土地儲(chǔ)備宏觀政策梳理與分析

舟山市國(guó)土資源局 陳益君

土地儲(chǔ)備宏觀政策梳理與分析

舟山市國(guó)土資源局 陳益君

城市土地儲(chǔ)備制度，是政府依照法律程序，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)通過收回、收購(gòu)等方法取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)、整理，并進(jìn)行儲(chǔ)存以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求，確保政府能壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的一種管理制度。土地儲(chǔ)備制度1896年始于荷蘭，稱為“土地銀行”，后在德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家得到推廣。我國(guó)土地儲(chǔ)備制度起步較晚，始于20世紀(jì)90年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，實(shí)踐證明，土地儲(chǔ)備制度對(duì)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、保障民生用地、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了積極

對(duì)正在開展的新一輪地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃和易發(fā)程度區(qū)劃編圖工作，也需要盡快制定統(tǒng)一且可操作的技術(shù)要求與檢驗(yàn)要求，一個(gè)地區(qū)的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)程度區(qū)劃圖在提交有關(guān)部門使用之前必須對(duì)它的可信度和預(yù)測(cè)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）強(qiáng)化科學(xué)研究，注重國(guó)際交流與合作

要對(duì)降雨引發(fā)的滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行有效的預(yù)警預(yù)報(bào)，必須重視相關(guān)的科學(xué)技術(shù)研究，尊重科技人才，擺正行政管理與科技工作的關(guān)系。同時(shí)要鼓勵(lì)開展國(guó)際交流與合作。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作的決定》(國(guó)發(fā)〔2011〕20號(hào))第24條明確要求：加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)的地質(zhì)災(zāi)害防治理論和技術(shù)方法。通過國(guó)際交流與合作，既可以促進(jìn)我們對(duì)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)研究的發(fā)展，也有助于我們按照國(guó)際同行標(biāo)準(zhǔn)培養(yǎng)專業(yè)人才，錘煉專業(yè)隊(duì)伍。

（三）開展基于高分辨率遙感和數(shù)字地形分析技術(shù)的丘陵山區(qū)第四系地質(zhì)填圖

目前已可方便獲取空間分辨率在1m以下的衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)（如Quickbird衛(wèi)星的全色影像分辨率0.62m，多光譜影像分辨率2.44m，Worldview-2衛(wèi)星的全色影像分辨率0.45m，多光譜影像分辨率0.45-0.77m）。對(duì)丘陵山區(qū)，利用高分辨率衛(wèi)星的立體影像對(duì)數(shù)據(jù)已能夠方便生成滿足精度要求的1∶1萬-1∶5萬DEM數(shù)據(jù)。應(yīng)用高分辨率衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)，結(jié)合1∶1萬-1∶5萬DEM數(shù)據(jù)，應(yīng)用基于GIS的現(xiàn)代數(shù)字地形分析技術(shù)，已能夠滿足對(duì)丘陵山區(qū)1∶5萬第四系詳細(xì)填圖和精細(xì)地貌分析的需要。丘陵山區(qū)第四紀(jì)地質(zhì)圖除了為滑坡、泥石流預(yù)報(bào)提供較詳細(xì)的第四紀(jì)松散堆積層分布信息外（這是開展縣級(jí)區(qū)域精細(xì)化地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)必需的一項(xiàng)基礎(chǔ)資料），也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中一個(gè)十分重要的基礎(chǔ)資料。

（四）開展多普勒雷達(dá)降雨監(jiān)測(cè)信息與滑坡（泥石流）預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)耦合的研究

多普勒雷達(dá)作為一種新型的氣象預(yù)報(bào)工具在我國(guó)的應(yīng)用正在迅速擴(kuò)展，迄今，全國(guó)已有150多部新一代天氣雷達(dá)投入業(yè)務(wù)運(yùn)行，基于多普勒雷達(dá)等技術(shù)的短時(shí)臨近預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)系統(tǒng)（Nowcasting）得到了顯著發(fā)展。通過多部雷達(dá)拼圖和探測(cè)資料的時(shí)空同化，并經(jīng)統(tǒng)一的質(zhì)量控制可以獲得覆蓋較大區(qū)域的實(shí)時(shí)雷達(dá)拼圖數(shù)據(jù)，由此資料能夠快速提供分辨率達(dá)1km的0-1h降水監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。因此，如何將基于多普勒雷達(dá)等技術(shù)的短時(shí)臨近預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與滑坡（泥石流）預(yù)報(bào)系統(tǒng)耦合，為滑坡、泥石流災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)提供更精細(xì)的實(shí)時(shí)降雨監(jiān)測(cè)信息是今后應(yīng)當(dāng)重視的一項(xiàng)重要研究課題。

（五）規(guī)范預(yù)報(bào)工作程序，明確崗位職責(zé)

無論滑坡和泥石流預(yù)報(bào)系統(tǒng)的預(yù)報(bào)成功或者失敗，都不僅僅是單純的預(yù)報(bào)理論與技術(shù)的應(yīng)用問題，其中也涉及是否有健全的預(yù)報(bào)工作管理制度，規(guī)范的工作程序，明確的崗位職責(zé)，以及處于危險(xiǎn)區(qū)的政府部門和居民是否能及時(shí)得到預(yù)警信息和及時(shí)采取撤離行動(dòng)等。許多事實(shí)表明，在滑坡、泥石流的罹難者中，許多都是未能及時(shí)得到警報(bào)信息。此外，也存在由于值班預(yù)報(bào)人員而重大的作用，是嚴(yán)格土地管理不可或缺的重要環(huán)節(jié)。然而，隨著近年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地管理形勢(shì)發(fā)生了較大變化，土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行中遇到一些新的情況和問題。主要表現(xiàn)為以下幾方面：一是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資方式單一，融資難度加大；二是部分地區(qū)土地儲(chǔ)備實(shí)踐操作不規(guī)范。個(gè)別地方土地儲(chǔ)備資金使用不規(guī)范，資金監(jiān)管不到位，存在地方政府挪用土地儲(chǔ)備資金問題，土地儲(chǔ)備也在融資風(fēng)險(xiǎn)。

為理清土地儲(chǔ)備發(fā)展外部環(huán)境，梳理宏觀政策對(duì)土地儲(chǔ)備的規(guī)范與約束，為進(jìn)一步研究土地儲(chǔ)備發(fā)展路徑提供政策參考，本文對(duì)土地儲(chǔ)備設(shè)立以來中央及各部委出臺(tái)的有關(guān)土地儲(chǔ)備主要政策進(jìn)行了梳理分析。

一、土地儲(chǔ)備的發(fā)展沿革

一般來講，土地儲(chǔ)備按形成和發(fā)展大致可成四個(gè)階段。

（一）萌芽發(fā)展期（1996-2000年）

1992年底到1993年初，我國(guó)大城市中出現(xiàn)第一次房地產(chǎn)開發(fā)熱潮，造成城市中大量土地閑置，資金周轉(zhuǎn)不靈，耕地?cái)?shù)量大幅度下降。為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功軟著陸，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨向平穩(wěn)，1996年8月，在上海建立了我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海土地發(fā)展中心。1997年8月杭州成立杭州市土地儲(chǔ)備中心，效果顯著。在1999年全國(guó)集約用地市場(chǎng)研討會(huì)上進(jìn)行推廣，得到各地政府和土地管理部門的推崇，隨后各地都紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

（二）穩(wěn)步發(fā)展期（2001-2006年）

隨著土地使用改革制度的深化，土地資源的資產(chǎn)價(jià)值得到體現(xiàn)，但也存在國(guó)有土地資產(chǎn)通過市場(chǎng)配置的比例不高，透明度低；劃撥土地大量非法入市，隱形交易；隨意減免地價(jià)，擠占國(guó)有土地收益的現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。為加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理，切實(shí)防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失。2001年4月國(guó)辦下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)），第一次提出了對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)制度。明確要求，有條件的地方政府試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。自此，土地儲(chǔ)備工作在全國(guó)迅速展開。并形成了我國(guó)土地儲(chǔ)備的三種運(yùn)行模式：市場(chǎng)主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和行政指導(dǎo)與市場(chǎng)相結(jié)合型。

（三）快速發(fā)展期（2007-2010年上半年）

2007年出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備辦法》，對(duì)土地儲(chǔ)備的目標(biāo)、原則、范圍、方式和期限等作出統(tǒng)一規(guī)定，防止各地盲目?jī)?chǔ)備土地，為土地儲(chǔ)備的發(fā)展打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。在2008年，為有效應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，中央出臺(tái)一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，4萬億投資計(jì)劃成為主要手段。中央下發(fā)專門文件明確支持支持地方政府組建融資平臺(tái)公司，土地儲(chǔ)備也得到了迅速發(fā)展。

（四）規(guī)范發(fā)展期（2010年下半年至今）

以國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文件為標(biāo)志，中央對(duì)地方土地儲(chǔ)備及其融資行為進(jìn)行嚴(yán)格管理和規(guī)范，土地儲(chǔ)備正本清源，趨勢(shì)于規(guī)范。

本文重點(diǎn)梳理從土地儲(chǔ)備制度建立，穩(wěn)步發(fā)展期、快速發(fā)展期、規(guī)范發(fā)展期，中央及部委對(duì)土地儲(chǔ)備所制定政策進(jìn)行分析。

二、穩(wěn)步發(fā)展期的政策梳理與分析

2001年4月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕15號(hào)），明確為加強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋?，金融部門要依法提供信貸支持。第一次明確要建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。

同年，為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院通知精神，浙江省政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（浙政發(fā)〔2001〕61號(hào)）明確城市土地集中供應(yīng)制度。對(duì)同一城市范圍內(nèi)的新增和存量建設(shè)用地，應(yīng)根據(jù)年度計(jì)劃，由市、縣土地行政主管部門代表政府統(tǒng)一征用或收購(gòu)、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一供應(yīng)。要建立和完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，并加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)備機(jī)制、資金運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)防范等深層次問題的研究，不斷規(guī)范和完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能。各級(jí)政府可在土地凈收益中劃出8%的資金，專項(xiàng)用于政府土地收儲(chǔ)資金的積聚和運(yùn)作，金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)依法給予信貸支持。通知明確要建立和完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，并明確土地儲(chǔ)備中心收購(gòu)資金的來源。這些政策為切實(shí)解決我省土地儲(chǔ)備的發(fā)展起了關(guān)鍵作用。

三、快速發(fā)展期的政策梳理與分析

（一）土地儲(chǔ)備制度建立

2006年12月國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)），明確土地收購(gòu)資金的來源。一是將土地出讓收支納入地方預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。并明確為加強(qiáng)土地調(diào)控，由財(cái)政部門從繳入地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國(guó)有土地收益基金，實(shí)行分賬核算。國(guó)有土地收益基金主要用于土地收購(gòu)儲(chǔ)備。二是要合理控制土地儲(chǔ)備規(guī)模，降低土地儲(chǔ)備成本。土地儲(chǔ)備實(shí)行項(xiàng)目預(yù)決算管理。三是要求財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備資金使用的監(jiān)督管理，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)禁擠占、挪用土地儲(chǔ)備資金。

2007年，按照國(guó)務(wù)院通知，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行下發(fā)《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)），建立了土地儲(chǔ)備的管理制度。一是辦法明確了土地儲(chǔ)備的概念，是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。二是明確了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和隸屬關(guān)系，應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。三是可以納入土地儲(chǔ)備范圍：（一）依法收回的國(guó)有土地；（二）收購(gòu)的土地；（三）行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的土地；（四）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地；（五）其他依法取得的土地。四是明確儲(chǔ)備土地完成前期開發(fā)整理后，納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門統(tǒng)一組織供地。五是在資金管理上明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的貸款應(yīng)為擔(dān)保貸款，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借的貸款規(guī)模，應(yīng)當(dāng)與年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、土地儲(chǔ)備資金項(xiàng)目預(yù)算相銜接，并報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得超計(jì)劃、超規(guī)模貸款。土地儲(chǔ)備貸款應(yīng)實(shí)行?？顚Ｓ谩⒎忾]管理，不得挪用。六是各類財(cái)政性資金依法不得用于土地儲(chǔ)備貸款擔(dān)保。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)資金風(fēng)險(xiǎn)管理，不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保。

同年財(cái)政部、國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)綜〔2007〕17號(hào)），規(guī)范土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)收支活動(dòng)。一是明確土地儲(chǔ)備資金實(shí)行專款專用、分賬核算，并實(shí)行預(yù)決算管理。二是明確土地儲(chǔ)備資金來源于下列渠道：（一）財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。（二）財(cái)政部門從國(guó)有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金；（三）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款；（四）經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他資金；（五）上述資金產(chǎn)生的利息收入。

2008年8月財(cái)政部出臺(tái)《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法（試行）》（財(cái)會(huì)〔2008〕10號(hào)），規(guī)范土地儲(chǔ)備資金的會(huì)計(jì)核算。一是明確土地儲(chǔ)備資金應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立的會(huì)計(jì)主體進(jìn)行確認(rèn)、計(jì)量和披露。土地儲(chǔ)備資金應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的固有財(cái)產(chǎn)及其管理的其他財(cái)產(chǎn)，實(shí)行分賬核算。二是土地儲(chǔ)備資金的會(huì)計(jì)核算主要以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行成本核算。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)辦法的規(guī)定設(shè)置和使用會(huì)計(jì)科目、編制會(huì)計(jì)憑證、登記會(huì)計(jì)賬簿，對(duì)土地儲(chǔ)備資金進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

這幾個(gè)政策從土地儲(chǔ)備管理操作入手，明確了資金管理和會(huì)計(jì)核算，對(duì)土地儲(chǔ)備工作進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)范，為土地儲(chǔ)備的快速發(fā)展打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。土地儲(chǔ)備工作在這幾個(gè)文件的指導(dǎo)下了有飛速的發(fā)展。

（二）2008年起實(shí)施的適度寬松貨幣政策，為土地儲(chǔ)備的快速發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境

2008年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，中央出臺(tái)一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成為重要手段。2008年12月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕126號(hào)。明確落實(shí)適度寬松的貨幣政策，促進(jìn)貨幣信貸穩(wěn)定增長(zhǎng)，增加流動(dòng)性、融資多樣化，為各地政府融資平臺(tái)的迅速發(fā)展提供流動(dòng)性。同時(shí)出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕131號(hào)），明確進(jìn)一步鼓勵(lì)普通商品住房消費(fèi)。房地產(chǎn)業(yè)得到了快速的復(fù)蘇，拉動(dòng)了土地市場(chǎng)的供應(yīng)，對(duì)土地儲(chǔ)備起了積極的促進(jìn)作用。這一期間土地儲(chǔ)備的土地儲(chǔ)備量和融資量，得到迅速的擴(kuò)張。

四、規(guī)范發(fā)展期的政策梳理與分析

（一）土地儲(chǔ)備進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的起始

4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃深入實(shí)施后，地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量、資產(chǎn)及債務(wù)規(guī)模急劇膨脹。在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，出現(xiàn)了一些問題，主要是融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)融資平臺(tái)公司信貸管理缺失等。2010年6月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)），對(duì)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)、平臺(tái)公司的清理規(guī)范、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的信貸管理以及地方政府的融資擔(dān)保等都做出了嚴(yán)格而明確的規(guī)定。一是首次明確定義地方政府融資平臺(tái)公司。按照《通知》中的定義是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這一范圍十分寬泛，不僅包括了為融資而設(shè)立的地方市政建設(shè)融資公司，還包括傳統(tǒng)的公路、港口、水務(wù)等傳統(tǒng)的公用事業(yè)企業(yè)，以及土地儲(chǔ)備中心。二是對(duì)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)、平臺(tái)公司的清理規(guī)范、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸管理以及地方政府的融資擔(dān)保等均做出了嚴(yán)格而明確的規(guī)定。對(duì)融資平臺(tái)公司貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持按照“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，確保信貸資產(chǎn)安全。三是地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。以此文件為起點(diǎn)，中央各部門此后接連下發(fā)相關(guān)貫徹落實(shí)文件。以此文件為標(biāo)志，代表中央對(duì)地方政府融資平臺(tái)的態(tài)度從積極支持轉(zhuǎn)為嚴(yán)格約束。土地儲(chǔ)備中心做為政府融資平臺(tái)也正式進(jìn)行規(guī)范發(fā)展期。

（二）對(duì)土地儲(chǔ)備中心貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的政策規(guī)范

2011年3月，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)會(huì)〔2011〕34號(hào)），進(jìn)一步加強(qiáng)地方融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的管理。一是建立總行集中審批制度。各銀行應(yīng)在“名單制”管理基礎(chǔ)上，將平臺(tái)貸款審批權(quán)限統(tǒng)一上收至總行。各銀行總行應(yīng)制定相應(yīng)的平臺(tái)貸款管理制度，對(duì)納入平臺(tái)類客戶名單內(nèi)的貸款實(shí)行總行統(tǒng)一授信、全口徑監(jiān)控和逐筆審批，并在總行層面落實(shí)授信管理問責(zé)機(jī)制，分支行僅承擔(dān)前臺(tái)營(yíng)銷和貸后管理。二是全面推進(jìn)存量平臺(tái)貸款整改。各銀行應(yīng)以平臺(tái)客戶為單位，按照額度、期限、風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素，落實(shí)具體責(zé)任人，逐戶制訂整改計(jì)劃，有步驟地推進(jìn)存量平臺(tái)貸款的資產(chǎn)保全和風(fēng)險(xiǎn)化解工作。對(duì)于到期的平臺(tái)貸款本息，一律不得展期和以各種方式借新還舊。2012年3月銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā) 〔2012 〕12號(hào)）文件，進(jìn)一步深化地方政府融資平臺(tái)管理。一是提出嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，有效控制新增貸款。二是嚴(yán)格平臺(tái)退出條件。三是實(shí)行信貸分類制度。各銀行應(yīng)在原有“名單制”管理的基礎(chǔ)上，對(duì)融資平臺(tái)按照“支持類、維持類、壓縮類”進(jìn)行信貸分類。土地儲(chǔ)備中心隨著銀行貸款審批權(quán)收至總行，按平臺(tái)類公司進(jìn)行整改，融資難度顯著增大。

（三）對(duì)儲(chǔ)備土地?fù)?dān)保、注資的政策規(guī)范

2012年12月，為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，財(cái)政部等四部委下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)），進(jìn)一步對(duì)地方融資行為進(jìn)行規(guī)范。一是地方各級(jí)政府不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源。二是地方各級(jí)政府必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理和土地融資行為，不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目。

（四）對(duì)土地儲(chǔ)備融資行為的政策規(guī)范

2012年11月，國(guó)土資源部等四部委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)），針對(duì)土地作為資產(chǎn)進(jìn)行融資的行為進(jìn)行詳細(xì)而嚴(yán)格的規(guī)范。一是理清土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與融資平臺(tái)的關(guān)系，建立目錄制。名錄以外的各類單位不得享受土地儲(chǔ)備的相關(guān)政策，銀行等金融機(jī)構(gòu)也不得向其發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款。二是儲(chǔ)備土地量與融資量控制。每年新納入儲(chǔ)備的土地量，原則上控制在市、縣本級(jí)前三年平均年供應(yīng)的儲(chǔ)備土地量之內(nèi)。財(cái)政部門會(huì)同國(guó)土資源主管部門、人民銀行分支機(jī)構(gòu)及銀行業(yè)監(jiān)督管理部門根據(jù)土地儲(chǔ)備計(jì)劃，核定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)年度融資規(guī)模，并實(shí)行年度融資規(guī)?？刂瓶ü芾?。三是防范和控制信貸風(fēng)險(xiǎn)。明確土地儲(chǔ)備貸款期限最長(zhǎng)不超過五年。貸款用途可不對(duì)應(yīng)抵押土地相關(guān)補(bǔ)償、前期開發(fā)等業(yè)務(wù)，但貸款使用必須符合規(guī)定的土地儲(chǔ)備資金使用范圍，不得用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目。納入儲(chǔ)備的土地不得用于為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以外的企事業(yè)法人融資擔(dān)保。四是加大資金收支監(jiān)管力度。此次《通知》在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有政策的基本上，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)收支預(yù)算和決算的管理，同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)有土地收益基金的落實(shí)與管理，國(guó)有收益基金要按規(guī)定比例計(jì)提，并按規(guī)定用于土地儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須按規(guī)定用途使用土地儲(chǔ)備資金，不得挪用。

2013年2月浙江省國(guó)土資源廳等四部門《加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的意見》（浙土資發(fā)〔2013〕11號(hào)），根據(jù)我省情況提出了具體的落實(shí)意見，對(duì)土地融資行為進(jìn)行了更為詳細(xì)、更具操作性的規(guī)定。以上文件大大限制了地方融資平臺(tái)以儲(chǔ)備土地為抵押進(jìn)行貸款融資的渠道，為土地儲(chǔ)備發(fā)展的正本清源，土地儲(chǔ)備貸款的期限也從二年可以延長(zhǎng)五年，防范了地方政府融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)土地儲(chǔ)備有序、健康發(fā)展。

（五）規(guī)范儲(chǔ)備土地登記

2012年國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地登記的意見》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕134號(hào)），進(jìn)一步明確了儲(chǔ)備土地登記方法。一是規(guī)范儲(chǔ)備土地登記。按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)儲(chǔ)備土地登記的機(jī)構(gòu)應(yīng)為市(縣)人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源主管部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。除法律另有規(guī)定外，其他單位申請(qǐng)儲(chǔ)備土地登記的，不予受理。儲(chǔ)備土地登記的使用權(quán)類型統(tǒng)一確定為“其他（政府儲(chǔ)備）”，登記的用途，應(yīng)當(dāng)按《土地利用現(xiàn)狀分類》二級(jí)類填寫。二是規(guī)范土地抵押登記。規(guī)劃用于社會(huì)公益設(shè)施的儲(chǔ)備土地，不得辦理抵押登記。為第三方提供擔(dān)保的儲(chǔ)備土地不得辦理抵押登記。

五、結(jié)語(yǔ)

2013年審計(jì)署公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中，在2013年6月底地方政府10萬億的債務(wù)余額支出中，用于土地收儲(chǔ)有1.69萬億，占16.9%，僅次于用于市政建設(shè)的3.8萬億元，位于第二。十八屆三中全會(huì)和全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議提出要控制政府債務(wù)規(guī)模，土地儲(chǔ)備工作只有與時(shí)俱進(jìn)，一方面要拓展融資方式以直接融資和間接融資降低融資成本，另一方面要控制儲(chǔ)備土地總額控制融資風(fēng)險(xiǎn)，才能發(fā)揮為穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、保障民生用地、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作用，成為嚴(yán)格土地管理不可或缺的重要環(huán)節(jié)。