世界各國軍民融合經(jīng)驗做法研究(1)

■郭現(xiàn)云 姬志杰

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會上強調(diào)，要做好軍民融合這篇大文章。

從全球范圍內(nèi)看，經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)之間的關(guān)系都存在矛盾的一面。在國家的可利用資源有限的條件下，如果用于國防建設(shè)方面的資源多了，那么用于經(jīng)濟發(fā)展上的資源勢必相應(yīng)會減少。反過來，如果國家將資源主要用于經(jīng)濟發(fā)展，勢必會影響國防投入，最終影響國家安全。因此，在歷史上就有所謂“大炮還是黃油”的二難選擇問題。而把國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)深深融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系，是解決二者之間矛盾關(guān)系、實現(xiàn)國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳思路。為此，全球發(fā)達國家在實現(xiàn)國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系方面進行了積極的探索，這些探索可以為我們進一步落實習(xí)總書記指示，做好軍民融合這篇大文章提供有益的借鑒。

一、在機制上，對實現(xiàn)國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展之體系方面都有頂層設(shè)計

國防和軍隊現(xiàn)代化建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系涉及到國家戰(zhàn)略全局，涵蓋軍地各個不同部門，因此各主要國家都有頂層架構(gòu)即最高協(xié)調(diào)機構(gòu)。從目前的情況看，主要國家做法有三種：

一是以實體化的“國家安全委員會”為最高協(xié)調(diào)機構(gòu)。該委員會為常設(shè)機構(gòu)，有專職人員，除了決策功能外，還具有落實決策的能力。這類做法的國家目前較為普遍。

根據(jù)1947年《國家安全法》授權(quán)建立的美國“國家安全委員會”，是直屬總統(tǒng)辦公室的一個內(nèi)閣級機構(gòu)，作為美國國家安全最高決策機構(gòu)，自成立以來一直支配著美國的國家安全決策。國家安全委員會就起著綜合不同部門意見拿出主流性看法供總統(tǒng)決策參考的作用。因此，國家安全委員會在美國政府中發(fā)揮著任何單一部門都不能發(fā)揮的作用，它負責(zé)把國家安全政策的不同方面“統(tǒng)一起來”向總統(tǒng)提出對策建議，協(xié)助總統(tǒng)制定、審查并協(xié)調(diào)國家安全有關(guān)的內(nèi)政、外交和軍事政策。國家安全委員會及其班子最終構(gòu)成整個行政部門復(fù)雜決策體系的塔尖。早期國家安全委員會只是一個總統(tǒng)班底，由總統(tǒng)任主席，成員有副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、財政部長，以后又增加了參謀長聯(lián)席會議主席和中央情報局長。但經(jīng)過70年演變，已變成一個完全正式的、政府機構(gòu)性的組織，人員已達225人，包括大約100名獨立的專職人員。在協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)與國家安全方面，該委員會明確把工業(yè)和人力動員、保護基礎(chǔ)設(shè)施、全民防御、政策連續(xù)性和自然災(zāi)害、處理恐怖主義國家進行的軍事行動的后果等方面作為決策內(nèi)容重要組成部分，并設(shè)立了主管上述行動的專職助理，其中位列第四的助理同時兼任“國家經(jīng)濟委員會”副主席職務(wù)，負責(zé)國防經(jīng)濟和有關(guān)國家安全所需要預(yù)算及資源等綜合計劃問題。該委員會還一直試圖為信息和情報綜合匯總提供一個超越中央情報局與聯(lián)邦調(diào)查局之上的整個情報系統(tǒng)的中心場所，并架起情報與政策領(lǐng)域的核心橋梁。國安委第2號副手是“國家信息系統(tǒng)”的主管。當(dāng)然也為經(jīng)濟與國防之間的協(xié)調(diào)提供情報與信息支持。國家安全委員會下還專門設(shè)有“緊急準備與動員計劃政策協(xié)調(diào)委員會”。該委員會下設(shè)常務(wù)秘書處，秘書處下設(shè)軍事動員、應(yīng)急通信、應(yīng)急反應(yīng)、工業(yè)動員、資源動員、科技動員、財力動員、民防動員、地震動員、國防后勤、動員與部署指揮等12個部級協(xié)調(diào)組，分別負責(zé)本領(lǐng)域動員政策的制定和工作協(xié)調(diào)。

俄羅斯協(xié)調(diào)國防建設(shè)與經(jīng)濟社會體系發(fā)展的最高機構(gòu)是聯(lián)邦安全委員會。這一委員會由總統(tǒng)任主席、總理任副主席，主要成員有國防部長、外交部長、內(nèi)務(wù)部長、情報總局局長、安全總局局長、邊防總局局長、司法部部長、財政部部長、國防工業(yè)部部長、核能源部部長、緊急情況部部長等。下設(shè)國防安全局、社會安全局、經(jīng)濟安全局、信息安全局與戰(zhàn)略預(yù)測局等機構(gòu)。聯(lián)邦安全委員會的職能是研究分析國際、國內(nèi)各領(lǐng)域存在和可能發(fā)生的危機，保障個人、團體和國家利益不受內(nèi)部或外部的威脅，在保障安全方面實行統(tǒng)一的政策，并履行憲法賦予的權(quán)力。聯(lián)邦安全委員會除每年的例行會議以外，還根據(jù)安全形勢的發(fā)展變化召開臨時性會議和緊急會議，討論和制定安全方面的政策、措施。此外，每年還要以熱點問題為背景，組織兩次國際、國內(nèi)戰(zhàn)略模擬演習(xí)，其中一次總統(tǒng)親自參加。通過演習(xí)，提高對形勢預(yù)測的準確性，檢驗所采取對策的可行性，使國家各領(lǐng)域行動協(xié)調(diào)一致。

目前，設(shè)有國家安全委員會的國家還有巴西、智利、南非、土耳其、泰國和馬來西亞，巴基斯坦最近也設(shè)立了國家安全委員會。

二是由國防部為最高協(xié)調(diào)機構(gòu)。在國防部作為協(xié)調(diào)國防安全與經(jīng)濟建設(shè)的這些國家，其國防部往往是行政權(quán)國防部或民政權(quán)國防部。

這兩種類型的國防部與美英這樣的全權(quán)型國防部相比較，都沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)。其中，行政權(quán)國防部的國家中，作戰(zhàn)指揮權(quán)屬總參謀部、聯(lián)合參謀部等機構(gòu)，總統(tǒng)(國王、總理等)通過國防部長管理軍隊和國防，通過總參謀部指揮戰(zhàn)爭。軍權(quán)在國防部與總參謀部之間分割。比如比利時平時由國防大臣領(lǐng)導(dǎo)武裝力量，國防部是軍隊的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)；戰(zhàn)時由內(nèi)閣首相指揮，總參謀長行使軍事指揮權(quán)。意大利以國防部(文官)為首，組成國防參謀長和國防秘書長分別主管軍事和后勤的雙軌制；國防參謀長和陸、海、空軍參謀部為作戰(zhàn)指揮機構(gòu)。土耳其總參謀長是武裝部隊最高指揮官，下轄各軍兵種司令部；國防部是同參謀部合作的最高行政機構(gòu)。而所謂民政權(quán)國防部，是指僅負責(zé)民政方面的國防事務(wù)的國防部。這類國防部不管軍隊的行政，更不介入作戰(zhàn)指揮。比如丹麥，既設(shè)國防大臣，又設(shè)國防司令、國防參謀長。國防司令是平時武裝部隊最高指揮官。芬蘭，既設(shè)國防部長，協(xié)助總理負責(zé)民政方面的國防活動，又設(shè)國防軍司令，負責(zé)軍事方面的國防活動。挪威，內(nèi)閣通過國防大臣掌握全軍，最高作戰(zhàn)指揮機構(gòu)為國防軍最高司令部。瑞典設(shè)三軍總司令，是負責(zé)軍隊作戰(zhàn)指揮的最高軍事指揮官，直接對政府負責(zé)。希臘設(shè)武裝力量總司令，三軍司令設(shè)于總司令之下，同時設(shè)國防部，負責(zé)國防行政。匈牙利設(shè)國防軍司令和國防部長，分別由軍人和文職充任。阿爾巴尼亞設(shè)人民軍總司令。另外，與其他機構(gòu)合署的國防部，大體上也屬于民政權(quán)國防部。如盧森堡外交、外貿(mào)、合作和國防部，埃及國防與軍工生產(chǎn)部，伊朗國防與后勤部，印度尼西亞國防與安全部，加蓬國防、安全和移民部，坦桑尼亞國防和國民服務(wù)部，萊索托王國國防、國內(nèi)安全、農(nóng)業(yè)、合作社和銷售、公共服務(wù)、青年和婦女事務(wù)、食品管理部，盧旺達國防與安全事務(wù)部，馬里國防與國家安全部，毛里求斯國防、國內(nèi)安全、新聞、機構(gòu)改革和對外關(guān)系部，南非國防與通訊部，多米尼加國防、內(nèi)政和警察部等等。這種合署的情況，一是發(fā)生在政府規(guī)模較小的國家，國防事務(wù)通常與國內(nèi)安全事務(wù)或軍工后勤事務(wù)劃歸一個部門管理，以減少政府機構(gòu)數(shù)量，減少行政成本。此外，合署的形態(tài)凸顯這類國防機構(gòu)的民政色彩。典型的如巴基斯坦，它有龐大的武裝力量，但其國防事務(wù)由糧食和農(nóng)業(yè)部兼管。

正因為行政權(quán)國防部或民政權(quán)國防部不直接管理軍隊，更不參與指揮作戰(zhàn)，因而被專職賦予協(xié)調(diào)民用領(lǐng)域與國防相關(guān)的活動，尤其是為國防與軍隊建設(shè)提供民用資源方面的協(xié)調(diào)與保障。國防部不僅具有與軍事領(lǐng)域機關(guān)連署辦公后形成的決策及決策權(quán)力，并且具有落實這些決策的權(quán)力。

第三類是由虛設(shè)的最高議事機構(gòu)具有協(xié)調(diào)國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)方面的決策權(quán)，但具體落實則由國防部進行。這些國家也設(shè)有“國家安全委員會”這樣的事關(guān)國家安全的最高決策機構(gòu)，但這種機構(gòu)是議事性的，非常設(shè)化，本身沒有專職人員，至多有辦公室。在決策后由國防部負責(zé)落實決策。

以英國為例，英國國防事務(wù)的最高決策是“國防與海外政策委員會”，確定國家安全利益及其面臨的威脅，制定與國家安全有關(guān)的內(nèi)政、外交和軍事政策，組織協(xié)調(diào)軍事機構(gòu)和政府各部門在國家安全事務(wù)方面的行動，協(xié)助最高統(tǒng)帥做出決策等。國家最高領(lǐng)導(dǎo)人、最高行政首長、最高軍事首長以及安全、情報、財政等部門負責(zé)人屬于該機構(gòu)的法定成員。但該委員會更多具有決策權(quán)，而落實則交由國防部具體執(zhí)行。日本的“安全保障會議”也是最高安全決策機構(gòu)，但其決策一般通過防衛(wèi)廳落實，包括在自衛(wèi)隊“防衛(wèi)出動”時有權(quán)征用和管理有關(guān)設(shè)施、土地、物資及采取其他“強制措施”，都由防衛(wèi)廳決策；法國協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)的最高領(lǐng)導(dǎo)是總統(tǒng)。在緊急狀態(tài)時，總統(tǒng)有權(quán)“根據(jù)形勢需要采取必要的措施”。在總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)內(nèi)閣會議、國防委員會以及限制性國防委員會三個決策機構(gòu)。其中內(nèi)閣會議是最高決策機構(gòu)，負責(zé)制定國家經(jīng)濟保障國防需求方面的政策，決定是否進入戰(zhàn)時經(jīng)濟狀態(tài)。決策形成后，交由總理領(lǐng)導(dǎo)下的國防部執(zhí)行，但法國最高軍事指揮機構(gòu)為三軍參謀部。以色列的最高軍事決策權(quán)掌握在內(nèi)閣和總理手中。自1973年10月后，內(nèi)閣中成立了一個部長級的國防委員會，委員會由總統(tǒng)、總理、國防、外交、內(nèi)政、交通與郵電、財政等部長組成，是國家名義上的最高軍事決策機構(gòu)?？偫硎俏瘑T會主席，實際上是最高決策者，是武裝力量的最高統(tǒng)帥。決策的落實則也由國防部相關(guān)部門執(zhí)行。

二、在制度上，都有協(xié)調(diào)國防建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展的各種法律法規(guī)，使之進入法制的軌道

為真正把國防經(jīng)濟融入經(jīng)濟社會發(fā)展體系，各主要國家都注意通過立法將一些成熟的做法予以確認上升為國家意志，以使之進入法制的軌道。

在協(xié)調(diào)國防經(jīng)濟與經(jīng)濟社會發(fā)展的法律法規(guī)上，各主要國家大約區(qū)分為四個層次。

首先是最高層次的憲法。主要國家在其憲法中都對國防體制、總統(tǒng)與議會的國防權(quán)限、尤其是對確保國家安全或國防安全情況下，如何處理國防需求與民用經(jīng)濟或民事部門的關(guān)系作出了原則性規(guī)定。如美國《憲法》第二條第二款第一項規(guī)定，“美國總統(tǒng)是合眾國陸海軍和被征召服役的各州民團的總司令?！焙髞恚ㄟ^美國最高法院相關(guān)憲法解釋，美國總統(tǒng)作為總司令的權(quán)限中引申出在國家安全受到威脅時，美國總統(tǒng)有權(quán)締結(jié)和約；有權(quán)在美國國會制定特別法律前在占領(lǐng)地區(qū)建立政權(quán)機關(guān)；有權(quán)宣布國內(nèi)部分地區(qū)戒嚴；有權(quán)在征得美國國會授權(quán)下征募陸海軍和組織、武裝、訓(xùn)練民團；有權(quán)征用私營部門物資裝備等用于軍事用途。根據(jù)《憲法》第一條第八款第十一項至第十六項規(guī)定，美國國會在軍事方面的職權(quán)包括備戰(zhàn)與宣戰(zhàn)，發(fā)給私掠與報仇許可狀，制定陸上和海上的捕奪法規(guī)；征募陸軍并供給軍需；建立海軍并供給軍需；制定關(guān)于統(tǒng)率和管理陸海軍的法規(guī)；規(guī)定為執(zhí)行聯(lián)邦法律、鎮(zhèn)壓內(nèi)亂和抵御外侮而召集民團及征集私營部門物資的辦法；規(guī)定關(guān)于組織、武裝和訓(xùn)練民團的辦法以及關(guān)于統(tǒng)率被征調(diào)為聯(lián)邦服役的民團的辦法等等。

第二層次是在憲法指導(dǎo)下一系列相關(guān)軍事法律。這些法律涉及武裝力量的規(guī)模體制、軍隊體制編制、兵役制度、武器裝備研制和訂貨制度、國防科技與武器裝備管理制度、后勤保障制度、干部制度、軍人福利待遇制度、軍人保險制度、軍事立法、軍事司法、律師制度以及戰(zhàn)時軍事管制制度等等。以美國為例，這一層次的法律包括有：《國家安全法》、《兵役法》、《國家安全機構(gòu)法》、《國防生產(chǎn)法》、《國防專利法》、《國防設(shè)施法》、《軍官人事管理法》、《軍事儲備法》、《軍事?lián)芸罘ā贰ⅰ盾娛陆ㄖā?、《軍人薪金、補貼法》、《職員軍人管理法》、《后備人員建設(shè)法》、《軍事公共設(shè)施法》和《美國統(tǒng)軍法》等，這些法律在美國內(nèi)部又構(gòu)成了一個縱橫交錯、互相聯(lián)系、互相制約、結(jié)構(gòu)嚴密、體系完善的軍事法網(wǎng)絡(luò)。而在這些軍事法律中，都有相關(guān)條款對于如何處理各領(lǐng)域國防安全與經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)事宜作出明確規(guī)定。如美國國防生產(chǎn)法與國防授權(quán)法等軍事法律中，都有鼓勵采辦民用企業(yè)的技術(shù)和產(chǎn)品，明確提出要逐步建立一個“無縫”的國家科技工業(yè)基礎(chǔ)等規(guī)定。

第三層次是專門用以協(xié)調(diào)特殊領(lǐng)域民用部門與國防安全之間關(guān)系的立法。主要涉及的領(lǐng)域有戰(zhàn)爭動員、民防與國防教育等方面。在戰(zhàn)爭動員方法，為確保動員迅速有效，許多國家都制定有動員法。美國戰(zhàn)爭動員的基本法有《戰(zhàn)略和重要物資儲備法》、《國家安全法》、《國防生產(chǎn)法》等；單項法有《戰(zhàn)爭授權(quán)法》、《國家緊急狀態(tài)法》、《軍事選征兵役法》、《普遍軍訓(xùn)與兵役法》、《武裝部隊預(yù)備役法》等。除這些基本法外，《美國法典》、《公法》、行政命令、聯(lián)邦條例和部門條例還賦予總統(tǒng)和各級政府官員多種應(yīng)急權(quán)力，授權(quán)他們在戰(zhàn)爭、國家進入緊急狀態(tài)或其他危機中采取各種動員措施。據(jù)統(tǒng)計，授予總統(tǒng)的這類應(yīng)急權(quán)力就多達400 余種，使其享有廣泛的隨機處置權(quán)。英、法、日、德等其他國家，也都有較完善的軍事法體系。例如德國僅戰(zhàn)爭動員方面就頒布有《經(jīng)濟安全法》、《聯(lián)邦軍事義務(wù)法》、《勞動力保障法》、《食品保障法》、《交通保障法》、《供水保障法》等10余種。在民防方面，早在二十世紀三四十年代德國、丹麥、瑞士等國都制定了《民防法》并在實踐中不斷修改完善。目前各國已形成了完善配套的民防法令和條例，對民防的性質(zhì)、體制責(zé)任權(quán)利及民防建設(shè)的內(nèi)容都作了明確的規(guī)定和要求。如丹麥《民防法》規(guī)定，所有16歲-65歲的男女公民，均有執(zhí)行民防勤務(wù)的義務(wù)；瑞士《民防法》規(guī)定，18歲-45歲未服兵役的公民每年必須進行3個星期的民防培訓(xùn)；公民參加民防工作時受傷致殘死亡或遭受財產(chǎn)損失，其本人或直系家屬應(yīng)獲得政府相應(yīng)的賠償。在國防教育方面，各主要國家也都有相關(guān)法律。

早在1958年，美政府就制定頒布了《國防教育法》。以法律形式保障國防教育，把全國的各種教育同國防教育聯(lián)系起來，被美教育界稱之為“美教育史上劃時代的文獻”。根據(jù)這一法律，美國在地方院校開辦了531個后備軍官訓(xùn)練團，使青年學(xué)生在完成學(xué)業(yè)的同時接受必要的軍事訓(xùn)練，達到少尉軍官的任命要求。美國“后訓(xùn)團”的訓(xùn)練時間通常為每周3-4小時，另加一次為期6 周的訓(xùn)練。其學(xué)制分為4年制和2年制。

第四層次是各種條例、規(guī)定或計劃。為推動國防建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，各主要國家在正式法律之外，還出臺各種條例、規(guī)定或計劃，以推動二者之間的融合。美國自1990年代以來，為了推動國防科研生產(chǎn)領(lǐng)域的軍民結(jié)合、寓軍于民，先后出臺有：技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃、先進概念技術(shù)演示計劃、兩用科學(xué)技術(shù)計劃、利用民用技術(shù)節(jié)省使用與保障費用倡議、國防部制造技術(shù)計劃、獨立研究與開發(fā)計劃、北美技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)組織計劃、技術(shù)轉(zhuǎn)化倡議、小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃等。

其中，1997年美國國防部啟動的“兩用科學(xué)和技術(shù)計劃(DUS&T)”的目標之一，就是與工業(yè)界聯(lián)合投資和合作開發(fā)兩用技術(shù)項目。英國改革軍用科研設(shè)施管理辦法，鼓勵軍民部門間互相利用科研設(shè)施進行技術(shù)開發(fā)，以加強軍民間的合作和交流。在推動聯(lián)合研究方面實行新型“租借”機制，即在國防鑒定與研究總局所屬的科研機構(gòu)所在地允許國內(nèi)民營企業(yè)租用場地、設(shè)施和專用設(shè)備等從事研究與發(fā)展活動，形成軍民資源共享機制，促進資源的有效利用。再如，英國曾在1993年出臺“常備預(yù)備役計劃”，以能在戰(zhàn)時保障獲得通信、醫(yī)療、情報專業(yè)人員以及國防工業(yè)專家等。根據(jù)這一計劃，A類常備預(yù)備役人員戰(zhàn)時直接加入戰(zhàn)斗序列；B類常備預(yù)備役人員集中待命以增援戰(zhàn)區(qū)或替換作戰(zhàn)部隊。加入常備預(yù)備役的人員包括曾在正規(guī)部隊服役過的軍人和志愿后備役人員。

此外，1992年，英國國防部實施“探索者計劃”，以加強與軍外研究力量的信息交流。1996年英國國防部實行“燈塔計劃”，旨在推動國防鑒定、研究總局與工業(yè)界和學(xué)術(shù)界之間在國防預(yù)研領(lǐng)域的合作。為了協(xié)調(diào)立法事務(wù)，各主要國家大多在國防部門設(shè)有專門的立法事務(wù)機構(gòu)。例如，美國國防部有一名助理國防部長主管立法事務(wù)。國防部還設(shè)有總顧問及其辦公室。立法事務(wù)助理國防部長的主要職責(zé)是：協(xié)調(diào)國防部與國會的立法事務(wù)、處理國防立法方面的問題?？偡深檰柺菄啦块L在法律事務(wù)問題上的首席顧問，負責(zé)管理國防法律方面的事務(wù)，并領(lǐng)導(dǎo)法律勤務(wù)局。美陸軍部、空軍部均設(shè)有少將銜立法聯(lián)絡(luò)主任，海軍部設(shè)有少將銜立法事務(wù)辦公室主任，并各有其辦事機構(gòu)。海軍陸戰(zhàn)隊司令部設(shè)有立法助理辦公室，主任為準將級軍官。陸、海、空軍部均設(shè)有文職的總法律顧問及其辦公室，各戰(zhàn)區(qū)總部及集團軍司令部設(shè)有軍職的法律顧問，國防部下屬的某些局也設(shè)有法律事務(wù)部門。(未完待續(xù))