政府購買公共服務：杭州的實踐與思考

杭州市委黨校中青B班課題組

政府購買公共服務：杭州的實踐與思考

杭州市委黨校中青B班課題組

政府購買公共服務已經(jīng)成為全球公共治理變革的核心。

適應治理變革的時代潮流，杭州推進政府購買公共服務取得了初步成效

政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求。在當今時代，政府購買公共服務已經(jīng)成為全球公共治理變革的核心。十八屆三中全會《決定》指出，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確，“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度。近些年來，適應治理變革的時代潮流，杭州積極推進政府購買公共服務并取得了初步成效。

進展與成效

杭州市自2008年起開始積極探索政府購買公共服務工作，依托政府采購搭建政府購買服務平臺，逐步推進服務類政府采購工作試點。

明確采購內容，推進制度建設。杭州市政府于2010年11月出臺了《關于政府購買社會組織服務的指導意見》，明確了包括公共衛(wèi)生服務、公共就業(yè)服務、法律服務、教育服務、公共文化體育服務、養(yǎng)老服務、公共交通服務等八個方面工作內容。目前正在審定《杭州市政府向社會力量購買服務的指導意見》，以取代2010年的《指導意見》。杭州市財政局正在擬定和細化政府購買公共服務目錄，擬與新的《指導意見》一起發(fā)布實施。第一批目錄共包含基本公共服務事項、社會事務服務事項、行業(yè)管理與服務事項、技術服務事項、政府履職所需輔助性事務等5項一級目錄、46項二級目錄和211項三級目錄，今后目錄內的所有服務項目都將納入政府采購程序。

探索項目試點，逐步擴大范圍。2013年市本級的政府購買服務已突破10億元，公開招標比例從28.93%上升到了67.78%。公開招標采購，規(guī)范了政府購買服務活動過程，明確了采購人和服務供應商之間的權力義務和服務要求。2013年杭州市政府采購目錄中新增政府購買社會組織服務項目，規(guī)定所有機關事業(yè)單位限額在20萬元以上的政府購買服務項目必須納入政府采購管理平臺，按照政府采購法的規(guī)定實施采購。杭州市財政局明確2014-2016年三年的具體任務、步驟和相關處室職責，確保政府購買服務工作順利開展和有效推進。

規(guī)范財政管理，提升資金績效。政府購買服務資金全額納入財政預算管理，做到無預算不得執(zhí)行。在之前對300萬元以上的政府購買服務項目實行績效目標管理的基礎上，2014年起全面推行預算績效管理，所有政府購買服務的項目均納入績效目標管理范圍。

圍繞重要領域，進行重點突破。一是在公共就業(yè)服務領域，明確規(guī)定了就業(yè)困難人員可以享受包括適應性培訓、職業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓和職業(yè)技能鑒定在內的4種補貼。二是在養(yǎng)老服務領域，具體涉及生活照料、醫(yī)療保健、家政服務、緊急救助、慰藉服務等內容。2012年度，全市共有4.66萬名城鄉(xiāng)老年人享受到政府購買的養(yǎng)老服務，為2.27萬名農(nóng)村經(jīng)濟困難、高齡、失能的老人提供了免費的上門養(yǎng)老服務。三是在法律服務領域。制定出臺《律師進社區(qū)（村）法律服務經(jīng)費管理辦法》，明確補貼標準。2012年全市法律援助案件總量達到11295件，幫助當事人挽回經(jīng)濟損失1.39億元。四是在教育服務領域。明確在資金補助等方面實現(xiàn)公辦學校和民辦學校平等對待，推行學前教育資金全覆蓋。五是在公共文化體育服務領域。在全國最早試行“公益性文化產(chǎn)品政府采購制度”，鼓勵社會力量參與公共文化事業(yè)，以“萬場文化活動下基層”工程為抓手，由政府采購公益性文化產(chǎn)品，每年送戲下鄉(xiāng)上萬場。政府購買公共體育服務也從2013年10月開始。

問題與成因

工作機制尚未完全建立。政府購買服務表面上看是政府提供服務方式的改變，事實上它涉及方方面面的改革。首先，涉及政府各部門職能、機構、人員的重新確定，以避免只做加法、不做減法，增加行政成本的行為；其次，涉及購買服務具體內容和目錄的確定，購買服務應突出公共性和公益性，防止部門借政府購買服務甩包袱，出于部門利益考慮選擇性地購買服務；再次，購買服務還涉及承接服務的主體，承接主體包括社會組織，事業(yè)單位、企業(yè)等，因而涉及社會組織培育、事業(yè)單位改制等。還涉及購買服務的具體操作程序及后續(xù)監(jiān)督管理等。從調研情況看，政府購買服務工作主要依賴于市財政局、市發(fā)改委，工作機制尚未完全建立，整體推進力度不夠。

購買服務的內容不夠明確和細化。政府購買公共服務的最基本問題是“買什么”，目前存在兩個層次的問題。首先，購買服務的內容尚未系統(tǒng)梳理，服務的公共性、公益性體現(xiàn)不足。從調查情況看，各部門購買服務的目錄共211項，其中政府履職所需輔助性事務、技術服務事項、行業(yè)管理與協(xié)調事項共85項，占40%，與老百姓公共利益不夠緊密與直接；另兩類基本公共服務事項、社會事務服務事項共126項，占60%，相對來說，與老百姓公共利益比較緊密與直接，但也含有咨詢、統(tǒng)計、宣傳等單位事務性工作。其次，購買服務的內容不夠細化，購買標的物不夠明確。目前，政府購買服務的內容已細化到三級目錄，但從已推出的目錄看，還不夠明細，需進一步制定目錄下每一項服務的具體內容，如基本公共服務事項下的三級目錄——突發(fā)公共事件衛(wèi)生應急處置輔助性工作，具體是些什么工作，未能具體列明。

購買服務的承接主體力量不足。政府購買公共服務還涉及“向誰買”問題，十八屆三中全會提出要激發(fā)社會組織活力，政府購買服務中要特別注重培育社會組織，提升其服務能力。但從調查情況看，截至2013年底，杭州市社會組織雖已有16615家，但規(guī)模小、專業(yè)能力不強、區(qū)域和行業(yè)間發(fā)展不平衡，尚不能適應政府購買服務的需要，給政府購買服務工作的廣泛推進造成一定困難。如按國家規(guī)定政府每年對食品的檢測在每千人4批次以上，而杭州市有資質、技術能力承擔此項任務的只有省、市食品藥品檢測機構和質檢院。雖已嘗試以政府購買服務方式，引入社會力量，增強檢測能力，但是終因社會機構相對不足，難以形成充分競爭。

此外，政府購買服務在“怎么買”上還存在一些操作和管理上的具體問題，如現(xiàn)行5種政府采購方式（公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價）無法滿足購買服務需求、服務質量難以認定和監(jiān)督等。

存在上述問題的主要原因：一是認識不夠到位，存在把政府購買公共服務簡單歸于政府采購的片面思想，由此導致實踐中把這項工作簡單地歸于財政部門，未建立較高層面的工作機制；二是部門利益化，一些部門出于部門利益的考慮，未能正確處理政府簡政放權轉變職能與購買服務的關系、提供優(yōu)質高效公共服務與甩包袱的關系、做加法與做減法的關系，阻礙了購買服務的深度推進；三是“服務”本身的特質不同于貨物和工程，標的物描述存在困難，使操作不易執(zhí)行；四是社會組織培育不夠成熟、事業(yè)單位改制未到位，尚未能夠承擔起政府委托的各類服務。

改革要及時跟進

加強領導，建立健全工作機制。建議在政府層面成立由市領導掛帥的政府購買服務的組織機構，負責政府購買服務工作總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進和督促落實。借鑒上海長寧區(qū)的經(jīng)驗，政府購買不采取條條的形式，而是以塊塊的形式進行。在市與區(qū)、縣（市）層面設立協(xié)調性的統(tǒng)一的政府購買公共服務平臺，即政府購買公共服務辦公室，政府購買公共服務辦公室是與政府采購管理辦公室平行的機構，兩者都隸屬于政府采購管理委員會。建立政府購買公共服務辦公室的主要目的是為政府購買公共服務提供信息平臺，從而確保在購買服務的信息共享等制度化建設方面邁出扎實的步伐。

完善目錄，合理確定服務內容。要認真貫徹十八屆三中全會“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制”精神，按照有利于轉變政府職能、有利于降低服務成本、有利于提升服務質量水平和資金效益的原則，厘清適合市場化方式提供的公共服務事項，同步推進購買服務和政府機構改革，修正完善政府購買服務目錄。同時，進一步細化目錄，明確標的物，從而真正解決“買什么”的問題。

加強扶持，培育完善服務市場。加大對社會組織的扶持力度，降低社會組織注冊門檻，鼓勵社會資本進入競爭性公共服務生產(chǎn)領域，要重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，解決“向誰買”問題。建立健全社會組織孵化器，借鑒寧波海曙區(qū)社會組織服務中心等做法，為社會組織發(fā)展提供必要條件和有效服務。支持和依靠社會組織提供公共服務，允許符合一定條件的備案登記的社會組織擁有購買資質，搭建社會組織服務平臺，向全社會推介社會組織及其產(chǎn)品和服務。政府購買服務也要與加快事業(yè)單位改革同步推進，推動事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化，推進有條件的事業(yè)單位轉為企業(yè)或社會組織，倒逼事業(yè)單位加快改革。

完善程序，加強監(jiān)督與管理。適當放寬條件，創(chuàng)新購買方式。按照方式靈活、程序簡便、競爭有序、結果評價的原則，充分考慮服務購買不同于產(chǎn)品購買的特性，在購買程序上給部門和市場主體更大的自由度和空間，解決“怎么買”問題。操作上，借鑒香港政府購買公共服務中一開始沒有采取公開競投、價低者得的方式，而是采取集體談判的方式，避免惡性競爭和“劣幣驅逐良幣”的惡果。在目前制度準備不足，社會服務供需市場發(fā)育不成熟，基本條件不具備的情況下，應把握社會服務的特質和內在規(guī)律，用邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式確定社會服務承接方，也可以考慮在政府職能部門成立評審委員會，定向委托有資質的社會服務機構承接具體服務項目。同時，加強績效管理，完善監(jiān)督機制，確保購買服務效果，實現(xiàn)“買得值”。

指導老師：柯紅波；課題組組長：劉炎；課題組成員：孫秋（執(zhí)筆）毛文峰湯靈紅狄紅宇顏濱楊兵酈汀陳金泉胡勇朱躍成