流浪兒童救助保護(hù)范式轉(zhuǎn)變
——從遣送回家到支持家庭

綦淑娟

流浪兒童救助保護(hù)范式轉(zhuǎn)變
——從遣送回家到支持家庭

綦淑娟

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期家庭結(jié)構(gòu)變遷與功能弱化是流浪兒童產(chǎn)生的直接原因，返鄉(xiāng)回家也是當(dāng)前流浪兒童救助保護(hù)工作的基本范式。但簡(jiǎn)單的返鄉(xiāng)回家導(dǎo)致流浪兒童救助工作陷入流浪—救助—再流浪—再救助的困局。走出這一困局，要處理好政府與家庭之間在流浪兒童預(yù)防與救助工作上的責(zé)任承擔(dān)，通過(guò)支持家庭的社會(huì)政策，增強(qiáng)家庭的兒童照顧功能，建立支持家庭的福利體系,以預(yù)防兒童流浪。同時(shí)，從家庭與流浪兒童的關(guān)系出發(fā)，提供分類化的家庭干預(yù)服務(wù)，推動(dòng)流浪兒童的家庭融合。

流浪兒童；救助保護(hù)；家庭排斥

在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，流浪兒童的大量出現(xiàn)及其救助保護(hù)已經(jīng)成為政府和社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題。為此，政府舉辦了大量的未成年人救助保護(hù)中心為流浪兒童提供臨時(shí)性保護(hù)，同時(shí)，積極推動(dòng)他們返鄉(xiāng)回家。2011年12月，民政部、中央綜治辦、教育部、公安部、財(cái)政部、人保部等八部門聯(lián)合發(fā)起了全國(guó)范圍的“接送流浪孩子回家”的專項(xiàng)行動(dòng)。整體看來(lái)，短暫性機(jī)構(gòu)照顧和護(hù)送返鄉(xiāng)回家是當(dāng)前中國(guó)流浪兒童救助保護(hù)政策的兩個(gè)重點(diǎn)。但這種強(qiáng)制性的機(jī)構(gòu)照顧忽視了流浪兒童的需要和《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》賦予兒童的參與權(quán)與自決權(quán)。更重要的是，簡(jiǎn)單化的返鄉(xiāng)回家模式錯(cuò)誤地預(yù)設(shè)原生家庭仍然適合流浪兒童的成長(zhǎng)，忽視了家庭結(jié)構(gòu)的脆片化和撫養(yǎng)功能的弱化是兒童離家流浪的直接原因。政策績(jī)效評(píng)估表明，這種救助模式不能有效救助兒童，亟待重估與革新。[1]

庫(kù)利指出，家庭、鄰里這樣的初級(jí)社會(huì)群體是人性的養(yǎng)育所，是個(gè)人社會(huì)化的基本機(jī)構(gòu)。[2]174在這個(gè)意義上，家庭是最重要、最普遍的兒童庇護(hù)機(jī)構(gòu)，也是滿足兒童需要的基本來(lái)源。在中國(guó)傳統(tǒng)的家庭文化中，夫妻和子女構(gòu)成了社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本三角，夫婦不僅是男女兩性之間的關(guān)系，更是共同對(duì)子女負(fù)責(zé)的關(guān)系。[3]159毋庸置疑，原生家庭仍然是兒童成長(zhǎng)的最重要環(huán)境，從兒童、家庭、政府三者之間的關(guān)系上看，大舉推行家庭養(yǎng)護(hù)到國(guó)家監(jiān)護(hù)超越了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，大規(guī)模替代性兒童服務(wù)也不符合當(dāng)前中國(guó)社會(huì)福利制度體制。即使是美國(guó)的兒童福利政策也強(qiáng)調(diào)維護(hù)兒童出生家庭和親屬體系的穩(wěn)定是三大使命之一，《收養(yǎng)支持和兒童福利法案》（Adoption Assistance and Child Welfare Act of 1980）明確提出，有利于兒童生長(zhǎng)的最佳生活安排是與親生父母共同生活，其次是收養(yǎng)，再次是法定監(jiān)護(hù)，最后才是長(zhǎng)期的寄養(yǎng)照顧及其他安排。[4]面對(duì)中國(guó)流浪兒童的救助保護(hù)問(wèn)題，如何走出重復(fù)救助—流浪的惡性循環(huán)，提高政策實(shí)施的效果，如何確立家庭與政府在流浪兒童預(yù)防與救助保護(hù)上的責(zé)任承擔(dān)，推動(dòng)政府支持家庭而不是替代家庭發(fā)揮兒童撫養(yǎng)功能，是值得探討的問(wèn)題。

一、流浪兒童與家庭

1.流浪兒童的概念界定

確立流浪兒童救助保護(hù)政策的目標(biāo)群體，需要清晰地界定流浪兒童這個(gè)概念。無(wú)論是國(guó)際兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)還是中國(guó)政府，在概念界定上，都強(qiáng)調(diào)流浪兒童與家庭關(guān)系的疏離。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)提出，流浪兒童是沒(méi)有得到家庭或其他成人適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)、監(jiān)督和教導(dǎo)，以街頭作為主要居住處所或生活來(lái)源的兒童。根據(jù)流浪兒童與家庭的聯(lián)系水平，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)把流浪兒童分為高風(fēng)險(xiǎn)兒童（Children-at-High-Risk），他們?cè)诮诸^工作并掙取家庭收入，通常會(huì)在街頭工作結(jié)束后回家，雖然他們與家庭保持定期的聯(lián)系，但缺乏父母的有效監(jiān)護(hù)；在街頭工作的兒童（Children-on-the-Street），他們以街頭為家和安身之所，從街頭獲得生活來(lái)源，并從街頭同伴那里獲得家的感覺(jué)，但他們與家庭只有偶然的聯(lián)系；在街頭生活的兒童（Children-of-the-Street），他們以街頭為家，完全喪失與家庭的聯(lián)系，并依靠自己維持生存。此外，也包括與家庭沒(méi)有任何聯(lián)系的孤兒、遭受拋棄和離家出走的兒童。①參見(jiàn)UNICEF.1986.Exploitation of working and street children，pp13-15.中國(guó)政府將流浪兒童定義為，年齡在18歲以下，離開(kāi)家人或監(jiān)護(hù)人在外游蕩超過(guò)24小時(shí)且無(wú)可靠生存保障并最終陷入困境的人。根據(jù)他們與家人的關(guān)系，可區(qū)分為與家人分離后獨(dú)自生活的兒童、與家人分離后與群體生活的兒童、與家人同住但在街頭謀生的兒童、與家人同住但在街頭游蕩的兒童這四種類型。[5]

顯然，上述的定義是從流浪兒童與街頭和家庭的關(guān)系出發(fā)，主張家庭是普遍公認(rèn)的兒童成長(zhǎng)環(huán)境與常規(guī)的社會(huì)關(guān)系紐帶，強(qiáng)調(diào)流浪兒童生活空間從家庭到街頭的轉(zhuǎn)變，缺乏可靠成人的保護(hù)與關(guān)愛(ài)。離開(kāi)家庭、流落街頭的生活處境使得兒童的生存和發(fā)展面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。首先，街頭是一個(gè)沒(méi)有私密性的生存空間，是一種缺乏父母監(jiān)管、保護(hù)與教導(dǎo)的生存處境，身心安全會(huì)時(shí)時(shí)受到威脅。其次，在街頭工作與生活的流浪兒童缺乏與家庭成員之間的穩(wěn)定持久聯(lián)系，失去了健康、教育、娛樂(lè)等基本服務(wù)的最重要資源，生存成為例行化日常生活中的壓力事件，使得他們無(wú)法細(xì)致規(guī)劃未來(lái)生活。總之，從概念界定上看，部分或完全脫離家庭的照顧與關(guān)聯(lián)是流浪兒童的本質(zhì)特征。

2.從家童到流浪兒童：家庭排斥

無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，流浪兒童的出現(xiàn)，大多都是經(jīng)濟(jì)困難、就業(yè)不足、人口流動(dòng)、福利縮減等多種因素共同作用的結(jié)果，但不可否認(rèn)，家庭貧困和家庭功能的衰減是直接和主要原因。查爾斯·扎斯特羅（Charles H.Zastrow)指出，個(gè)人的生存環(huán)境是一個(gè)包括微觀、中觀、宏觀三大系統(tǒng)在內(nèi)的完整體系。微觀系統(tǒng)是個(gè)人的生物、心理和社會(huì)等子系統(tǒng)，中觀系統(tǒng)是對(duì)個(gè)人產(chǎn)生直接影響的家庭、單位和其他社會(huì)群體，宏觀系統(tǒng)則是更大的社會(huì)系統(tǒng)，從中觀系統(tǒng)到宏觀系統(tǒng)，對(duì)兒童形成從直接到間接的影響。在社會(huì)生態(tài)環(huán)境中，微觀系統(tǒng)的個(gè)人行為受到中觀系統(tǒng)，如家庭成員、家庭環(huán)境和家庭氛圍的影響。例如，家庭的忽視與排斥導(dǎo)致一個(gè)16歲的女孩憤而離家出走。[6]可見(jiàn)，家庭作為微觀系統(tǒng)對(duì)兒童成長(zhǎng)具有至關(guān)重要的影響作用。如果從社會(huì)、社區(qū)和家庭三個(gè)層次具體討論流浪兒童產(chǎn)生的原因，則社會(huì)和社區(qū)因素是基本和潛在的原因，而家庭因素則是直接原因，包括家庭成員高失業(yè)率、家庭成員眾多且經(jīng)濟(jì)貧困、家庭結(jié)構(gòu)殘缺不全、父母和孩子文化水平低、沉迷酒精、兒童遭受家庭虐待、缺乏家庭關(guān)愛(ài)和情感支持等七個(gè)方面都與流浪兒童有關(guān)。[7]25-29總體看來(lái)，盡管宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)因素會(huì)影響兒童流浪，但微觀層次的家庭因素則是導(dǎo)致兒童流浪的直接原因。

在當(dāng)前中國(guó)，城市化、貧富分化等結(jié)構(gòu)性因素是流浪兒童大量出現(xiàn)的深層原因。在一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)環(huán)境中，制度性因素是流浪行為的主要成因。兒童流浪與社會(huì)管理的模式有關(guān)，也與家庭的貧困化、解體和改組有關(guān)。[8]不可否認(rèn)，宏觀的結(jié)構(gòu)性因素給兒童成長(zhǎng)的微觀環(huán)境帶來(lái)了重大的影響，但發(fā)揮直接影響的因素是家庭結(jié)構(gòu)功能的變遷。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了因拐賣拐騙、迷路走失的流浪兒童外，大部分的流浪兒童來(lái)自于貧困家庭、重組家庭、不完整家庭等，或因?yàn)樵獾郊彝ヅ按鲆暥x家出走，而身心殘障的流浪兒童更是因?yàn)榧彝o(wú)力承擔(dān)撫養(yǎng)責(zé)任而遭到遺棄。所以，不充裕的家庭資源、不完整的家庭結(jié)構(gòu)、不和諧的家庭關(guān)系、不妥當(dāng)?shù)慕甜B(yǎng)方式是導(dǎo)致兒童流浪的直接原因。

首先，家庭貧困限制了撫養(yǎng)兒童的能力，使得兒童被迫到街頭工作；同時(shí)貧困也給家庭成員之間的關(guān)系包括親子關(guān)系帶來(lái)了壓力和緊張，甚至產(chǎn)生了兒童虐待與忽視。有關(guān)流浪兒童問(wèn)題的大量研究表明，許多流浪兒童來(lái)自貧困的農(nóng)村家庭，為了維持生計(jì)，他們不得不早早輟學(xué)、離家謀生，甚至一些貧困家庭的父母甚至出租出借自己的子女給一些“專業(yè)的乞討者”去流浪乞討。而有的貧困家庭則是因?yàn)樽优夭』驓埣仓仑?，無(wú)力承擔(dān)撫養(yǎng)子女的責(zé)任，不得不忍痛拋棄他們。其次，家庭結(jié)構(gòu)不完整在一定程度上給兒童照顧帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)，如處于單親家庭、孤兒家庭、服刑人員家庭的兒童面臨著監(jiān)護(hù)主體的缺失和照顧疏忽。第三，不和諧的家庭關(guān)系嚴(yán)重影響了兒童成長(zhǎng)的安定環(huán)境，使兒童不能感受到家的溫暖和安全，導(dǎo)致兒童的家庭歸屬感和親情凝聚力削弱。例如，在重組家庭中，不僅存在著親生父母與子女的關(guān)系，而且存在著繼父母與子女的關(guān)系，由于家庭成員關(guān)系復(fù)雜化，家庭緊張和沖突可能性增加，容易發(fā)生繼父母虐待子女的現(xiàn)象。最后，不妥當(dāng)、不負(fù)責(zé)任的家庭教養(yǎng)方式，尤其是對(duì)兒童虐待，使得兒童身心受到嚴(yán)重傷害，導(dǎo)致他們離家出走、浪跡社會(huì)。程福財(cái)對(duì)上?；疖囌镜貐^(qū)流浪兒童的民族志考察發(fā)現(xiàn)，流浪兒童被迫流落街頭起始在于家庭養(yǎng)育的缺失和脅迫性養(yǎng)育方式。[9]

從社會(huì)排斥的角度看，雖然流浪兒童遭受經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的排斥，但首先遭遇到的是家庭排斥。[10]從家童到流浪兒童的生命歷程，家庭首先是排斥的主體，貧困的家庭狀況、緊張的家庭關(guān)系及復(fù)雜的家庭結(jié)構(gòu)使得兒童成為多余者，疏忽或暴力的教養(yǎng)方式使得兒童疏離家庭，而身體殘疾或性格差異的兒童更是面臨遺棄的風(fēng)險(xiǎn)。[11]他們背離家庭出來(lái)流浪，無(wú)論是主動(dòng)選擇，還是外力驅(qū)使，與家庭環(huán)境不良、監(jiān)護(hù)職責(zé)缺失、教育方式不當(dāng)有關(guān)。[12]因此，家庭因素是流浪兒童發(fā)生學(xué)上一個(gè)不可忽視的重要因素。

總體看來(lái)，中國(guó)流浪兒童是社會(huì)、社區(qū)和家庭三方面原因共同影響的結(jié)果。城市化、人口流動(dòng)與貧富差距雖然是兒童流浪的深層原因，但從微觀層次上看，家庭因素是導(dǎo)致兒童流浪不可忽視的直接原因，正是基于這一點(diǎn)，對(duì)流浪兒童的預(yù)防與救助也要從家庭干預(yù)入手。

二、流浪兒童救助保護(hù)政策的話語(yǔ)與實(shí)踐

《中華人民共和國(guó)憲法》、婚姻法、未成年人保護(hù)法等法律明確規(guī)定了政府與家庭在保護(hù)兒童權(quán)利方面應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。自2003年《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》實(shí)施后，政府頒發(fā)了一系列專門面對(duì)流浪兒童的政策文件，這些構(gòu)成了流浪兒童救助保護(hù)政策體系。通過(guò)政策話語(yǔ)與實(shí)踐，我們可以分析怎樣看待與保護(hù)流浪兒童，政府與家庭如何承擔(dān)流浪兒童保護(hù)的職責(zé)。

1.政策話語(yǔ)與實(shí)踐中的流浪兒童：從遣送對(duì)象到救助的弱勢(shì)群體

流浪兒童的救助工作經(jīng)歷了從收容遣送到救助管理的轉(zhuǎn)變。根據(jù)1982年國(guó)務(wù)院頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，雖然流浪兒童屬于收容遣送的范圍，卻并未與成人區(qū)別開(kāi)來(lái)，收容工作只是簡(jiǎn)單地把流浪兒童遣送回家。在這一時(shí)期，為了維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，與流浪乞討的成人一樣，流浪兒童被作為社會(huì)控制的對(duì)象，公安部門承擔(dān)了流浪乞討人員包括流浪兒童收容遣送的工作。直到1995年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理的意見(jiàn)》中提出，“對(duì)于在社會(huì)上長(zhǎng)期流浪、無(wú)家可歸，失去正常生活、學(xué)習(xí)條件和安全保障的少年兒童，要采取保護(hù)性的教育措施。可在流浪兒童較多的城市試辦流浪兒童保護(hù)教育中心”。這標(biāo)志著流浪兒童工作逐漸從收容遣送轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃Ｗo(hù)，并開(kāi)始突破一般化的管理原則，對(duì)流浪兒童采取個(gè)別化處理方法。雖然對(duì)流浪兒童的教育保護(hù)仍然包含于收容遣送政策之中，但在工作過(guò)程中逐漸將流浪兒童與成人分離開(kāi)來(lái)。隨著2003年制定的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則的頒布，流浪兒童不再是管制對(duì)象，而是救助管理對(duì)象，救助流浪兒童的責(zé)任從公安部門轉(zhuǎn)移到民政部門，一些城市建立了流浪兒童救助保護(hù)中心。同時(shí)，在政治話語(yǔ)上，對(duì)流浪兒童的看法也發(fā)生了改變。2006年1月，民政部、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等19部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)流浪兒童是社會(huì)弱勢(shì)群體。2009年，五部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護(hù)工作的通知》明確提出，流浪未成年人是特殊的弱勢(shì)群體。2014年2月，國(guó)家新頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》（2014年5月1日起施行），將流浪兒童的救助管理納入臨時(shí)救助章節(jié)，指出國(guó)家對(duì)生活無(wú)著的流浪、乞討人員提供臨時(shí)食宿、急病救治、協(xié)助返回等救助，明確要求有關(guān)國(guó)家工作人員應(yīng)當(dāng)告知流浪乞討人員向救助管理機(jī)構(gòu)求助，并要求對(duì)未成年人、老年人、殘疾人等應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助管理機(jī)構(gòu)；對(duì)突發(fā)急病人員應(yīng)當(dāng)立即通知急救機(jī)構(gòu)進(jìn)行救治?？傮w看來(lái)，政策話語(yǔ)與實(shí)踐中的流浪兒童經(jīng)歷了兩個(gè)變化：一是作為兒童區(qū)別于成人；二是從作為收容遣送對(duì)象到救助管理對(duì)象，再到特殊的弱勢(shì)群體。政策如何看待流浪兒童直接影響到如何對(duì)待他們，影響到流浪兒童工作是從管理出發(fā)，還是堅(jiān)持服務(wù)的原則。

2.流浪兒童的救助保護(hù)實(shí)踐

從政府與家庭在流浪兒童保護(hù)的責(zé)任上看，中國(guó)兒童福利政策強(qiáng)調(diào)家庭的責(zé)任優(yōu)先，只有當(dāng)家庭不能發(fā)揮作用，政府才會(huì)干預(yù)?！吨腥A人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第二十八條規(guī)定：“對(duì)流浪乞討或離家出走的未成年人，民政部門或者其他部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)交送其父母或者其他監(jiān)護(hù)人，暫時(shí)無(wú)法查明其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的，由民政部門設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)收容撫養(yǎng)?！憋@然，家庭是兒童保護(hù)的第一責(zé)任主體，政府只是承擔(dān)著一種殘補(bǔ)型角色。

在收容遣送時(shí)期，流浪兒童作為收容遣送的對(duì)象，把流浪兒童遣送回家是一種普遍的做法。流浪乞討人員的救助管理政策頒行后，由流浪兒童救助保護(hù)中心對(duì)他們提供臨時(shí)性的生活救助，但工作重點(diǎn)是通過(guò)查找父母或其他監(jiān)護(hù)人，接送流浪兒童返鄉(xiāng)回家。而無(wú)法查找家庭的流浪兒童，只能長(zhǎng)期滯留在收容機(jī)構(gòu)內(nèi)。2006年1月，《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見(jiàn)》是政府關(guān)于流浪兒童工作的第一個(gè)專門性政策文件，強(qiáng)調(diào)流浪兒童的救助應(yīng)遵循保護(hù)性原則，突破了“自愿受助、來(lái)去自由”的救助原則，主張流浪未成年人工作是一項(xiàng)兼具救助性、福利性和管理性的工作。為了提高救助機(jī)構(gòu)工作的規(guī)范化水平，2006年9月，民政部頒發(fā)了《救助管理機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》和《流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》。目前，全國(guó)各大城市建立了未成年人保護(hù)中心或流浪乞討人員救助管理站，并實(shí)行社區(qū)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告制度，以盡量及時(shí)發(fā)現(xiàn)和救助流浪兒童，并護(hù)送返鄉(xiāng)回家。但除了被拐賣拐騙、迷路走失、一時(shí)沖動(dòng)離家的兒童外，那些家庭結(jié)構(gòu)殘缺、家庭關(guān)系緊張、家庭經(jīng)濟(jì)貧困以致?lián)狃B(yǎng)能力不足的兒童依然返家難、安置難、重復(fù)流浪率高。

三、流浪兒童工作的殘補(bǔ)型救助模式的缺陷

《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則、《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見(jiàn)》等政策法規(guī)體現(xiàn)了對(duì)流浪兒童福利的政府干預(yù)，指引著流浪兒童救助保護(hù)工作實(shí)踐。根據(jù)政府干預(yù)兒童保護(hù)的程度，兒童福利政策可分為救助型、教養(yǎng)型、社會(huì)保護(hù)型、社會(huì)參與整合型。[13][14]從當(dāng)前的流浪兒童救助保護(hù)政策話語(yǔ)與實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)流浪兒童工作是一種殘補(bǔ)型的救助模式，具體體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，流浪兒童的救助保護(hù)政策片面地假定家庭是兒童成長(zhǎng)的最佳場(chǎng)所，父母是兒童的最佳照顧者，而沒(méi)有看到，他們從家童到流浪兒童的轉(zhuǎn)變，本身就是家庭排斥與遺棄的結(jié)果。即使救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)是促進(jìn)兒童返鄉(xiāng)回家安置，但即使他們?cè)倩氐郊依?，如果不提升家庭的兒童照顧功能，家庭不能提供合適的家庭教養(yǎng)方式和負(fù)責(zé)任的監(jiān)護(hù)，他們?nèi)匀粫?huì)再次流浪。

第二，在家庭與政府對(duì)兒童的保護(hù)職責(zé)上，它強(qiáng)調(diào)兒童問(wèn)題是個(gè)人私事，兒童照顧主要是家庭責(zé)任和父母義務(wù)，國(guó)家在兒童救助保護(hù)中只扮演剩余性和最后出場(chǎng)者的角色。這種事后補(bǔ)救性的政策不重視事前預(yù)防，體現(xiàn)了消極被動(dòng)的剩余主義取向。它沒(méi)有看到社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷導(dǎo)致家庭功能失調(diào)，需要政府干預(yù)。在一定意義上，父母并不總是具有足夠的資源、能力和責(zé)任感來(lái)承擔(dān)兒童照顧的責(zé)任，父母是一個(gè)需要政府支持的兒童照顧者。

第三，在流浪兒童救助保護(hù)目標(biāo)上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)控制。從政策話語(yǔ)上看，流浪兒童的救助保護(hù)工作一直與社會(huì)治安綜合治理緊緊聯(lián)系在一起。2006年1月，頒布的《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見(jiàn)》將流浪兒童救助保護(hù)納入社會(huì)治安綜合治理范圍。2010年8月，中央綜治委辦公室及其預(yù)防青少年違法犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展重點(diǎn)青少年群體教育幫助和預(yù)防犯罪工作試點(diǎn)的通知》，又將流浪乞討青少年群體列為開(kāi)展教育幫助和預(yù)防犯罪的五類重點(diǎn)青少年群體之一。不可否認(rèn)，以街頭作為工作與生活場(chǎng)所的流浪兒童脫離了家庭保護(hù)處于風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中，但他們并不會(huì)必然性地成為反社會(huì)的越軌者。一方面，他們被視為救助保護(hù)的特殊弱勢(shì)群體；另一方面，又因?yàn)樗麄冞`反了人們對(duì)社會(huì)秩序的普遍訴求，被建構(gòu)為潛在的社會(huì)危害者。所以，流浪兒童救助管理工作除了救助的福利性，又有管制性。

第四，在救助層次上，強(qiáng)調(diào)最低層次的生活救助。兒童健康發(fā)展是其生理、心理、精神全面發(fā)展過(guò)程，《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》明確規(guī)定了兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)，中國(guó)是這一兒童權(quán)利最高綱領(lǐng)的最早簽字國(guó)之一。根據(jù)兒童權(quán)利公約，兒童是具有主體性的獨(dú)立個(gè)體，享有參與權(quán)和自覺(jué)權(quán)，所有關(guān)于兒童的安排都應(yīng)該讓兒童參與。但流浪兒童的保護(hù)性救助強(qiáng)調(diào)生存權(quán)和受保護(hù)權(quán)，疏忽了發(fā)展權(quán)和參與權(quán)。

第五，在救助模式上，以臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)照顧為主。流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)提供的院舍照顧，雖然使他們暫時(shí)遠(yuǎn)離流浪生活的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。但他們也向往外面世界的自由，他們?cè)谕饷媸澜绲淖杂珊蜋C(jī)構(gòu)照顧之間進(jìn)行艱難的抉擇；有的甚至不愿意接受機(jī)構(gòu)照顧。戈夫曼（Goffman）早已指出，機(jī)構(gòu)生活環(huán)境對(duì)人格的羞辱、扭曲，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)角色的斷裂。小群體中個(gè)別化的照顧和地方社區(qū)中的參與才是兒童和未成年人法令的基本原則。[15]

總之，這種半強(qiáng)制性、臨時(shí)性、生存型的救助保護(hù)無(wú)法滿足兒童的需要，而片面強(qiáng)調(diào)回家安置的救助策略只關(guān)注“送得走”，并不重視“安得下”，在送返和安置之間缺乏必要的家庭干預(yù)服務(wù)，使得重復(fù)流浪率高居不下。因此，這種殘補(bǔ)型的救助模式亟待革新。

四、流浪兒童救助管理政策的調(diào)整

流浪兒童救助保護(hù)政策集中體現(xiàn)了兒童、家庭、政府三者之間的關(guān)系，尤其是家庭和政府在兒童保護(hù)上的責(zé)任承擔(dān)。流浪兒童的產(chǎn)生與家庭結(jié)構(gòu)功能的變遷具有直接的關(guān)聯(lián)，而當(dāng)前這種殘補(bǔ)型救助模式面臨著重重困境。面對(duì)這種處境，如何處理政府和家庭在流浪兒童預(yù)防與保護(hù)上的職責(zé)是一個(gè)重要的問(wèn)題。一方面，要強(qiáng)調(diào)家庭的兒童照顧責(zé)任，因?yàn)樵彝ナ莾和钪饕纳鐣?huì)化環(huán)境，也是兒童最初和最重要的關(guān)系紐帶。另一方面，針對(duì)各類家庭的功能失衡，政府要提供有效的補(bǔ)充性與支持性服務(wù)強(qiáng)化家庭的兒童照顧能力。

2011年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見(jiàn)》指出，人口流動(dòng)加速、家庭監(jiān)護(hù)缺失和社會(huì)不良因素導(dǎo)致未成年人流浪。流浪兒童工作堅(jiān)持四個(gè)基本原則。第一，堅(jiān)持未成年人權(quán)益保護(hù)優(yōu)先。把未成年人權(quán)益保護(hù)和健康成長(zhǎng)作為首要任務(wù)，加強(qiáng)對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的指導(dǎo)和監(jiān)督；第二，堅(jiān)持救助保護(hù)和教育矯治并重。積極主動(dòng)救助流浪未成年人，幫助其順利回歸家庭；第三，堅(jiān)持源頭預(yù)防和綜合治理，強(qiáng)化家庭、學(xué)校、社會(huì)共同責(zé)任，防止未成年人外出流浪；第四，堅(jiān)持政府主導(dǎo)和社會(huì)參與。這一政策框架從保障兒童權(quán)利出發(fā)，強(qiáng)調(diào)預(yù)防，注重政府對(duì)家庭的支持與干預(yù)。它具有很大的進(jìn)步意義，為改革流浪兒童救助保護(hù)政策提供了方向與指引。更進(jìn)一步，民政部在2013年、2014年相繼啟動(dòng)了兩批適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作。該試點(diǎn)將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童4個(gè)層次（其中流浪兒童被作為困境兒童的一種），致力于建立“一普四分”（適度普惠、分層次、分類型、分標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)域）的兒童福利分類保障制度，以擴(kuò)大兒童福利范圍，推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變?？梢钥闯觯M管此次試點(diǎn)不僅僅針對(duì)流浪兒童，但其無(wú)論是在理念上強(qiáng)調(diào)兒童問(wèn)題的家庭視角，還是在實(shí)踐上對(duì)兒童及其家庭福利服務(wù)的重視，對(duì)于流浪兒童救助保護(hù)政策的轉(zhuǎn)變均具有積極作用。

（一）建立支持家庭的福利體系，預(yù)防兒童流浪

在中國(guó)，雖然家庭一直是最重要和最直接的福利主體，但當(dāng)前婚姻關(guān)系的穩(wěn)定性逐漸降低，家庭結(jié)構(gòu)的脆片化、家庭關(guān)系復(fù)雜化明顯增加，家庭結(jié)構(gòu)功能的變遷和家庭教養(yǎng)方式不當(dāng)是兒童流浪的直接原因?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見(jiàn)》指出，家庭是預(yù)防和制止未成年人流浪的第一責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)依法履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)責(zé)任和撫養(yǎng)義務(wù)。父母或視具體情況而定的法定監(jiān)護(hù)人對(duì)兒童的養(yǎng)育和發(fā)展負(fù)有首要責(zé)任?！痹诟＠抢碚摽磥?lái)，國(guó)家、市場(chǎng)和家庭三者都是社會(huì)福利的重要來(lái)源，作為非正式部門，家庭在微觀層面上體現(xiàn)了團(tuán)結(jié)和共有的價(jià)值，不僅是非正規(guī)福利的核心，也是國(guó)家福利制度的前提條件。從家庭與國(guó)家在福利承擔(dān)上的關(guān)系看，它們不是此消彼長(zhǎng)的替代關(guān)系，而是一種相互協(xié)調(diào)的促進(jìn)關(guān)系，可以整合形成社會(huì)的福利總體。[16]因此，在流浪兒童工作上，要建立政府對(duì)家庭的支持性福利體系。

吉登斯（Giddens）認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)是由人為不確定性導(dǎo)致的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，要重視社會(huì)問(wèn)題的早期預(yù)防。積極的社會(huì)政策不僅要求政府減少個(gè)人面臨的風(fēng)險(xiǎn)或者保護(hù)個(gè)人免受風(fēng)險(xiǎn)的影響，更重要的是利用風(fēng)險(xiǎn)的積極方面，為個(gè)人成為風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者提供必要的資源，提高個(gè)人抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。[17]120,163在流浪兒童工作上，政府應(yīng)該積極重視預(yù)防和早期干預(yù)，從消極補(bǔ)救者走向積極預(yù)防者，通過(guò)拓展并強(qiáng)化政府在家庭領(lǐng)域的公共服務(wù)功能，建立預(yù)防性、支持性與補(bǔ)充性的家庭服務(wù)體系，增強(qiáng)家庭兒童照顧的能力與責(zé)任。

第一，面對(duì)撫養(yǎng)兒童的貧困家庭，提供補(bǔ)充性社會(huì)救濟(jì)。雖然我國(guó)已經(jīng)在城鄉(xiāng)普遍推行最低生活保障制度，但卻沒(méi)有兼顧到兒童照顧撫養(yǎng)的成本，很多流浪兒童出自貧困家庭，因?yàn)闊o(wú)法從家庭獲得維持生活的資源，而被迫流落街頭或遭到家庭遺棄。面對(duì)撫養(yǎng)兒童的貧困家庭，應(yīng)在最低生活保障制度或農(nóng)村五保制度之外，提供補(bǔ)充性的兒童津貼。其中，針對(duì)撫養(yǎng)身心殘疾、患重大疾病兒童的家庭，提供專門性的殘障兒童津貼，這樣既能發(fā)揮家庭的兒童撫養(yǎng)的功能，又可避免出現(xiàn)政府“不棄不管、一棄全管”的局面。民政部新推行的“一普四分”試點(diǎn)，通過(guò)給予兒童或監(jiān)護(hù)人家庭一定數(shù)額的補(bǔ)貼，建立重病重殘兒童醫(yī)療康復(fù)補(bǔ)貼制度和收養(yǎng)寄養(yǎng)機(jī)構(gòu)內(nèi)殘疾兒童家庭補(bǔ)助制度等措施，力圖改善困境兒童和困境家庭兒童的醫(yī)療康復(fù)條件,提高兒童的營(yíng)養(yǎng)水平,落實(shí)兒童的監(jiān)護(hù)責(zé)任。這些做法均值得總結(jié)與推廣。

第二，針對(duì)教養(yǎng)方式不當(dāng)、關(guān)系緊張的家庭，提供干預(yù)性家庭服務(wù)。目前，大量的社區(qū)建立了家庭綜合服務(wù)中心、兒童活動(dòng)中心、兒童之家等社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)，民政部也著力試點(diǎn)在基層建立以兒童福利指導(dǎo)中心（市縣）、兒童福利服務(wù)工作站（街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和兒童福利主任（村居）為主體的福利服務(wù)體系。政府可以通過(guò)這些陣地和機(jī)構(gòu)，為家庭提供干預(yù)性服務(wù)。一方面，宣傳兒童權(quán)利觀念和正確的家庭教育理念、指導(dǎo)兒童教養(yǎng)知識(shí)；另一方面，及早發(fā)現(xiàn)家庭在兒童照顧上的潛在危機(jī)，及時(shí)開(kāi)展針對(duì)家庭的教育輔導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、監(jiān)護(hù)指導(dǎo)、政策咨詢、能力培訓(xùn)、幫扶轉(zhuǎn)介等服務(wù)，對(duì)不適當(dāng)?shù)募彝ソ甜B(yǎng)行為提供干預(yù)，反對(duì)兒童虐待忽視行為，協(xié)調(diào)親子關(guān)系。總之，通過(guò)開(kāi)展家庭教育宣傳、家庭咨詢治療等專業(yè)服務(wù)，促進(jìn)兒童得到合適的照顧與負(fù)責(zé)的監(jiān)護(hù)，在積極健康的家庭環(huán)境中成長(zhǎng)，以預(yù)防流浪。

（二）提供家庭融合服務(wù)，促進(jìn)流浪兒童回歸家庭

迄今為止，家庭仍然是最適合兒童生存發(fā)展的環(huán)境，是兒童福利的主要供給者。要達(dá)到對(duì)流浪兒童回歸家庭、妥善安置的效果，而不是簡(jiǎn)單地返送回家，需要有效的家庭融合服務(wù)。如果從家庭撫養(yǎng)意愿與能力方面來(lái)看，只有家庭有撫養(yǎng)意愿與撫養(yǎng)能力，才能實(shí)現(xiàn)妥善的回家安置。根據(jù)流浪兒童與家庭的關(guān)系，為了實(shí)現(xiàn)回歸家庭安置的目標(biāo)，需要區(qū)分以下三種情況。

第一，有家可歸的流浪兒童，他們可能是被拐賣拐騙、迷路走失或者一時(shí)負(fù)氣出走，這些兒童與原生家庭的融合較為容易，回歸安置效果較好。第二，有家難歸的流浪兒童，家庭的兒童照顧功能失調(diào)是這些流浪兒童有家難歸的原因。為了實(shí)現(xiàn)“安得下”的目標(biāo)，要對(duì)這些家庭提供分類化的家庭融合服務(wù)。例如，為貧困家庭提供經(jīng)濟(jì)援助，提升他們的兒童撫養(yǎng)能力；為親子關(guān)系沖突嚴(yán)重、撫養(yǎng)方式存在不當(dāng)、兒童被虐待忽視的家庭，可以提供專業(yè)性的介入輔導(dǎo)服務(wù)，以便協(xié)調(diào)家庭關(guān)系、優(yōu)化撫養(yǎng)方式，創(chuàng)造適于兒童成長(zhǎng)的家庭環(huán)境。對(duì)家庭有撫養(yǎng)能力、拒不履行撫養(yǎng)義務(wù)的家庭，可依據(jù)我國(guó)婚姻法和刑法的相關(guān)規(guī)定，追究法律責(zé)任。第三，無(wú)家可歸的流浪兒童，可能由于他們的父母或者法定監(jiān)護(hù)人喪亡或者入獄服刑，也可能由于經(jīng)過(guò)法定程序仍然無(wú)法查找到他們的父母或法定監(jiān)護(hù)人。對(duì)于這些兒童的救助保護(hù)，需要政府提供家庭寄養(yǎng)或類家庭等替代性服務(wù)。

總之，流浪兒童的產(chǎn)生與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期家庭結(jié)構(gòu)功能的變遷具有直接的關(guān)系，片面強(qiáng)調(diào)回家的救助工作面臨著重復(fù)流浪的困境。為了突破這個(gè)困境，要在兒童權(quán)利的框架下，推動(dòng)政府與家庭的合作。首先，政府應(yīng)從事后補(bǔ)救者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極預(yù)防者，通過(guò)建立支持家庭的福利體系，為撫養(yǎng)兒童的貧困家庭提供補(bǔ)充性社會(huì)救濟(jì)，對(duì)兒童照顧功能失衡的家庭提供干預(yù)性服務(wù)。其次，從兒童與家庭的關(guān)系出發(fā)，為有家難歸的流浪兒童提供支持性與補(bǔ)充性服務(wù)，為無(wú)家可歸的流浪兒童提供替代性的類家庭或家庭寄養(yǎng)服務(wù)，以提高流浪兒童的家庭融合。

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責(zé)任編輯：蔡鋒

The Shift of Paradigm about Rescuing and Protection of Street Children——From Being Sent Back to Supporting Family

QI Shujuan

The changing of family structure and the weakening of family function are the direct causes of street children problem during the period of social transformation.Sending them go home is also a basic paradigm of helping and protecting street children.But simple sending them go home leads to a dilemma of wandering-rescuingwandering again.In order to solve the problem,we should clarify the responsibilities between the government and the family on preventing and rescuing street children,build social policy of strengthening the function of family on child care.At the same time,according to the relationship between street children and families,we should provide classified family intervention services and promote the integration of street children and family.

street children;rescuing and protection;government;family

10.13277/j.cnki.jcwu.2014.04.002

2014-03-06

D923.9

A

1007-3698（2014）04-0014-07

綦淑娟，女，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生，主要研究方向?yàn)閶D女兒童維權(quán)。100005