開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展中的難題亟待破解

浙江省發(fā)改委外資處、《浙江經(jīng)濟(jì)》雜志社課題組

浙江開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展質(zhì)量落后于江蘇、廣東、山東、天津等省市，“弱、小、散”問題突出。其背后反映的是空間布局調(diào)整滯后、體制機制優(yōu)勢弱化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢、科技創(chuàng)新能力薄弱、開放合作力度不足。這明顯制約了開發(fā)區(qū)（園區(qū)）群體的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，影響重大產(chǎn)業(yè)項目投資與創(chuàng)新投入，進(jìn)而影響發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

空間結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化

浙江各地開發(fā)區(qū)（包括各類工業(yè)園區(qū)等）列入國家公布的目錄內(nèi)少、目錄外多，核準(zhǔn)面積少、空間受限多。目前浙江國家級開發(fā)區(qū)、省級開發(fā)區(qū)原審核面積已基本開發(fā)完畢。經(jīng)過多年的擴容、調(diào)整、整合，浙江省級以上開發(fā)區(qū)核準(zhǔn)面積已上升到2012年的1041.7平方公里，而實際上開發(fā)區(qū)建設(shè)使用的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于核準(zhǔn)面積。浙江綜合考核排名前10位的省級開發(fā)區(qū)授權(quán)管理區(qū)域基本都在100平方公里以上。但開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的調(diào)整設(shè)置明顯地表現(xiàn)出區(qū)域平均思想，在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)特別是固有的“縣域經(jīng)濟(jì)”發(fā)展格局下，空間資源爭奪十分激烈。雖然一些開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、集聚區(qū)通過整合，拓展了空間，但在空間布局上多為“一核多片”，缺少可供成片開發(fā)利用的土地，而實際運作的“統(tǒng)分結(jié)合”方式更使得整合也僅僅是“統(tǒng)計的整合”，空間分割現(xiàn)象依然存在。而一定區(qū)域范圍內(nèi)園區(qū)過多過散特別是空間布局結(jié)構(gòu)松散，無疑弱化了平臺的支撐作用。由于缺乏真正的大平臺支撐，這些年對比江蘇、廣東等省，浙江實體經(jīng)濟(jì)投資和重大產(chǎn)業(yè)項目差距明顯。雖然一些開發(fā)區(qū)（園區(qū)）被迫在區(qū)外尋求發(fā)展空間，采取合作共建、整合托管、“一區(qū)多園”等方式不斷并入周邊區(qū)域，但不規(guī)范的土地擴充和普遍的低效利用，只能解決開發(fā)區(qū)一時需要，卻不能從根本上解決問題。一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)由于空間不足開始出現(xiàn)部分或整體外遷的現(xiàn)象。

體制機制亟待創(chuàng)新

開發(fā)區(qū)的成功在于其獨特的制度、體制。目前全省117家開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的管理模式主要有三種，分別為政府派出機構(gòu)、政府部門和“政區(qū)合一”等，分別有96家、5家和16家，政府派出機構(gòu)占到82%。作為政府派出機構(gòu)的管委會以上級政府的集中化功能管理授權(quán)為基礎(chǔ)，對處于創(chuàng)業(yè)初期、區(qū)域范圍較小、管理任務(wù)較為單一的開發(fā)區(qū)是非常有效的，其管理效率顯著優(yōu)于行政區(qū)政府是不言而喻的。然而，隨著開發(fā)區(qū)的擴區(qū)發(fā)展、管理職能的豐富和社會管理需求的增加，這種簡約型的管委會就會在創(chuàng)新支持、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會服務(wù)等諸多方面顯得力不從心。為了解決行政低效的問題，各地開發(fā)區(qū)（園區(qū)）不斷要求增加編制、提高行政級別。一些地方通過向開發(fā)區(qū)擴大授權(quán)，從經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限擴大到了行政與社會管理權(quán)限，一些開發(fā)區(qū)實質(zhì)上享有了行政區(qū)的各項權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)社會事務(wù)管理職能，成為一個“準(zhǔn)行政區(qū)”。一些地方出現(xiàn)了向“政區(qū)合一”模式轉(zhuǎn)變趨勢，目前已占總數(shù)的14%。如杭州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)(濱江)和寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)均采用“兩塊牌子、一體運作”的形式，破解開發(fā)區(qū)發(fā)展中的體制瓶頸。而在市場化取向改革日益深化的今天，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的整合決不是體制、機制的簡單回歸，而應(yīng)是一種優(yōu)化組合的上升，繼續(xù)推進(jìn)制度的創(chuàng)新突破勢在必行。

目前都市區(qū)和城市群已超越縣域經(jīng)濟(jì)成為浙江經(jīng)濟(jì)空間集聚發(fā)展的新形態(tài)，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）組團(tuán)化發(fā)展趨勢也越來越明顯，新一輪的整合現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)（如嘉興市本級嘉興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、嘉興現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、嘉興國際商務(wù)區(qū)“三區(qū)合一”；衢州綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國家級衢州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、衢州國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和衢州綜合物流園區(qū)“四區(qū)合一”；國家級開發(fā)區(qū)金華經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、省級開發(fā)區(qū)金西經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)“二區(qū)合一”）。從整合提升角度看，全省開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管理體制上不僅存在行政化趨勢與行政執(zhí)法主體地位缺失的困境，而且存在著以縣級行政區(qū)劃為管理主體的體制越來越難以適應(yīng)平臺跨區(qū)域發(fā)展的需要。由于尚未建立利益共享機制，跨區(qū)域的平臺合作很難有效推行，開發(fā)主體之間各自為戰(zhàn)甚至出現(xiàn)了相互之間爭項目、搶資源的現(xiàn)象，影響了深化整合提升和大平臺建設(shè)質(zhì)量。比如開發(fā)區(qū)（園區(qū)）大部分未納入產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)范圍管理，與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)存在要素競爭、項目競爭等，缺少有效的聯(lián)動互補機制。由于管理體制、財政體制、人事制度等方面的相對獨立，開發(fā)區(qū)還與周邊行政區(qū)在城市規(guī)劃、建設(shè)與管理、社會保障等方面經(jīng)常矛盾重重，傳統(tǒng)管理模式導(dǎo)致開發(fā)區(qū)很難實現(xiàn)與周邊行政區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待提升

產(chǎn)業(yè)是開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展的核心和靈魂。目前紡織業(yè)、通信設(shè)備和計算機及其他電子設(shè)備制造業(yè)、電氣機械及器材制造業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)、紡織服裝和鞋帽制造業(yè)等五大行業(yè)占開發(fā)區(qū)主要行業(yè)產(chǎn)值比重將近一半。大多數(shù)園區(qū)新興產(chǎn)業(yè)還沒有成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，而且大量園區(qū)企業(yè)主要仍處在產(chǎn)業(yè)鏈的低端、價值鏈的低位。全省117家開發(fā)區(qū)（園區(qū)）中僅有38家所列主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中涉及到七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，沒有實現(xiàn)分工協(xié)作和錯位發(fā)展，各個開發(fā)區(qū)在新產(chǎn)業(yè)定位乃至發(fā)展形態(tài)上都出現(xiàn)了趨同現(xiàn)象，引進(jìn)電子信息、汽車零部件、新材料、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)趨同率已經(jīng)達(dá)到70%。如果說基于合理分工的產(chǎn)業(yè)趨同有利于加強產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、發(fā)展內(nèi)部縱向?qū)I(yè)化分工和產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易，那么大量低水平的同類產(chǎn)業(yè)集聚和重復(fù)建設(shè)，不僅會造成土地資源的浪費，也將造成業(yè)已存在的低層次產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象可能在更高的層次上重演，產(chǎn)業(yè)布局矛盾將更加深刻。

從另一方面看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展關(guān)系到未來開發(fā)區(qū)（園區(qū)）作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極和產(chǎn)業(yè)升級示范區(qū)的地位。開發(fā)區(qū)既需要發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈長、關(guān)聯(lián)度高、驅(qū)動力強的大制造業(yè)，也需要發(fā)展與先進(jìn)制造業(yè)緊密關(guān)聯(lián)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。但大多數(shù)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）呈現(xiàn)較為明顯的以制造業(yè)為主的發(fā)展特征，目前園區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值和限額以上服務(wù)業(yè)收入大致保持3-2.8∶1。按最新的國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（GB/T 4754-2011）標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計，在20大行業(yè)門類中，117家省級以上開發(fā)區(qū)（園區(qū)）中僅有16家以一個或者多個非制造業(yè)（主要是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)）為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，其他均為制造業(yè)主導(dǎo)。按行業(yè)分類看僅有10個開發(fā)區(qū)（園區(qū)）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)涉及物流倉儲行業(yè)、5個涉及文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、2個涉及現(xiàn)代商貿(mào)服務(wù)業(yè)、3個涉及開發(fā)區(qū)國際貿(mào)易、1個旅游區(qū)和5個涉及信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，盡管近年園區(qū)服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)加快發(fā)展，服務(wù)業(yè)占比開始提升，但服務(wù)業(yè)層次較低、新興服務(wù)業(yè)規(guī)模較小的現(xiàn)象并沒有根本改善，直接影響到了開發(fā)區(qū)承載功能的提升。

集聚能力亟待培育

這些年來，隨著土地價格的上漲、勞動力成本的提高和土地資源的日益緊缺，原有資源要素集聚模式已不足以形成開發(fā)區(qū)的核心競爭力，今后將更集中體現(xiàn)在創(chuàng)新資源要素的集聚和創(chuàng)新能力的形成，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）建設(shè)水平的高低主要看其所集聚資源要素的質(zhì)量。然而，相當(dāng)長一個時期以來開發(fā)區(qū)（園區(qū)）過于依賴土地開發(fā)紅利，整合創(chuàng)新資源、促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作、搭建公共服務(wù)平臺等方面的橋梁紐帶作用并沒有得到充分發(fā)揮，省內(nèi)除了像杭州高新區(qū)這樣少數(shù)幾個高新園區(qū)完成了最初的創(chuàng)新要素和機構(gòu)集聚外，多數(shù)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）建區(qū)與建城不同步、產(chǎn)城功能融合不足，區(qū)內(nèi)創(chuàng)新載體和平臺十分有限，缺乏集群化的專業(yè)園區(qū)。目前開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的創(chuàng)新基礎(chǔ)、制度環(huán)境已影響到對研發(fā)機構(gòu)、高層次人才、創(chuàng)業(yè)投資等創(chuàng)新資源要素的培育、引進(jìn)和積聚，進(jìn)而影響到吸引高端研發(fā)項目、高端產(chǎn)業(yè)項目入園發(fā)展。與北京中關(guān)村科技園、上海張江科技園等國內(nèi)先進(jìn)園區(qū)相比，浙江開發(fā)區(qū)包括以高新園區(qū)創(chuàng)新支撐的差距明顯（目前全省開發(fā)區(qū)（園區(qū)）2904家高新技術(shù)企業(yè)僅占全部入園企業(yè)的2.1%，大部分高新技術(shù)開發(fā)（園）區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)品銷售收入占比均不到50%，而一個中關(guān)村核心區(qū)就聚集了上萬家高新技術(shù)企業(yè)），內(nèi)外資投資項目中屬于高新技術(shù)項目的不足15%，研發(fā)中心、技術(shù)支持中心等科技研發(fā)類項目較少，這也是近年浙江與廣東、江蘇高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距日益拉大的重要原因。

開放合作亟待拓寬

浙江開發(fā)區(qū)（園區(qū)）建設(shè)過程中過度倚重內(nèi)源式發(fā)展，雖然也建有像杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)新加坡科技園、杭州灣新區(qū)歐洲工業(yè)園、鎮(zhèn)海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)北歐工業(yè)園、舟山中德科技園、平湖開發(fā)區(qū)日本產(chǎn)業(yè)園等中外合作園區(qū)，也引進(jìn)了中關(guān)村、上海張江等國內(nèi)先進(jìn)園區(qū)，但中外合作規(guī)模和水平遠(yuǎn)不如江蘇、廣東、天津、山東等地，缺乏類似江蘇新加坡工業(yè)園區(qū)這樣的國家層面戰(zhàn)略合作。相比之下，近年國內(nèi)中外合作的工業(yè)園區(qū)已呈星火燎原之勢，如廣東近年推進(jìn)中新（廣州）知識城、佛山中德工業(yè)服務(wù)區(qū)、中以（東莞）產(chǎn)業(yè)園、中德金屬生態(tài)城、歐洲科技園區(qū)等平臺建設(shè)，山東也在加快推進(jìn)青島中德生態(tài)園、日照國際海洋城、濰坊濱海產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。雖然浙江也有政策鼓勵開發(fā)區(qū)（園區(qū)）“走出去”，在安徽、江西等鄰近省市、中西部地區(qū)甚至是境外共建合作園區(qū)，但成熟的項目和園區(qū)還較少。而國內(nèi)一些老牌開發(fā)區(qū)的品牌效應(yīng)已逐步形成并開始輸出外溢，整合外部的土地資源作為承載產(chǎn)業(yè)調(diào)整的空間載體，并為自身的產(chǎn)業(yè)升級騰出發(fā)展空間。

從深層看，上述困難和問題的存在與我們對開發(fā)區(qū)（園區(qū)）創(chuàng)新發(fā)展探索相對不足、借用外力發(fā)展相對不足密切相關(guān)，特別是在園區(qū)整合過程中行政區(qū)劃壁壘的存在嚴(yán)重限制了市場要素的自由流動，降低了資源配置效率，提高了園區(qū)整合成本，弱化了整體發(fā)展活力，以致平臺能級水平始終難以實現(xiàn)質(zhì)的提升。