對農(nóng)村私人建房管理的思考

建德市國土資源局 陳家蔚

對農(nóng)村私人建房管理的思考

建德市國土資源局 陳家蔚

為2020年全面建成小康社會，建設(shè)美麗中國，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局和全面促進(jìn)資源節(jié)約的目標(biāo)而奮斗是黨的十八大報告對國土資源工作提出的一系列設(shè)想。農(nóng)村私人建房管理是國土工作中基礎(chǔ)而重要的一部分，隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)戶私人建房日益呈現(xiàn)出新問題，如何有效管理農(nóng)村私人建房，已成為國土部門必須高度重視、認(rèn)真調(diào)研的一個課題。

一、農(nóng)村私人建房管理的現(xiàn)狀

建德市大同國土資源所管轄范圍涵蓋大同鎮(zhèn)、李家鎮(zhèn)共44個行政村，區(qū)域面積264.7平方公里，總?cè)丝诩s8萬人。大同國土所在受理農(nóng)村私人建房工作中，堅持“四公開、三到場、一監(jiān)督”制度，2013年1-11月農(nóng)戶私人建房已審批到位599戶，面積66257平方米，占全市總量的三分之一；同時停建各類農(nóng)戶建房違法用地25宗，較上年度明顯下降。

（一）農(nóng)民傳統(tǒng)思想固執(zhí)，建房審批意識淡薄

下村過程中，我們時常會聽到這樣的辯解“建房是我自己的事，占的又是自家的老宅基，還需要辦理什么審批手續(xù)？”這在農(nóng)村中是普遍存在的根深蒂固的傳統(tǒng)觀念，未批先建、少批多建等現(xiàn)場普遍存在。特別是部分偏遠(yuǎn)山村，只有老、幼、病、殘在家，文華程度相對較低，新的法律法規(guī)無法真正普及到各村各戶，致使農(nóng)民群眾依法報建意識淡薄，在思想上抵觸，在言論上詆毀，在行動上抵抗。

（二）村級組織管理欠缺，便民服務(wù)工作不實

村級組織均設(shè)有村級便民服務(wù)中心，對農(nóng)村私人建房管理起著直接作用，然而有些村兩委害怕得罪村民而做“好人”，受理不符合條件的建房申請，不按法定程序擅自答復(fù)，對村民違章建房、少批多建、移位等行為睜一只眼閉一只眼，有了村干部的默認(rèn)，村民自然大膽而為之，從而縱容了他們這種明知違法卻也敢作敢為的行為。村干部不愿管、不敢管，致使“兩違”情況嚴(yán)重，信訪量增加。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地指標(biāo)緊張，村鎮(zhèn)規(guī)劃布局散亂

大同國土所管轄的區(qū)域是典型的七山一水二分地的丘陵地帶，人口眾多，原有宅基地數(shù)量不足以滿足下山移民、地災(zāi)搬遷避讓等新建住房需求。為節(jié)約集約用地，每年統(tǒng)一下發(fā)的建設(shè)留用和置換指標(biāo)有限，其中除去企業(yè)工業(yè)用地，可供農(nóng)村私人建房的用地指標(biāo)已所剩無幾，平均到每個村只有少數(shù)可以報批農(nóng)轉(zhuǎn)用名額，形成了僧多粥少的局面，有些村民甚至需要等待數(shù)年才能擁有一塊合法的宅基地?；鶎咏M織缺少有效的措施加上房屋破舊或子女要成婚等農(nóng)村習(xí)俗原因，村民無奈之下只好違章建房。同時農(nóng)村村民建房布局散亂，絕大多數(shù)處于自然分布狀態(tài)，農(nóng)民群眾建房存在隨意性、自發(fā)性和盲目性問題，不但浪費土地，而且村莊很不美觀，影響了正常的土地管理秩序。

（四）基層國土所力量不足，動態(tài)巡查監(jiān)管困難

基層國土所是國土資源管理的前沿陣地和前沿哨所，承擔(dān)著大量的事務(wù)性工作。以大同國土資源所為例，數(shù)位主管各片區(qū)的國土員，平均每人需管理14個行政村約90平方公里的區(qū)域，區(qū)片面積大且比較分散，人力緊張配套不足，而日常工作占據(jù)了大量時間，動態(tài)巡查較難面面俱到。而農(nóng)民群眾搭建附房具有工期短、隱蔽性強(qiáng)等特點，只要群眾不舉報，僅僅依靠日常巡查很難全面掌握違章建筑相關(guān)情況，不及時發(fā)現(xiàn)處理，很容易產(chǎn)生跟風(fēng)違建的勢頭。國土資源管理基層業(yè)務(wù)工作日趨嚴(yán)峻，國土員工作變得更具挑戰(zhàn)性。

（五）法律賦予權(quán)利有限，土地監(jiān)督有心無力

法律賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)有限，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定國土資源主管部門對違法占地所建的建筑及附屬物，只有通過一般的立案、調(diào)查、告知、處罰、申請法院執(zhí)行等途徑來解決，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。國土所下發(fā)的責(zé)令停工、限期整改通知書沒有實際效力，違法當(dāng)事人往往不會執(zhí)行，相反會出現(xiàn)搶建的情況，待完整的執(zhí)法流程到位時違章建房可能已經(jīng)完工，土地執(zhí)法監(jiān)察的威懾力就不能及時體現(xiàn)，而違章建筑一旦建成后再去進(jìn)行拆除，難度勢必將大大增加。另一方面“兩違”綜合防控機(jī)制沒能發(fā)揮即建即拆的功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對發(fā)現(xiàn)的違章建設(shè)行為大多只是進(jìn)行勸阻，等待相關(guān)職能部門進(jìn)行處理，不能有效將違法現(xiàn)象遏制在萌芽狀態(tài)，因此反應(yīng)遲鈍的“兩違”綜合防控反而成了違法用地、違章建筑滋生的“溫床”。

二、針對現(xiàn)狀的對策建議

農(nóng)村私人建房管理工作要兼顧群眾的利益和社會穩(wěn)定，加大整治和宣傳力度，并加強(qiáng)各相關(guān)部門的工作聯(lián)動和配合，既要多管齊下，更要標(biāo)本兼治。因此，在認(rèn)識上要清晰明確，在工作上要嚴(yán)謹(jǐn)果斷。

（一）加大宣傳力度，營造良好法制氛圍

進(jìn)一步加大國土政策、法律法規(guī)的宣傳力度，擴(kuò)大宣傳范圍，充分利用每年“6?25”土地宣傳日活動，將國土資源相關(guān)法律條文匯編成冊：《土地管理法》《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》等，送發(fā)到農(nóng)民群眾手中，通過豐富宣傳內(nèi)容，拓寬宣傳渠道，曝光典型案例，始終將宣傳面向基層不留死角，深入群眾不走過場，普及基本國土資源管理法律法規(guī)。增強(qiáng)農(nóng)民群眾知法、懂法、守法的自覺性，加大對國土資源保護(hù)工作重要性和土地危機(jī)感的認(rèn)識，使農(nóng)民群眾樹立法制觀念，提高建房審批意識。

（二）建立鄉(xiāng)村考核，發(fā)揮村級組織作用

村級干部擅自違規(guī)答復(fù)村民建房問題，對違章建房現(xiàn)象視而不見歸根到底是沒有約束考核機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國土部門應(yīng)把農(nóng)村私人建房管理列入對各行政村村兩委的年度目標(biāo)考核及國土工作年度目標(biāo)考核中，根據(jù)各村違章建房比例情況，按年度考核細(xì)則對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村兩委干部實施相應(yīng)獎懲；也可以在下一屆村級組織選舉時，作為村干部競選的一項重要參考依據(jù)。無規(guī)矩不成方圓，只要村干部對農(nóng)民私人建房思想重視，以身作則，對違章建房行為及時與職能部門反映、溝通，就一定可以建立起有序的建房秩序。

（三）精心科學(xué)規(guī)劃，推進(jìn)村鎮(zhèn)長遠(yuǎn)建設(shè)

在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編時，國土所要及時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通協(xié)商，將本鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)確立的項目、重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地全部體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃中，在現(xiàn)有的居民點附近預(yù)留一定的建設(shè)空間，并落實用地指標(biāo)；通過增減掛鉤、土地綜合整治等方式，進(jìn)一步盤活和利用閑置土地資源，將零散的宅基地逐步歸并到規(guī)劃集中居住點上，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整治、統(tǒng)一安排使用、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施的“四統(tǒng)一”管理，加快推進(jìn)新市鎮(zhèn)、新社區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)村莊集聚，從根本上解決部分村民建房難問題。村莊建設(shè)應(yīng)整體和諧，與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，彰顯個性特點，體現(xiàn)村莊特有文化。

同時充分合理利用農(nóng)村私人建房的用地指標(biāo)，從大同鎮(zhèn)實際出發(fā)，統(tǒng)盤考慮，制定階段方案，按照輕重緩急分批次解決農(nóng)民群眾建房難問題。如對因自然災(zāi)害造成的住房困難戶，特事特辦，加快審批，解決地災(zāi)點群眾建房問題。

（四）緊抓日常巡查，完善動態(tài)監(jiān)管體系

進(jìn)一步完善國土資源局、基層國土所、村級代辦員的執(zhí)法監(jiān)管三級網(wǎng)絡(luò)，緊抓日常執(zhí)法巡查，建立建房違章預(yù)報機(jī)制，將可能動工的違建行為加大巡查頻率，及時勸導(dǎo)。截至目前，大同國土所已組織巡查60余次，管轄區(qū)域內(nèi)建房秩序明顯提高；充分發(fā)揮基層國土員、村級監(jiān)督員的作用，及時發(fā)現(xiàn)和報告違法用地線索和苗頭，將違章建房行為發(fā)現(xiàn)在動工之初，遏制在萌芽狀態(tài)，體現(xiàn)出基層國土所的前沿哨所和橋頭堡作用；豐富監(jiān)管手段，重視群眾信訪反映的違章建房問題，密切跟蹤違建發(fā)展動態(tài)，堅決糾正當(dāng)事人違法行為；建立監(jiān)管責(zé)任追究制，對監(jiān)管不力的人員實施監(jiān)管責(zé)任追究，增強(qiáng)基層執(zhí)法人員的事業(yè)心和責(zé)任心。切實建立健全行之有效的長效管理機(jī)制，努力實現(xiàn)建房管理秩序的“長治久安”。

（五）堅持依法行政，鞏固聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制

法制精神是國土工作得以正常運轉(zhuǎn)最重要的保障，農(nóng)村私人建房管理要根據(jù)法律的明文授權(quán)履行職權(quán)，根據(jù)《土地管理法》《土地違法案件查處辦法》《杭州市土地管理規(guī)定》等法律法規(guī)，嚴(yán)格依法行事，對合法行為予以保護(hù)，對違法行為予以處理，向群眾傳遞明確的執(zhí)法信號，樹立國土威信。

嚴(yán)格農(nóng)民建房管理，必須在有效處理違建問題的基礎(chǔ)上，然而僅僅靠國土部門一家的力量，難以形成強(qiáng)有力的執(zhí)法管理氛圍。因此在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中，要按照“突出重點、依法行政、強(qiáng)化保障”的原則，以預(yù)防為主，教育與查處工作相結(jié)合，落實國土資源違法行為綜合防控共同責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步完善由政府牽頭，國土、住建、公安、城管等多部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，各司其職、各負(fù)其責(zé)，密切協(xié)同，齊抓共管。借全省“三改一拆”之東風(fēng)，抓典型，攻克堅，切實有效制止違章建房行為，促進(jìn)農(nóng)戶建房有序管理。