基于“一案三制”的我軍應急管理能力建設構想

吳 勇，周 芳

(1.解放軍汽車管理學院運輸勤務系，安徽 蚌埠 233011;2.海軍蚌埠士官學?；A部，安徽 蚌埠 233012)

加強非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理能力建設是當前及今后相當長時間內我軍面臨的重大而緊迫的問題，應將其放在軍隊現(xiàn)代化建設的全局中加以通盤考慮、全面籌劃。非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理能力建設自身也是一個復雜龐大的系統(tǒng)工程，應該加強頂層設計和宏觀指導，通過多種渠道、采取綜合措施合力建設，促進非戰(zhàn)爭軍事行動能力的整體提高。本文針對當前我軍應急管理能力建設存在的問題，從“一案三制”①“一案三制”中的“一案”是指應急預案，“三制”是指“應急管理的體制、應急管理的機制、應急管理的法制”。隨著我國政府應急管理工作的發(fā)展，許多學者對于我國政府應急管理體系進行了深入的研究，“一案三制”作為我國應急管理研究的基本框架已經得到學術界廣泛認可。見鐘開斌的《“一案三制”:中國應急管理體系建設的基本框架》，高小平的《“一案三制”對政府應急決策和組織理論的重大創(chuàng)新》，劉霞、嚴曉的《我國應急管理“一案三制”建設:挑戰(zhàn)與重構》，閃淳昌的《中國應急管理及運行模式》，等等。本文借助于“一案三制”這一研究框架來探討我軍非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理能力建設問題。的角度，提出我軍非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理能力建設的構想。

一、我軍構建了具有自身特色的非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理模式

經過多年的建設與發(fā)展，特別是歷經了1998年長江特大洪水、2008年南方特大冰雪災害、5.12汶川抗震救災以及雅安抗震救災等重大突發(fā)事件的磨練，我軍建立了具有自身特色的非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理模式，應急管理能力顯著提升。特別是在四川雅安抗震救災中，我軍非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理能力的建設成就得到充分展示，受到世界的廣泛關注。2005年，中央軍委下達了《關于建立健全全軍處置突發(fā)公共事件應急機制的意見》。根據(jù)軍委的指示精神，軍隊建立了集中指揮、分級負責、分類管理的應急管理體制。建立了在軍隊各級黨委領導下的各級處置突發(fā)事件領導機構，依托軍隊現(xiàn)行指揮體制和手段，對各類應急行動實施指揮的機制。軍委成立了軍隊處置突發(fā)事件領導小組?？倕⒅\部成立了全軍處置突發(fā)事件應急辦公室，在軍委領導小組的領導下，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調職能，發(fā)揮運轉樞紐作用。各軍區(qū)(軍兵種)成立了處置突發(fā)事件領導小組和應急辦公室。集團軍以下部隊在各級黨委的統(tǒng)一領導下開展突發(fā)事件的應急處置工作。指揮體系上，全軍形成了“軍委處置突發(fā)事件應急領導小組——軍區(qū)(軍兵種)——省軍區(qū) (集團軍)——任務部隊”四級指揮體系。依據(jù)法律法規(guī)，軍隊參加地方政府的應急行動屬于支援保障行動，接受地方政府的統(tǒng)一領導，按照“政府領導、軍地協(xié)同、充分協(xié)商、共同指揮”領導方式進行。目前，在預測預警能力建設、軍地合作、應急保障、心理干預、法規(guī)制度建設以及應急預案的建設與完善等方面成績顯著，為完成黨中央、中央軍委賦予的各項非戰(zhàn)爭軍事行動任務奠定了堅實的基礎。

二、當前我軍非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理能力建設存在的問題

(一)應急管理體制建設不健全

從軍隊最近幾次參與處置突發(fā)事件的實踐來看，我軍現(xiàn)有的應急體制固然發(fā)揮了較好的作用，但是也存在一定的缺陷。首先，從縱向方面來看，缺乏常設性的應急管理機構。當前我軍處置突發(fā)事件應急領導小組只是一個臨時性的機構，人員臨時抽調，其人員構成及工作模式呈現(xiàn)出上下銜接關系、左右關系不明顯，未能形成功能化組織指揮機構，指揮手段單一，不能適應應對突發(fā)事件的高時效性與突然性要求，導致組織指揮與協(xié)調能力不高，這使得只能對突發(fā)事件的應急管理做出有限的制度化安排。體現(xiàn)在:其一是機構組成人員不固定。組成人員都是從各個部門臨時抽調的，彼此之間缺乏了解，又由于部門利益的局限，很難保證在具體的工作中能夠完全從大局的需要出發(fā)，不利于應對系統(tǒng)性、耦合性極強的突發(fā)事件。其二是編制體制缺乏。應急領導小組在法律法規(guī)上沒有應有的規(guī)定，在現(xiàn)行的軍隊編制體制中也沒有完全體現(xiàn)出來，其職責權限沒有法律的保障，其工作的開展往往更多是依靠組織者的個人能力和領導的重視程度，帶有很大的隨意性。最后是應急管理計劃缺乏長期性和科學性。臨時領導小組不可能事先準備出系統(tǒng)成熟的應急管理計劃，更不可能從國家安全和全局的高度上，設計和制定出中、長期的反危機戰(zhàn)略和應急計劃［1］。而且，從橫向方面來看，缺乏相互協(xié)調與配合的綜合性應急管理機構。由于我軍現(xiàn)行的條塊分割的管理體制(各軍兵種、各軍區(qū)對各自指揮體系的部隊負責)，在實際的應急管理防范與實施中，缺乏一個綜合的常態(tài)化的應急管理組織體系，導致了本是一個完整的、延續(xù)性的應急管理工作四分五裂，致使有限的軍隊資源難以合理利用。

(二)預測預警系統(tǒng)建設不完善

由于重大突發(fā)事件具有突發(fā)性強、不易預測的特征，急需加強預測預警系統(tǒng)建設。當前我軍處置突發(fā)事件的軍地預測預警系統(tǒng)建設雖然取得了一定的成績，但還不夠完善。體現(xiàn)在［2］:一是軍地之間缺乏有效的預警信息交流機制。在處置突發(fā)事件的軍地之間、軍隊內部各單位之間，在行動會商、信息報知、行動監(jiān)控評估等方面，尚未建立長效的合作機制，缺乏應急管理行動的預見性報知，導致動態(tài)性跟蹤滯后。二是預警系統(tǒng)的基礎信息建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。由于各職能部門都在開發(fā)和研究自己的信息系統(tǒng)，建立監(jiān)測和防控體系，但相互之間缺乏有效的信息溝通與交流，分散的信息難以綜合、分析和處理，嚴重降低了信息的使用功效。三是預警信息的處置機制不健全。缺乏災害風險信息報告的標準，程序、時限和責任不明確不規(guī)范導致瞞報、緩報、漏報的現(xiàn)象時有發(fā)生;在日常動態(tài)下信息的收集、整理和匯總方面渠道也比較分散，難以對突發(fā)事件進行全面的監(jiān)測和科學的預警。四是預警信息發(fā)布方式的滯后。目前發(fā)布預警信息的統(tǒng)一警報系統(tǒng)還不夠完善，還沒有在全國范圍內建立起渠道暢通、網(wǎng)絡嚴密的突發(fā)事件預測預警監(jiān)控系統(tǒng)與雙向警報發(fā)布和接受系統(tǒng)。

(三)軍地信息資源不共享融合

在信息資源的共享上，軍地雙方基本上呈縱向隸屬管理，相對獨立，管理分割，相互之間缺少應急聯(lián)動和救援指揮基礎平臺?，F(xiàn)有各救災部門應急救援指揮通信網(wǎng)絡融合性差，難以保證有效協(xié)調運作，難以發(fā)揮統(tǒng)一調度、指揮和協(xié)調的功能。在信息平臺的構建上，由于軍地標準不統(tǒng)一、信息網(wǎng)絡不聯(lián)通、安全防護不放心等原因，目前尚未搭建統(tǒng)管共用的信息平臺，不能實現(xiàn)信息聯(lián)通和實時共享。在信息資源的建設上，軍隊缺乏完整的應急管理基礎數(shù)據(jù)庫，特別是缺少一些突發(fā)事件高發(fā)地區(qū)的周圍環(huán)境、人員分布等綜合性、公用性的數(shù)據(jù)支持。在危機處置中的信息支持上，軍隊指揮中樞對于地方職能部門信息依賴性過大，存在信源有限、信道單一、信息量不充足、獲取時機不及時等問題，影響了決策中的正確判斷、果斷處置和適時調控。

(四)軍地協(xié)調、溝通不順暢

《突發(fā)事件應對法》規(guī)定軍隊與地方的指揮關系，按照“政府領導、軍地協(xié)同、充分協(xié)商、共同決策”的組織指揮機制運作。軍隊參加地方的應急行動屬于軍隊支援保障行動，軍隊指揮員參加地方聯(lián)合指揮部，接受地方政府的統(tǒng)一領導。但是，在實際非戰(zhàn)爭軍事行動過程中，存在著協(xié)調、溝通不順暢的問題。體現(xiàn)在:首先，軍地之間缺乏有效融合的協(xié)商平臺，只能采取聯(lián)席會議的形式，雖然能夠實現(xiàn)一定程度的聯(lián)合決策，但救援行動基本上以各個系統(tǒng)垂直指揮為主，自成體系，影響救援行動的高效實施［3］。其次，突發(fā)事件發(fā)生后軍地協(xié)調聯(lián)動不順暢［4］。在應急處置過程中，軍地各個部門之間，應急指揮的術語、標識、通訊、信息交互、組織設置和運行機制不盡相同，沒有明確的事先授權機制，各個指揮系統(tǒng)嵌合度較低。

(五)應急保障體系不高效

健全高效的應急保障體系是有效處置突發(fā)事件的重要保證，一般包括信息通訊、物資裝備、資金財務、兵力投送等方面的保障。在信息通訊方面，我軍尚未建立應急信息管理的專門統(tǒng)管部門，也沒有建立起覆蓋全國的突發(fā)事件信息通訊網(wǎng)絡，處置公突發(fā)事件的應急通訊能力脆弱，不能滿足當前應急管理發(fā)展的需要。在應急管理經費方面，缺乏制度化、體制化的經費保障。2009年之后，國家級應急力量的建設經費由國家專項經費投入，裝備由國家配備，但是目前裝備的維修、保養(yǎng)等沒有專項經費支持和制度化的經費保障體制。在應急物資的儲備方面，由于沒有制度化的安排，存在儲備地域配置不合理，儲備品種不齊全，儲備數(shù)量不充足的問題，嚴重制約了突發(fā)事件的有效處置。在兵力應急投送方面，我軍應對重大突發(fā)事件和危機的兵力機動能力，特別是遠距離投送能力比較薄弱。主要依靠鐵路和摩托化機動的方式實施投送，機動速度慢，且受交通條件的影響較大，一旦發(fā)生道路被毀、交通中斷等情況，兵力機動到位十分困難。

(六)軍地聯(lián)合訓練不科學

軍地聯(lián)合處置突發(fā)事件時，必須實現(xiàn)各個參與方的統(tǒng)一聯(lián)動，從而最大限度地發(fā)揮參與主體的潛能，提升聯(lián)合處置事件的合力效應。軍地雙方由于聯(lián)合訓練機制不完善，導致了聯(lián)合訓練缺乏常態(tài)化，隨意性較強，不能真正發(fā)揮軍地聯(lián)訓的實際效能。體現(xiàn)在:一是缺乏權威的聯(lián)訓指導機構。軍地各參訓單位條塊分割、相對獨立，缺乏一個統(tǒng)領軍地聯(lián)合訓練的權威部門，導致在落實訓練計劃、訓練管理、工作協(xié)調上的難度較大。聯(lián)合訓練的開展隨機性較強，不能形成常態(tài)化和制度化。二是聯(lián)訓的相關規(guī)范不明確。在聯(lián)訓科目設置、內容標準、時間、裝備、場地、經費的落實等方面，缺乏明確的規(guī)定和保障，在實踐中往往使聯(lián)合訓練流于形式。由于聯(lián)訓工作缺乏應有的規(guī)范，導致了應急處置中缺乏統(tǒng)一的協(xié)同計劃和事先預案，聯(lián)訓的實施多憑臨時指揮機構的現(xiàn)場部署和臨時確定，既容易造成任務的疏漏或重復，又容易造成軍地聯(lián)動不協(xié)調，效率低下，難以實現(xiàn)預期目標。

(七)應急法規(guī)體系不健全

應急管理法制是指在突發(fā)事件引起的公共緊急情況下如何處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間以及公民權利之間的各種社會關系的法律規(guī)范和原則的總和［5］。明確的法律制度是軍隊突發(fā)事件狀態(tài)下啟動應急管理的依據(jù)。目前國家已有應對各種自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的法律、法規(guī)和部門規(guī)章200多部。但是總體而言國家和軍隊非戰(zhàn)爭軍事行動法規(guī)建設仍顯延遲和滯后。體現(xiàn)在:首先，高位階法律《突發(fā)公共事件應對法》作用發(fā)揮還不明顯［6］。盡管這部法律于2007年已頒布實施，但從最近幾次大型突發(fā)事件處置情況來看，《突發(fā)公共事件應對法》所確立的應急體制規(guī)定的組織協(xié)調和防范作用，并沒有完全發(fā)揮出來，真正的應急工作還是依靠目前高度統(tǒng)一和一元化的黨政領導體制來完成的。其次，立法分散且層次偏低，缺乏協(xié)調統(tǒng)一，權威性不強。再次，法規(guī)體系不健全，存在許多法律空白。最后，現(xiàn)行應急管理的法制執(zhí)行不到位;應急法制的實施環(huán)境有待進一步改善［7］。

(八)應急預案建設不完善

應急預案是針對突發(fā)事件所制定的應對方案，由總體預案、專項預案、現(xiàn)場預案、保障預案及動態(tài)預案組成［8］。2006年以來，軍隊建立了總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、部隊應急預案、重大活動安保應急預案等六個基本類型的應急預案體系［9］。但是在應急預案的制定上，由于基礎數(shù)據(jù)不足、信息資源不夠、研究論證不全面、預測缺乏前瞻性，存在有些預案質量不高、實踐指導意義不強的問題;在預案的分類和數(shù)量上，有些預案分類過細、有些預案分類過大，導致預案分類不夠科學和完善;在應急預案的可操作性上，預案內容缺少針對性，不符合應急預案的規(guī)范要求;在預案之間的銜接上，現(xiàn)行的各種總體預案、部門預案以及專項預案，主要是以條條為主的垂直方式建立的，缺乏塊和塊之間的配套銜接和橫向協(xié)調。

三、基于“一案三制”的我軍應急管理能力建設構想

(一)完善應急管理體制建設

依托我軍現(xiàn)行體制，圍繞非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理建設需求，著重從健全組織機構和優(yōu)化管理流程兩個方面改革創(chuàng)新。

1.健全常態(tài)化應急管理機構

依托我軍現(xiàn)行體制，健全完善在中央軍委統(tǒng)一領導下的常態(tài)化應急管理組織體系，形成“軍委-總部-軍區(qū)(軍兵種)-部隊”縱向一線貫通、橫向緊密關聯(lián)的組織體系框架，將非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理工作全面系統(tǒng)地納入相關應急管理部門職權范圍，實施業(yè)務統(tǒng)管。目前，軍委、總部級已有較為健全的組織機構，重點是總部以下級應急管理機構的建設與完善。一是根據(jù)區(qū)域保障范圍，常設以軍區(qū)(軍兵種)為基礎的非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理機構，下設決策機構、職能機構、輔助機構和咨詢機構等部門。二是要按照組織體系的要求補充機構缺項，加強軍區(qū)、軍(兵)種以下單位的機構設置，著力解決軍隊應急機構設置上強下弱的問題。軍區(qū)、軍(兵)種以下任務部隊，可參照軍區(qū)、軍(兵)種處置突發(fā)事件領導小組模式，適情設置組織領導機構，明確人員、落實責任。著力解決非戰(zhàn)爭軍事行動聯(lián)合指揮機構建設、完善跨領域、跨部門協(xié)調機構建設，并進一步壯大專家隊伍，發(fā)展專家咨詢機構。三是強化機構職能。軍隊處置突發(fā)事件領導小組，主要負責組織領導國家突發(fā)公共事件、部分軍事突發(fā)事件和軍內重大安全事故等的防范與處置，為增強軍事力量非戰(zhàn)爭運用的統(tǒng)一性，可適情增加其邊(海、空)防軍事沖突、維護權益和安保警戒等方面的職能，使其對軍事力量非戰(zhàn)爭運用能夠更好地進行統(tǒng)籌規(guī)劃。四是進一步明確任務處置中的軍地指揮關系。軍隊指揮機構接受地方聯(lián)合指揮部的統(tǒng)一領導，軍隊領導機構人員參加地方聯(lián)合指揮部。任務分配權歸屬地方聯(lián)合指揮機構，部隊行動指揮權歸屬軍隊指揮機構，由軍隊指揮機構根據(jù)地方聯(lián)合指揮部的要求，分配兵力和物資，下達行動命令。

2.優(yōu)化非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理流程

針對非戰(zhàn)爭軍事行動時效性高的特點，必須優(yōu)化應急管理流程，建立快捷高效的上通下達渠道。為此，根據(jù)非戰(zhàn)爭軍事行動任務的特點可對現(xiàn)行應急管理流程加以優(yōu)化:當?shù)胤秸埱筌婈牫鰟颖M行支援時，事發(fā)地黨委和政府可以通過地方行政系統(tǒng)將請求迅速上達到國務院，由國務院有關部門跟軍隊總參謀部協(xié)商辦理，然后由總參應急辦(軍隊處置突發(fā)事件領導小組辦公室)根據(jù)行動的類型、規(guī)模等情況作出兵力動用決策，先直接向執(zhí)行任務的部隊下達任務，然后告知相關軍區(qū)和軍兵種，履行相關手續(xù)。這樣一來，既不需改變現(xiàn)行軍隊指揮體制，又可大大節(jié)省時間，可以極大地提高應急管理的處置效益。

(二)推進應急管理機制建設

軍隊是執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動的中堅力量，其應急管理必須具有一套行之有效的機制，才能夠迅速、有效地調動一切人力、物力和財力，化解、應對、處置風險和危機，確保人民群眾的生命與財產安全。根據(jù)我軍應急管理機制建設的現(xiàn)狀，遵循“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效”的原則，圍繞綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、協(xié)同化要求，創(chuàng)新機制，進一步健全和完善覆蓋社會各個領域、應對各類突發(fā)事件的高效管理機制，確保在應對和處置危機事件時能夠有效組織、快速反應、高效運轉、臨危不亂。

1.健全預測預警機制

預測預警主要是指在對可能發(fā)生的重大危機事件的危險要素進行監(jiān)控、分析、預測的基礎上，提前發(fā)出應急警報，并采取相應的措施，減少損失。在地方政府預警機制建設的基礎上，結合我軍建設現(xiàn)狀，借鑒外軍成功經驗，從下列方面著手:

一是要建立預測預報系統(tǒng)。預警機制是建立在大量數(shù)據(jù)、信息和資料的基礎上。為此，軍地各級應急管理部門必須及時、全面、準確地收集各種可能導致突發(fā)事件的信息，并及時處理信息，以便相關部門能夠識別出突發(fā)事件的最初狀態(tài)，確認面臨的突發(fā)事件類型，并且能夠準確地估計和衡量突發(fā)事件發(fā)生的可能性和嚴重程度。構建預測預警系統(tǒng)要積極推進以地方為主、部隊參與、軍地一體的危機監(jiān)測預警預防機制建設，充分利用軍地多種預測預報資源，形成嚴密的安全報知網(wǎng)，對導致危機的因素和危機的征兆進行持續(xù)的、全天候、全時空、全日制的預測。二是要建立科學的監(jiān)測指標體系。指標體系是應急管理的一個重要測量手段和工具。它是依據(jù)科學的方法，對突發(fā)事件的演進過程進行分析，找出各種測量突發(fā)事件的敏感因素，識別并確認社會風險，監(jiān)測突發(fā)事件危險源，評價事件發(fā)生的可能性。三是要建立專家預測機構，提出科學預防方案。大部分突發(fā)事件都涉及到專業(yè)知識，需要專業(yè)知識應對和解決。因此應該建立一個由相關專業(yè)領域專家參與的應對突發(fā)事件的咨詢機構，讓專家盡早對突發(fā)事件做出科學評估，以便有針對性地完善預案，確保發(fā)布預警信息的科學性和準確性。

2.完善信息管理機制

部隊應對危機突發(fā)事件，無論是危機的預防預警還是處理應對，都必須建立在準確、全面、適時的信息基礎之上［10］。建設標準統(tǒng)一、全軍聯(lián)網(wǎng)的軍隊應急管理信息平臺和管理系統(tǒng)，設立覆蓋各軍區(qū)、危機高發(fā)或敏感區(qū)域的突發(fā)事件監(jiān)測網(wǎng)點，拓展信源，疏通信道，適時掌控重點地區(qū)、敏感時節(jié)的危機動態(tài)情況。建設軍地相融的應急管理數(shù)據(jù)中心，依托軍隊各級情報機構和信息管理部門，加強軍地信息互通互融，建立完備的基礎數(shù)據(jù)庫和共享資源庫，大力提升平時建設、應急處置中信息的實時性、可靠性和輔助決策支持力。建立危機狀態(tài)下信息發(fā)布制度，聯(lián)手相關媒體，適時開展情況通報和宣傳教育，及時化解謠言和誤導，統(tǒng)一意志，穩(wěn)定民心，為軍隊實施應急處置創(chuàng)造良好的行動環(huán)境。

3.規(guī)范應急訓練機制

一是在軍地聯(lián)訓方面。軍地聯(lián)訓是提高軍地聯(lián)合行動最直接最有效的途徑。為此，建立健全的由政府應急管理部門牽頭、軍地各單位參加的應急管理聯(lián)訓制度，定期開展協(xié)同訓練和聯(lián)合演練。在聯(lián)訓的內容上，立足于可能出現(xiàn)的復雜情況，按照應急預案，定期組織跨部門、跨行業(yè)的應急演練，以聯(lián)合指揮、聯(lián)合決策、力量編組、聯(lián)合行動、信息共享、全維防護、綜合保障、統(tǒng)籌調控等為重點，構建交叉編組、兼容互通、一體聯(lián)動的多元化行動力量體系，不斷提高聯(lián)合指揮和協(xié)同行動的能力，充分發(fā)揮軍地聯(lián)合處置突發(fā)事件的合力。二是在任務部隊自身訓練方面。要研究和完善應急管理訓練體制，將應急管理的組織與實施寫進作戰(zhàn)條令，編寫出相應的訓練綱目和教材，為組織訓練提供依據(jù);要規(guī)范訓練機構職責，明確要求，結合區(qū)域性重點任務，組織專項業(yè)務訓練和部隊間的聯(lián)合訓練、綜合演練，積極預測危機可能、有效設置模擬環(huán)境，練指揮、練技術、練心理、練保障、練協(xié)同，確保部隊良好的突發(fā)事件處置和應急反應能力;加強應急行動訓練，提高應急反應能力。應急行動訓練是在非戰(zhàn)爭狀態(tài)下，根據(jù)所擔負的緊急任務或其他應急任務所進行的針對性訓練［11］。各個任務部隊應根據(jù)各自的特點以及可能承擔的處置任務，有計劃有重點的開展弱項補差訓練，有效地解決訓練基礎與任務需求之間的矛盾，做到用什么就訓什么，增強訓練的針對性，有效實現(xiàn)日常訓練與執(zhí)行處置任務的無縫銜接。三是軍兵種之間的聯(lián)合訓練方面。要參考核心軍事能力訓練組織方式，在改革創(chuàng)新中不斷堅持發(fā)展，使先進的組訓方式在處置突發(fā)事件行動訓練中發(fā)揮重要作用;要明確任務，為聯(lián)合訓練提供現(xiàn)實依據(jù)。要打破常規(guī)，針對任務創(chuàng)新訓練編組。要突破傳統(tǒng)思維，打破軍種界限，實現(xiàn)相關專業(yè)力量跨軍種、跨專業(yè)領域的聯(lián)合，特別是要大膽地使各兵種下屬的專業(yè)力量，走出兵種，走出軍種，實現(xiàn)與其他軍兵種專業(yè)力量的小規(guī)模聯(lián)合，以適應處置公共危機應急管理力量精干、高效、多能的要求。

4.暢通軍地協(xié)調機制

軍地協(xié)同機制，是在處置突發(fā)事件過程中，軍地雙方在處置力量指揮、信息溝通、關系協(xié)調、軍地聯(lián)動等方面進行優(yōu)化，減少阻礙因素，提升軍地雙方合力處置突發(fā)事件能力的各種制度的總和。軍隊應積極協(xié)調國家有關部委和地方政府，共同研究確定軍地各方在應對重大突發(fā)事件情況時的任務職責、組織體系、處置程序、工作制度等內容。在平時，搭建軍地融合互通的應急指揮平臺，建立多種協(xié)商的通聯(lián)渠道，健全軍隊內部應急指揮機構，使軍地聯(lián)合機制常態(tài)化地運行;在行動中，實施聯(lián)合決策、聯(lián)合指揮、聯(lián)合行動、聯(lián)合保障，提高聯(lián)合應急的時效。為此，一是要建立健全軍地應急協(xié)調機制。這些機制包括軍地應急聯(lián)席會議、軍地災情信息共享、軍地聯(lián)合指揮、軍地聯(lián)合應急值守、軍地災害聯(lián)合會商、軍地聯(lián)合行動、軍地綜合保障、軍地應急演練等各方面的制度和配套措施，逐步提高部隊與地方政府之間在應對突發(fā)事件方面的聯(lián)合指揮、科學行動、快速反應、兵力投送、專業(yè)保障等各種應急能力建設［2］。二是要完善軍地溝通協(xié)調的運行機制。堅持平戰(zhàn)結合、常態(tài)化運行的原則，建立軍地一體的應急工作管理機制，規(guī)定軍地應急行動指揮的基本目標和原則，明確有關職能部門職責和協(xié)調方式，突出指揮職責對接、指揮程序對接、指揮手段對接、指揮方法對接等內容，落實必要的聯(lián)席會議、聯(lián)訓聯(lián)演、情報會商、請示報告等工作制度，形成統(tǒng)一領導、分級響應、屬地管理的運行模式。

5.優(yōu)化應急保障機制

應急保障機制，是為了確保軍隊完成處置突發(fā)事件應急管理任務，各種后勤專業(yè)為采取應急性保障措施與緊急展開相應保障活動而采取的各種措施與方法的總和。應急后勤保障主要包括應急通訊、應急物資保障、經費保障、維修保障、兵力投送等方面。健全高效的應急保障體系是有效應對各種危機和突發(fā)事件的重要保證，是部隊有效處置各類突發(fā)事件的基礎和前提。按照與處置突發(fā)事件任務部隊行動方案相配套、與軍地保障力量相銜接的原則，強化后勤保障機制建設，走出一條具有我軍特色的軍民融合式的保障路子，確保處置突發(fā)事件任務得到高效圓滿的完成。為此:

首先，加強應急物資儲備與管理。在調整物資儲備規(guī)模上，在部隊現(xiàn)有戰(zhàn)備物資儲備標準的基礎上，增加執(zhí)行突發(fā)事件任務后勤物資儲備。在預儲物資的種類上，根據(jù)任務特點和專業(yè)需求，適當加大任務急需的通用物資儲備，確保部隊保障在需要時能夠快速調動。同時針對處置不同類型的非戰(zhàn)爭行動任務，適當預儲部分專用設備和裝備。在儲備結構布局上，針對不同任務需求，在重要方向、預定任務地區(qū)和自然災害多發(fā)地域，加大物資器材一線儲備，從總體上形成“以近求快”的格局。特別是對一些消耗大、技術含量高、專業(yè)性強、就地籌措難的物資器材，要提前足量儲備，增強物資保障的時效性。在儲備資源的供應上，按照預定區(qū)域保障資源分布和生產能力狀況，健全完善物資籌措管理體系，規(guī)范籌措渠道和管理辦法，建立軍隊專供與民間籌措相結合，預先儲備與應急生產相結合，儲備物資與儲備技術、生產能力相結合的模式，確保一有任務就能迅即保障。

其次，健全應急經費、物資、裝備保障制度。設立專項經費和應急專用賬戶，要把應急管理工作日常經費、救災裝備和物資儲備所需經費納入國家財政預算，力爭制度化、常態(tài)化。同時，采取多種支付方式和靈活途徑，解決軍隊執(zhí)行應急管理任務所需經費、物資和裝備等。

最后，建立多種方式的保障方式。貫徹“簡化程序、急事急辦、打破常規(guī)、特事特辦、靈活處置”的保障原則，探索軍地協(xié)作實施保障的新路子［12］。建立軍地聯(lián)供、聯(lián)修、聯(lián)救、聯(lián)運、聯(lián)保制度，完善“合同式保障”、“采購式保障”等模式，細化軍地責任義務，請卻物資采購、人員征集、設施設備租用的組織程序和經濟補償辦法。

6.建立績效評估機制

非戰(zhàn)爭軍事行動的應急處置結果事關重大、影響深遠，必須建立常態(tài)化的應急管理績效評估機制，以檢驗處置能力、判定應急水平、審視平時建設。在評估模式的選取上，可根據(jù)處置任務預測可能和區(qū)域任務特點，采用軍隊內部評估和軍地聯(lián)合評估相結合，上級檢查評估和本級自建評估相結合，單位全面評估和個人自我評估相結合等多種方式。在指標體系的構建上，應依據(jù)公共危機的基本類型、應急管理的業(yè)務范圍、處置行動的技術環(huán)節(jié)等，科學合理地設置評估項目、明確評估重點、制定層級標準。在評估結果的效用上，積極發(fā)揮導向、診斷和促進作用，固化成果，推廣經驗，發(fā)現(xiàn)問題，整改提高。

7.強化心理干預機制

心理干預機制主要功能是在處置突發(fā)事件應急管理任務完成后，針對參與人員在處置突發(fā)事件過程中其心理出現(xiàn)的各種問題，采取各種措施加以消除，從而恢復其正常的心理狀態(tài)。心理學研究表明，人們在沒有任何心理準備的情況下面對突然的危險，最容易產生恐慌，最容易造成心理創(chuàng)傷。遂行處置突發(fā)事件應急管理行動，多為突發(fā)性事件和急難險重任務，這就要求在執(zhí)行任務中必須介入心理干預工作，為官兵圓滿完成任務提供強大的精神動力和心理支持。為此，一是要建立心理干預機構、配置心理干預人員。要建立專門的心理干預機構，將心理干預納入軍隊處置突發(fā)事件應急管理的整體工作之中，積極預防，及時控制和緩解突發(fā)事件發(fā)生后的心理危害，維護部隊的穩(wěn)定和各項工作的順利開展。對于心理干預人員的配備可以按照以下不同層次和任務組建:①心理干預專家［13］。其任務是參與心理干預決策和進行專業(yè)隊伍的組織、領導工作。②具備進行心理干預督導及培訓資格的人員。其任務是在平時對心理干預人員進行突發(fā)公共事件心理干預等方面的培訓，在突發(fā)事件發(fā)生時，組織專業(yè)人員并進行專業(yè)督導。③接受過相關培訓，具有心理學或精神病學知識，可以進行突發(fā)公共事件心理干預和創(chuàng)傷治療的人員。其任務是在部隊處置突發(fā)事件的過程中或處置后對參與人員進行心理疏導和干預。對于心理干預人員配備的比例，可以借鑒美國危機咨詢援助與訓練計劃相關規(guī)定以及我軍心理干預的成功經驗來確定。二是建立全程的處置突發(fā)事件心理干預機制。遂行任務前，應加強心理衛(wèi)生方面的教育，講清任務中可能遇到的險情和困難，使預有心理準備，幫助官兵建立心理防護屏障，增強其心理適應性和心理穩(wěn)定性。遂行任務時，注重對官兵進行心理疏導，防止集體心理恐慌、心理失調，緩解和消除不良情緒，使官兵始終保持高昂的士氣和旺盛的戰(zhàn)斗力。任務完成后，對官兵的心理情況應全面調查，摸清心理失調的原因，掌握出現(xiàn)心理問題的人員，及時開展心理修復工作，使官兵心理問題得到緩解并恢復正常［14］。

(三)健全應急管理法制建設

完善的法律體系，是應急管理措施得以迅速和有效實施的保證。我軍處置突發(fā)事件的應急管理法制建設要緊緊圍繞處置突發(fā)事件應急管理的特點規(guī)律、工作范疇和重點環(huán)節(jié)，系統(tǒng)構建結構合理、層次清晰、銜接配套的突發(fā)事件應急管理法規(guī)制度體系，全面規(guī)范不同層級政府部門和軍隊系統(tǒng)加強應急管理建設、應對突發(fā)事件的責權內容。要著眼體系建設，立法補充所缺法規(guī)，調整、修訂現(xiàn)行法規(guī)，配套完善各類法規(guī)的下位制度，實現(xiàn)應急管理有法可依、法規(guī)健全，加速推進法治進程。為此，一是健全應急管理法律體系。要將應急法制納入憲法的調整范圍，明確其在我國憲政體制中的地位［15］。要明確規(guī)定“緊急狀態(tài)制度”，將緊急狀態(tài)的確認、宣布、期限、解除等重大環(huán)節(jié)確立為憲法規(guī)范。要盡快制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》，建立緊急狀態(tài)制度。要加快對《突發(fā)事件應對法》和重要領域的單行法的修改和完善工作。二是完善現(xiàn)行的執(zhí)法體制。要加強應急管理法律法規(guī)宣傳教育，要針對目前處置突發(fā)事件軍隊參與人員法律意識不夠強的現(xiàn)狀，必須采取措施，有針對性地對參與執(zhí)行處置任務的相關部隊人員，特別是各級指戰(zhàn)員，進行必要的應急管理法律體系培訓，使之對相關的應急法律規(guī)范有相對充分的了解，增強危機意識，從而在執(zhí)行任務時能夠得心應手，提高處置突發(fā)事件的有效性和針對性。要統(tǒng)一規(guī)范應急法律的貫徹執(zhí)行。三是建立應急法律監(jiān)督制度。完善各種監(jiān)督體系和監(jiān)督制度，加強執(zhí)法監(jiān)察。

(四)完善應急管理預案建設

制定完善的應急預案是保證部隊快速展開、快速行動的基礎，是軍隊參與處置突發(fā)事件的具體行動指南。完善的應急預案對突發(fā)事件的及時有效處置有近10%的影響力［16］。軍隊處置突發(fā)事件的應急預案建設必須著重以下幾點:

首先，搞好現(xiàn)有應急預案的修改完善補充工作。應急預案制定部門應當根據(jù)實際需要和情勢變化，依據(jù)有關法律規(guī)定適時修訂應急預案。其次，確保應急預案的可行性和科學性。檢驗一個預案是否可行，最重要的就是看其是否具有良好的可操作性［17］。為此，要不斷適應非戰(zhàn)爭軍事行動應急管理的新特點，根據(jù)可能擔負的任務，加強行動預案與國家、地方應急職能部門行動預案的對接，保證指揮暢通、上下聯(lián)動、密切配合。再次，確保預案的靈活性。必須構建相配套的多種應急管理預案，力求一種任務多種預案，一種預案多種計劃，一種計劃多項措施。復次，完善應急預案的內容體系。針對當前部隊應急預案建設存在重“點”輕“面”的現(xiàn)象，要針對可能承擔的處置突發(fā)事件應急管理的任務實際，詳細區(qū)分可能的行動任務和樣式，突出抓好應急預案體系建設的完整性，確保各項行動都有預案可依，依案而動。最后，加強應急預案的演練。演習和演練預案程序，落實全部預案的操作化，這是當務之急，也是長遠之需［6］。要適時組織開展不同等級、規(guī)模的預案實戰(zhàn)演練，尤其需要進行各類突發(fā)事件應急預案的演練，并將預案中原則性比較強的行動框架變成真正具有現(xiàn)實可操作的行動方案。

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