人批評他們時(shí)，他們會(huì)理直氣壯地說“我們以前也是這么搞的，只不過這幾個(gè)人比較倒霉罷了(因?yàn)檫`法出事被抓)”。然而，我們不得不說，以前是這么搞的不是理由，更不是理直氣壯地的依據(jù)。隨著人權(quán)觀念的進(jìn)步，不尊重人權(quán)的行政行為肯定會(huì)受到法律的處罰。(3)自由理念。就自由來看，有多個(gè)方面的要求，人身自由、言論表達(dá)自由等等。領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策，必須有利于維護(hù)人民群眾的自由。然而，一些地方政府習(xí)慣了老套路，在一些事件發(fā)生之前喜歡做一些隱瞞和封鎖消息的行政決策。后來實(shí)在是封鎖不住了，才出來說明情況，給人的印象很猥瑣。實(shí)際上，從依法行政的角度來說，只要不危害國家安全、國家機(jī)密和公民隱私的事情，就應(yīng)當(dāng)公布，知情權(quán)是公民的基本權(quán)利之一。(4)公正理念。黨的十八大報(bào)告指出:“公平正義是中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求?！保?］這意味著，領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策中，必須以促進(jìn)全體人的福利為基本目的，這才是最大的公正。領(lǐng)導(dǎo)干部必須“在法律與事實(shí)之間進(jìn)行的思考，不僅要考慮一般的規(guī)則，還必須進(jìn)行正義等衡量。與這種思維相適應(yīng)的法律方法包括價(jià)值衡量、利益衡量、外部證成、社會(huì)學(xué)解釋、實(shí)質(zhì)推理等方法，這些都是法治思維過程中的矯正因素”［5］。總之，擁有了這四種法治精神，實(shí)質(zhì)上是具有運(yùn)用法治思維的分析方法，讓領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策更容易把握事情的法律精髓。

第二，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)掌握必要的法律原則，并在行政決策當(dāng)中進(jìn)行恰當(dāng)使用。從現(xiàn)代法治的基本要求來看，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)掌握的法律原則有:(1)領(lǐng)導(dǎo)干部要熟練掌握程序正當(dāng)原則。領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策的第一要素，就是必須按照程序正當(dāng)原則進(jìn)行?！肮爬系恼?dāng)程序原則，有兩個(gè)基本要求:①任何人不能做自己案件的法官;②任何人都有被公正聽取意見的權(quán)利?！保?］P1現(xiàn)代社會(huì)，程序正當(dāng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策的基本要求是:一是堅(jiān)持信息公開，二是堅(jiān)持參與原則，三是堅(jiān)持回避原則。(2)領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻理解權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。領(lǐng)導(dǎo)干部所承受的權(quán)(力)利、利益、義務(wù)和職責(zé)必須相一致，不應(yīng)當(dāng)有脫節(jié)、錯(cuò)位、不平衡現(xiàn)象存在。權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則對領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求有三:一是要求領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持責(zé)字當(dāng)頭，意思是為政必須堅(jiān)持原則，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)。在其位就要謀其政，遇事繞道而行，只知搞平衡圓滑，不但不足效法，而且是莫大恥辱。二是要求領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持權(quán)為民用，對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，最起碼要做到利用自己手中的權(quán)利依法為人民謀取利益。三是要求領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持利為民謀，領(lǐng)導(dǎo)干部在行政決策過程中，必須堅(jiān)持維護(hù)人民的點(diǎn)滴利益。(3)領(lǐng)導(dǎo)干部要嫻熟運(yùn)用效果統(tǒng)一原則。領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)法治思維進(jìn)行行政決策，必須注重法律效果、社會(huì)效果與政治效果的統(tǒng)一。必須指出的是，領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策如果遵循了法治精神和法治原則，從根本上看，就是做到了三大效果的統(tǒng)一。因?yàn)榉墒穷I(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的依據(jù)，法律是要通過立法程序來制定，制定法律的過程又是一種利益博弈的過程，必然會(huì)充分考慮到民眾的訴求和執(zhí)政黨的政策。所以，任何一部法律，當(dāng)它制定出來后，它就已經(jīng)體現(xiàn)了“法律效果、政治效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一”，嚴(yán)格地遵循法律，本身就是體現(xiàn)了“法律效果、政治效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一”。(4)領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格追求實(shí)體正義原則。實(shí)體正義是指領(lǐng)導(dǎo)干部通過法定程序做出行為和決策，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。如果沒有實(shí)質(zhì)公正，所謂起點(diǎn)公正的形式公正也將不復(fù)存在。領(lǐng)導(dǎo)干部必須在行政決策時(shí)，運(yùn)用法治思維，維護(hù)社會(huì)的實(shí)體正義，防止出現(xiàn)最大的社會(huì)不公正。在行政決策當(dāng)中，特別要防止利用程序正義來代替實(shí)體正義。領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維作行政決策的過程中必須堅(jiān)持程序正義和實(shí)體正義的統(tǒng)一。

［1］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗［N］.人民日報(bào)，2012－11－14.

［2］本書編寫組.十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本［M］.北京:人民出版社，2012.

［3］〔清〕何啟·胡禮垣.《正權(quán)》篇辯.轉(zhuǎn)引自張禮恒.何啟·胡禮垣評傳［M］.南京:南京大學(xué)出版社，2005.

［4］〔美〕哈羅德·J·伯爾曼.法律與宗教［M］.梁治平譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，2003.

［5］陳金釗.對“法治思維和法治方式”的詮釋［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(2).

［6］張鐵.“烏坎轉(zhuǎn)機(jī)”提示我們什么［N］.人民日報(bào)，2011－12－22.

［7］〔德〕馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1972.

［8］〔英〕丹寧勛爵.法律的正當(dāng)程序［M］.劉庸安譯.北京:法律出版社，1999.