規(guī)范有序推進(jìn)浙江PPP模式發(fā)展

陳建中

規(guī)范有序推進(jìn)浙江PPP模式發(fā)展

陳建中

相較于BOT模式，PPP模式更強(qiáng)調(diào)由政府和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，有利于發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)、撬動(dòng)作用，進(jìn)而調(diào)動(dòng)社會(huì)資本并發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，擺脫公共資源的“瓶頸”

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。《中共浙江省委關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的決定》指出：“取消和廢止制約民間投資發(fā)展的各種歧視性法規(guī)規(guī)章和政策規(guī)定”“鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公用事業(yè)和金融服務(wù)等領(lǐng)域，探索民間資本進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)權(quán)領(lǐng)域”。在當(dāng)前，進(jìn)一步研究探索政府以授權(quán)私人部門特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，政府與私人部門“全過程”合作的社會(huì)公共產(chǎn)品供給管理新模式（簡(jiǎn)稱：PPP）具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

試點(diǎn)的意義

PPP（Public—Private—Partnership）是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。在社會(huì)公共產(chǎn)品供應(yīng)中推廣運(yùn)用PPP，是適應(yīng)“國(guó)家治理現(xiàn)代化”“市場(chǎng)配置資源起決定性作用”“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”及落實(shí)《決定》中提出的“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”等要求的一次投融資及營(yíng)運(yùn)管理體制機(jī)制變革。

浙江長(zhǎng)期存在民營(yíng)資本多、投資難問題，而政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域又面臨公共產(chǎn)品社會(huì)需求大與財(cái)政資金有限的矛盾。同時(shí)，據(jù)省審計(jì)廳發(fā)布的《浙江省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》表明，截至2013年6月底，全省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)5088.24億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)327.09億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)1513.04億元，在目前嚴(yán)控政府債務(wù)的形勢(shì)下，要較大幅度新增政府債務(wù)已不可能。國(guó)際國(guó)內(nèi)已有經(jīng)驗(yàn)表明，開展PPP模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作的市場(chǎng)化、投資主體多元化，可以緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的資金缺口，減輕地方政府的財(cái)政壓力。相較于BOT模式，PPP模式更強(qiáng)調(diào)由政府和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)(包括資本)的合理分擔(dān)，有利于發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)、撬動(dòng)作用，進(jìn)而調(diào)動(dòng)社會(huì)資本并發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，擺脫公共資源的“瓶頸”，有利于降低前期風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)揮各自所長(zhǎng)，并有利于促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)效率的提高，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、融資、運(yùn)營(yíng)和管理的良性循環(huán)，政府、投資商、建設(shè)商、運(yùn)營(yíng)商和社會(huì)的共贏。在浙江省推廣運(yùn)用PPP試點(diǎn)，有利于積累經(jīng)驗(yàn)、規(guī)范浙江省PPP模式的向前發(fā)展。

面臨的問題

缺乏PPP模式專門適用的法律法規(guī)。國(guó)家目前對(duì)于PPP尚未形成專門具體的法律，相關(guān)法規(guī)的效力層次不高，法規(guī)分散化、職能重疊、交叉適用現(xiàn)象嚴(yán)重。目前較為完備的對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行規(guī)范的規(guī)章僅是2004年3月國(guó)家建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（第126號(hào)令），主要適用于城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，主要規(guī)范國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門和省級(jí)建設(shè)主管在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理方面的職責(zé)。對(duì)推廣PPP項(xiàng)目中涉及的諸多其他領(lǐng)域，以及相應(yīng)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招標(biāo)、建造、運(yùn)行、監(jiān)督，SPV公司的性質(zhì)及其融資相關(guān)的規(guī)定有待明確，且急需上升至法律法規(guī)層面。

PPP實(shí)踐案例不多。國(guó)際上雖有成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但各國(guó)不同的條件形成的應(yīng)用領(lǐng)域和操作模式各有區(qū)別。國(guó)內(nèi)大多只有理論研究，對(duì)PPP本質(zhì)要求的認(rèn)識(shí)還不夠深刻。浙江過去較多實(shí)施的是廣義的PPP，即BT、BOT等，狹義的PPP實(shí)踐案例不多。即使是目前實(shí)施較多的BT、BOT模式，也還存在BT、BOT項(xiàng)目投資建設(shè)的法規(guī)制度不健全，地方政府規(guī)定不完善，有些項(xiàng)目規(guī)劃不周、決策不全，在執(zhí)行方面不規(guī)范、監(jiān)管不到位等問題。

缺乏一支懂PPP的人才隊(duì)伍。目前在資本運(yùn)作、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、招標(biāo)采購(gòu)、合同管理、國(guó)際項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)等專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的會(huì)計(jì)、律師、工程咨詢等專業(yè)化中介服務(wù)隊(duì)伍有待培育成長(zhǎng)。

缺乏專門的運(yùn)作監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前各公共產(chǎn)品建設(shè)模式一般由各政府相關(guān)部門提出具體需求、可行性分析，并由政府有關(guān)部門批準(zhǔn)后，組織設(shè)計(jì)、建設(shè)等，不同部門對(duì)公共產(chǎn)品項(xiàng)目投融資模式及監(jiān)督管理規(guī)范要求也不盡相同，公共產(chǎn)品實(shí)施前與各級(jí)財(cái)政部門也沒有必然聯(lián)系，這與國(guó)際貨幣基金組織及英國(guó)實(shí)施的PPP項(xiàng)目中財(cái)政部門有一票否決權(quán)有較大差異。如果不及時(shí)對(duì)當(dāng)前采用的各種PPP模式進(jìn)行規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)督和有效控制，將會(huì)給地方政府帶來更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

有序推進(jìn)試點(diǎn)

浙江省政府領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注PPP試點(diǎn)，省財(cái)政廳成立了推進(jìn)浙江省PPP試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，初步擬定了推進(jìn)試點(diǎn)工作方案。杭州、溫州、嘉興、海寧、加善、諸暨、溫嶺等市縣推進(jìn)PPP試點(diǎn)的積極性也很高，擬制了工作方案并積極篩選PPP項(xiàng)目，組織推進(jìn)。在此，對(duì)下一步推進(jìn)全省PPP試點(diǎn)建議如下：

建立健全PPP試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)。建議在省政府層面設(shè)立省PPP試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)擬定PPP項(xiàng)目推廣發(fā)展戰(zhàn)略和運(yùn)用的中長(zhǎng)期規(guī)劃，對(duì)推廣PPP過程中的重大問題進(jìn)行決策及協(xié)調(diào)等。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，主要負(fù)責(zé)建立PPP試點(diǎn)工作框架、規(guī)則制度和業(yè)務(wù)規(guī)程，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門選擇試點(diǎn)項(xiàng)目、推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施、建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制等。適時(shí)組建省PPP試點(diǎn)中心，主要職責(zé)是：貫徹國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和制度；提出完善開展PPP模式的地方法規(guī)及制度（指引）意見建議；探索建立全省PPP項(xiàng)目庫(kù)，授權(quán)定期發(fā)布PPP項(xiàng)目信息；建立咨詢專家及咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)，為PPP項(xiàng)目招標(biāo)、采購(gòu)、談判、定價(jià)、合同管理等提供專業(yè)化的服務(wù)；搭建技術(shù)支持平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施及運(yùn)行過程進(jìn)行績(jī)效管理與監(jiān)督等；指導(dǎo)并推動(dòng)全省PPP模式試點(diǎn)工作。

建立健全地方PPP規(guī)章制度。建議由省政府制定出臺(tái)PPP項(xiàng)目管理的規(guī)章或制度，明確項(xiàng)目建設(shè)范圍和相關(guān)職能部門管理職責(zé)。受省政府授權(quán)，省PPP試點(diǎn)牽頭部門負(fù)責(zé)制定建立PPP試點(diǎn)的基本制度，主要包括：一是PPP項(xiàng)目實(shí)施的工作規(guī)程。研究制定工作流程、規(guī)則和指引，強(qiáng)化PPP試點(diǎn)的制度保障。二是PPP試點(diǎn)的特許經(jīng)營(yíng)制度。制定標(biāo)準(zhǔn)化、格式化的PPP合作框架，設(shè)定項(xiàng)目目標(biāo)，明確各方權(quán)利和義務(wù)、明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，完善項(xiàng)目公司的運(yùn)作模式。三是PPP動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫(kù)制度。涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共產(chǎn)品和其他直接關(guān)系公共利益的行業(yè)，篩選出適合采用PPP模式的項(xiàng)目，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。研究建立全省統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)，增加政策透明度。四是價(jià)格定價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼制度。建立完善定價(jià)收費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)采用“使用者付費(fèi)”的領(lǐng)域，要理順價(jià)格形成和調(diào)整機(jī)制，制定合理的價(jià)格；對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入微利、非營(yíng)利領(lǐng)域或采用“政府付費(fèi)”模式的，要建立相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，形成合理收益預(yù)期。五是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分擔(dān)制度。制定風(fēng)險(xiǎn)管理框架和計(jì)劃，在PPP項(xiàng)目的生命周期內(nèi)全面識(shí)別、評(píng)價(jià)和管理與項(xiàng)目相關(guān)的各類風(fēng)險(xiǎn)。完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，按照“誰(shuí)能更好管理風(fēng)險(xiǎn)、誰(shuí)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，將政治、政策、法律、不可抗力與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、技術(shù)、市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分擔(dān)。發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的正向激勵(lì)作用，激勵(lì)社會(huì)資本發(fā)揮其管理、經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的“帕累托最優(yōu)”。

加強(qiáng)PPP技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)和社會(huì)公眾參與度。發(fā)揮科研院所、大專院校、相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的科研、人才、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)和律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用，建立專業(yè)化咨詢顧問團(tuán)隊(duì)，為社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供服務(wù)，提升社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)力。依法加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的管理，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立評(píng)估體系。建立PPP項(xiàng)目公眾參與機(jī)制，保障公眾對(duì)特許經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行有效監(jiān)督。建立及時(shí)暢通的信息渠道，保障公眾對(duì)PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的知情權(quán)、建議權(quán)。完善公眾投訴和處理機(jī)制，支持公眾對(duì)侵害自己合法權(quán)益的行為進(jìn)行舉報(bào)和投訴，并及時(shí)依法處理。

精心篩選若干項(xiàng)目實(shí)施PPP模式試點(diǎn)?？稍诔鞘谢A(chǔ)設(shè)施（城市供水、污水處理、垃圾處理）、交通運(yùn)輸（城市地鐵、輕軌建設(shè)）、社會(huì)保障（保障房建設(shè)與管理）、健康產(chǎn)業(yè)（醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)）、教育（學(xué)校）等領(lǐng)域篩選合適項(xiàng)目進(jìn)行PPP的試點(diǎn)。通過試點(diǎn)，努力在項(xiàng)目前期論證、項(xiàng)目目標(biāo)、合同設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建造、運(yùn)營(yíng)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范積累經(jīng)驗(yàn),并為逐步使之上升至規(guī)范化的法規(guī)規(guī)章制度提供實(shí)踐依據(jù)。

實(shí)施稅收優(yōu)惠與金融支持政策。爭(zhēng)取在國(guó)家層面對(duì)涉及社會(huì)公共產(chǎn)品領(lǐng)域推行PPP模式的涉稅事項(xiàng)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。如對(duì)城市污水處理、垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)實(shí)行零稅率或減半征稅。鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)支持社會(huì)資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)采取靈活的信貸政策，允許企業(yè)以未來特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收益作抵押，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大信貸支持力度。支持符合條件的企業(yè)發(fā)行債務(wù)融資工具，支持企業(yè)對(duì)接新三板市場(chǎng)和省股權(quán)交易中心，參與資本市場(chǎng)運(yùn)作，提升融資能力。加強(qiáng)保險(xiǎn)保障力度，支持保險(xiǎn)資金、股權(quán)投資基金、專業(yè)投資機(jī)構(gòu)等長(zhǎng)期投資者通過財(cái)務(wù)投資的形式參與PPP項(xiàng)目，拓寬項(xiàng)目建設(shè)資金來源。

強(qiáng)化對(duì)PPP全過程監(jiān)督管理。各級(jí)財(cái)政、發(fā)改委和相關(guān)專業(yè)部門要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，政府PPP試點(diǎn)中心要強(qiáng)化對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)“全生命周期”的管理和監(jiān)督，保障公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量和效率。制定公共產(chǎn)品和服務(wù)的工程驗(yàn)收和質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)PPP項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)，建立項(xiàng)目收益水平與服務(wù)質(zhì)量掛鉤機(jī)制。監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者履行法定和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，依法查處經(jīng)營(yíng)者的違法行為。加強(qiáng)對(duì)價(jià)格和成本的監(jiān)管，通過定期財(cái)務(wù)監(jiān)審制度，及時(shí)掌握企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本狀況，防止成本和價(jià)格不合理上漲。

作者單位：浙江省財(cái)政廳政策法規(guī)處