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    地方財(cái)政資金專戶管理的存在問題及對(duì)策

    2014-02-04 20:26:25周立平
    中國經(jīng)貿(mào) 2014年21期
    關(guān)鍵詞:資金管理

    周立平

    【摘 要】近年來,隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,財(cái)政資金范圍及數(shù)量范圍及規(guī)模的不斷擴(kuò)大,財(cái)政專戶存在著開戶混亂、使用不規(guī)范、資金量大、監(jiān)督管理不力等諸多問題。因此,研究改進(jìn)新形勢(shì)下地方財(cái)政專戶管理問題成為當(dāng)務(wù)之急。文章對(duì)地方財(cái)政專戶管理存在問題、產(chǎn)生的原因進(jìn)行了分析,對(duì)如何加強(qiáng)地方財(cái)政專戶管理進(jìn)行了研究和探討。

    【關(guān)鍵詞】地方財(cái)政;專戶管理;問題對(duì)策

    財(cái)政資金專戶是財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)政策和制度的規(guī)定,將政府履行公共管理和公共服務(wù)職能的資金存放在各商業(yè)銀行及各類金融機(jī)構(gòu),實(shí)行專戶管理、專項(xiàng)核算、??顚S玫囊环N財(cái)政性專項(xiàng)資金賬戶。2014年6月30日,中共中央政治局會(huì)議審議并通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》,吹響了新的一輪財(cái)稅體制改革的號(hào)角。8月31日,十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決并通過了《全國人大常委會(huì)關(guān)于修改預(yù)算法的決定》,新的《預(yù)算法》將從2015年1月1日起開始施行。新預(yù)算法保留了央行國庫經(jīng)理制,但仍允許財(cái)政專戶(各級(jí)財(cái)政部門在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶)的存在,而且沒有明確提出“兩個(gè)直達(dá)”,即所有公款從繳款人賬戶直達(dá)國庫單一賬戶,所有公款從國庫單一賬戶直接到達(dá)供應(yīng)商或收款人賬戶。因此,就地方財(cái)政專戶管理中存在的問題,采取行之有效的措施來加強(qiáng)管理就顯得很有必要了。

    一、地方財(cái)政專戶管理存在的問題

    財(cái)政資金專戶管理自實(shí)行以來,在一定程度上防止了某些專項(xiàng)資金被挪用、擠占的狀況,在特定時(shí)期里發(fā)揮了一定的作用,促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的良好發(fā)展。但近年來,隨著專項(xiàng)資金范圍及規(guī)模的不斷擴(kuò)大,財(cái)政專戶存在著開戶混亂、使用不規(guī)范、資金量大、監(jiān)督管理不力等諸多問題。

    1.財(cái)政資金實(shí)行雙軌制,監(jiān)督管理難落實(shí)

    長(zhǎng)期以來,各級(jí)地方政府在地方財(cái)政資金管理上,普遍實(shí)行兩套模式,執(zhí)行兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于納入預(yù)算的財(cái)政資金實(shí)行較為嚴(yán)格的預(yù)算制度以及決算制度,并接受人大審議、審計(jì)監(jiān)督、人民銀行審核把關(guān),從而形成了一整套較為系統(tǒng)、完善的監(jiān)督制約機(jī)制。而財(cái)政專戶的預(yù)算資金則不同,在現(xiàn)行財(cái)政管理制度下,由于對(duì)財(cái)政專戶資金與預(yù)算資金實(shí)行分賬核算、分別管理,客觀上形成了大量的財(cái)政性資金分散于各家商業(yè)銀行的局面,導(dǎo)致地方政府的整體財(cái)政收支始終沒有一套完整、清晰的賬簿。這樣既不便于地方對(duì)本級(jí)財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排和監(jiān)督管理,也因財(cái)政資金活動(dòng)缺乏必要的透明性,致使其脫離了人大、人民銀行的監(jiān)督。

    2.專戶管理不夠規(guī)范,多頭開戶現(xiàn)象嚴(yán)重

    財(cái)政專戶過多過濫、賬戶數(shù)量龐大是地方財(cái)政專戶管理工作中普遍存在的問題。一是相同或類似性質(zhì)的資金開設(shè)多個(gè)賬戶。因非稅收人資金種類多、數(shù)額大,地方財(cái)政部門往往指定多家商業(yè)銀行代收,人民銀行的賬戶審核部門卻無法對(duì)不同級(jí)別、不同時(shí)期的證明文件做同一性質(zhì)甄別.因而導(dǎo)致專戶名目繁多,絕對(duì)數(shù)量龐大。二是財(cái)政專戶性質(zhì)不規(guī)范。由于財(cái)政部門開立基本存款賬戶和專用賬戶要受到諸多限制,部分商業(yè)銀行利用一般存款賬戶開戶手續(xù)簡(jiǎn)便、不需要核準(zhǔn)的特點(diǎn),鉆政策的空子為地方政府部門開立一般存款賬戶,實(shí)際用于預(yù)算專用資金核算。三是集中支付改革后大量的財(cái)政專戶未能及時(shí)進(jìn)行清理。財(cái)政國庫集中支付改革推行以來,改革前各單位暫時(shí)保留的部分賬戶,其結(jié)余資金,有的地方轉(zhuǎn)入了統(tǒng)一開立的一般存款賬戶,有的地方仍在繼續(xù)使用,未能較好地執(zhí)行遵循“只出不進(jìn),逐步消化”的政策。

    3.專戶使用不夠規(guī)范,擾亂了正常管理的秩序

    當(dāng)前,財(cái)政系統(tǒng)非稅收人收繳管理方面,要求在地方每家銀行建立一個(gè)非稅收入財(cái)政“匯繳專戶”,實(shí)時(shí)進(jìn)行匯繳,但是在實(shí)際執(zhí)行中,當(dāng)非稅收入劃轉(zhuǎn)財(cái)政專戶后,當(dāng)月是否繳庫、何時(shí)繳庫和繳多少額度完全由財(cái)政部門視收入完成情況確定,客觀上形成了拖欠、截留、坐支和挪用專戶資金、制造虛假收支信息等方面問題。此外,按照《財(cái)政部關(guān)于清理整頓地方財(cái)政專戶的通知》,2011年財(cái)政專戶實(shí)行了歸口統(tǒng)一管理。但財(cái)政部門為了減輕工作壓力,細(xì)化資金核算,又向各開戶銀行提出了在現(xiàn)有賬戶總量不變的情況下,增設(shè)子賬戶,明細(xì)核算各類資金的要求,于是滋生了若干二級(jí)子賬戶,從表面上看專戶備案數(shù)量減少了,符合財(cái)政專戶的清理要求,實(shí)質(zhì)上是變相的違規(guī)開立賬戶,這些既未經(jīng)人民銀行核準(zhǔn),也未向人民銀行備案,完全處于賬戶管理系統(tǒng)之外,造成賬戶管理上的失控,擾亂了正常的賬戶管理秩序。

    4.專戶資金規(guī)模日趨擴(kuò)大,影響貨幣政策的執(zhí)行效果

    財(cái)政專項(xiàng)資金先由財(cái)政部門撥付給商業(yè)銀行,但由于商業(yè)銀行未能及時(shí)使用,導(dǎo)致大量的預(yù)算資金在財(cái)政專戶沉睡。由于財(cái)政部門對(duì)專戶資金的較強(qiáng)自主性,體外循環(huán)的問題便在所難免。再加上財(cái)政專戶資金的穩(wěn)定性和低成本,銀行機(jī)構(gòu)在利益驅(qū)動(dòng)下競(jìng)相追逐,不惜沖擊賬戶管理制度和繳存款制度,便將不生息的財(cái)政性繳存款歸入一般性繳存款核算,來逃避人民銀行財(cái)政性存款全額繳存,按照規(guī)定比例向中央銀行繳存存款準(zhǔn)備金。這樣一來,財(cái)政專戶資金就成為了商業(yè)銀行信貸擴(kuò)張的重要基礎(chǔ),在貨幣乘數(shù)的作用下,必然會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)張性的貨幣效應(yīng),降低基礎(chǔ)貨幣的可控性,削弱了人民銀行實(shí)施貨幣政策的效力,影響貨幣政策的執(zhí)行效果。

    二、地方財(cái)政專戶管理存在問題的成因分析

    上述地方財(cái)政專戶管理存在的諸多問題,其產(chǎn)生的原因是多方面的,既有主觀方面的,也客觀方面的,還有的是制度以及體制方面的缺陷。

    1.主觀方面的原因源于利益驅(qū)動(dòng)

    地方財(cái)政部門由于專戶資金的積聚與增長(zhǎng),要求資金增值的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)便日益增強(qiáng)。于是,部分地方政府就將專戶資金轉(zhuǎn)入商業(yè)銀行用于定期存款或進(jìn)行投資理財(cái)。同時(shí)由于商業(yè)銀行績(jī)效考核壓力越來越大,根本無法抵擋存量巨大且相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政資金。再加上銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈,財(cái)政資金自然就會(huì)成為諸多商業(yè)銀行競(jìng)相爭(zhēng)奪的對(duì)象,多頭開立專戶,甚而衍生成一般存款賬戶也就不難理解了。

    2.客觀方面的原因主要有三點(diǎn)

    一是客觀要求。大家普遍認(rèn)為財(cái)政專戶能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范管理、??顚S?,防止專項(xiàng)資金被擠占挪用,因此在許多專項(xiàng)資金的管理辦法中都有專戶管理的要求。二是國庫限制。目前國庫賬戶核算內(nèi)容較為單一,只能核算收支較為規(guī)律的人民幣資金,無法核算需要按項(xiàng)目管理、經(jīng)常產(chǎn)生退付的資金以及外幣資金。三是使用方便。財(cái)政專戶資金使用方便,透明度相對(duì)較低,可根據(jù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)決策,直接、迅速地支持本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些重大項(xiàng)目,不需經(jīng)過人大等立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

    3.制度方面的原因在于管理缺失

    目前,對(duì)于財(cái)政專戶的管理沒有一部可供操作的法律法規(guī),相關(guān)規(guī)定散落在人民銀行、財(cái)政部的部門規(guī)章或制度規(guī)定中?!度嗣駧陪y行結(jié)算賬戶管理辦法》雖然統(tǒng)一規(guī)范了各類銀行結(jié)算賬戶的開立和使用,但對(duì)財(cái)政專戶的規(guī)定比較籠統(tǒng)?!秶医饚鞐l例》僅僅規(guī)定了國庫有監(jiān)督財(cái)政專戶開戶的權(quán)力,但由于規(guī)定較為寬泛,在對(duì)開戶主體的范圍界定、開戶依據(jù)的采信效力等方面都沒有硬性規(guī)定,從而導(dǎo)致實(shí)際操作中對(duì)大量財(cái)政專戶的開設(shè)無法實(shí)施行之有效的監(jiān)管。

    4.體制方面的原因是缺乏有效制約

    目前我國的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行均集中在財(cái)政部門,對(duì)于這種過于集中的權(quán)力缺乏明顯的制約,從而使得財(cái)政部門可以根據(jù)自己的意愿來支配財(cái)政資金,而財(cái)政專戶正是躲避有限監(jiān)督的最好載體,從而導(dǎo)致了大量財(cái)政專戶的存在。另外,地方政府處于自身利益的考慮,對(duì)財(cái)政專戶的規(guī)范和清理沒有給予充分關(guān)注,也導(dǎo)致財(cái)政部門弱化了對(duì)各種專戶資金的管理,財(cái)政專戶管理和使用中存在的問題越來越突出。

    三、加強(qiáng)地方財(cái)政專戶管理的對(duì)策

    1.加強(qiáng)財(cái)政專戶開戶管理,增強(qiáng)財(cái)政資金透明度

    一是商業(yè)銀行要認(rèn)真貫徹執(zhí)行賬戶管理辦法,開設(shè)財(cái)政資金專戶需要從法律依據(jù)、政府部門履行職能、開戶手續(xù)、資金性質(zhì)以及管理措施等方面確定是否需要開設(shè)。二是人民銀行的會(huì)計(jì)部門和國庫部門要相互配合、嚴(yán)格把關(guān),通過建立與財(cái)政資金專戶相對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目庫,聯(lián)合審核財(cái)政資金專戶,按照“規(guī)范、統(tǒng)一、高效、精簡(jiǎn)”的原則,梳理、撤并財(cái)政資金專戶,開展有效監(jiān)督,同一個(gè)專項(xiàng)資金證明文件只能開立一個(gè)專用存款賬戶,資金性質(zhì)和用途相同或相近的專項(xiàng)資金都?xì)w并成一個(gè)賬戶,從而在根本上杜絕多頭開戶,資金體外循環(huán)的發(fā)生,進(jìn)而有效地提高財(cái)政資金的透明度。

    2.加強(qiáng)管理懲罰力度,完善財(cái)政專戶監(jiān)督機(jī)制

    一是加強(qiáng)監(jiān)督管理。財(cái)政、國庫、審計(jì)和監(jiān)察等部門要進(jìn)一步加強(qiáng)部門間的溝通聯(lián)系,建立檢查監(jiān)督工作機(jī)制,對(duì)財(cái)政專戶的開立、使用進(jìn)行監(jiān)督檢查,有效防范財(cái)政專戶資金風(fēng)險(xiǎn),切實(shí)有效地提高財(cái)政專戶監(jiān)管水平。二是加大處罰力度。各監(jiān)督主體要對(duì)設(shè)立的財(cái)政資金專用賬戶進(jìn)行嚴(yán)格審查,嚴(yán)肅查處商業(yè)銀行在賬戶使用過程中出現(xiàn)的違規(guī)問題,從源頭上遏制違規(guī)開戶情況的發(fā)生,確保財(cái)政資金的絕對(duì)安全。

    3.完善相關(guān)法律法規(guī),提高財(cái)政專戶資金管理的規(guī)范性

    一是對(duì)現(xiàn)行《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》進(jìn)行修訂完善,制定《財(cái)政專戶管理辦法》,明確財(cái)政、審計(jì)、人民銀行國庫等結(jié)算部門的職責(zé),增加有關(guān)財(cái)政資金專戶開立手續(xù)及開立流程的規(guī)定,增加國庫部門對(duì)財(cái)政專戶的審核環(huán)節(jié),將地方財(cái)政的開戶審批權(quán)收歸至上一級(jí)財(cái)政部門或政府,改變目前本級(jí)財(cái)政自開自審的現(xiàn)狀。二是進(jìn)一步明確人民銀行監(jiān)管權(quán)限以及人民銀行部門間的監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)新頒布的《預(yù)算法》(己明確“中央國庫由中國人民銀行經(jīng)理,地方國庫由中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理”)的相關(guān)規(guī)定,重新修訂并完善《國家金修訂完善庫條例》及實(shí)施細(xì)則等相關(guān)法律制度,進(jìn)一步明確人民銀行的監(jiān)管內(nèi)容,保證部門間職責(zé)和規(guī)章制度的銜接,提高對(duì)財(cái)政專戶監(jiān)管的針對(duì)性。

    4.開展地方國庫現(xiàn)金管理,滿足財(cái)政資金保值增值的需求

    為提高財(cái)政資金價(jià)值和地方財(cái)政在人民銀行國庫開設(shè)財(cái)政專戶的積極性,可借鑒中央財(cái)政國庫現(xiàn)金管理的經(jīng)驗(yàn),出臺(tái)地方國庫現(xiàn)金管理政策,啟動(dòng)地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn),既可有效地控制國庫現(xiàn)金管理對(duì)貨幣政策的沖擊,又可滿足地方財(cái)政資金保值、增值的需求,充實(shí)地方政府財(cái)力、保障和改善民生,從而抑制地方政府將資金違規(guī)調(diào)出國庫的舉動(dòng)。

    5.加快國庫電子化建設(shè)進(jìn)程,提升國庫服務(wù)水平

    建議加快國庫信息化建設(shè),實(shí)現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、電子化和無紙化,引導(dǎo)社會(huì)公共資金逐步通過國庫直接進(jìn)行支付。此外,還要進(jìn)一步增強(qiáng)國庫的服務(wù)意識(shí),加強(qiáng)國庫管理的宣傳,積極主動(dòng)地了解財(cái)政、商業(yè)銀行賬戶開設(shè)的政策要求意向,有序引導(dǎo)賬戶資金合規(guī)流動(dòng),拓展國庫服務(wù)空間,從而促使國庫工作向縱深發(fā)展。

    6.改革財(cái)政專項(xiàng)資金管理模式,盡早將財(cái)政專戶納入國庫管理

    積極推進(jìn)國庫集中收付制度改革進(jìn)程,盡早取消財(cái)政專戶,將各類財(cái)政專戶資金統(tǒng)一納入規(guī)范的國庫集中支付管理,統(tǒng)一存放在國庫單一賬戶中核算。對(duì)目前尚不具備條件的,按項(xiàng)目實(shí)行單一專戶管理,減少財(cái)政專戶的數(shù)量。這樣既能實(shí)現(xiàn)資金的集成管理和集中控制,促進(jìn)國家預(yù)算的順利執(zhí)行,又能保證資金的安全,進(jìn)而增強(qiáng)政府權(quán)力運(yùn)行的透明度和公信力。

    參考文獻(xiàn):

    [1]宋長(zhǎng)飛.關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政專戶管理的措施建議.經(jīng)濟(jì)研究參考,2014(18)

    [2]李向,周向東.淺析財(cái)政專戶對(duì)國庫庫存及商業(yè)銀行經(jīng)營的影響.內(nèi)蒙古金融研究,2014(7)

    [3]馮海悅.建議將財(cái)政專戶資金納入國庫統(tǒng)一管理.時(shí)代金融,2014(2)

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