環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟現(xiàn)狀考察

趙正群，沈彩亞

（南開(kāi)大學(xué)，天津 300071）

環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟現(xiàn)狀考察

趙正群，沈彩亞

（南開(kāi)大學(xué)，天津 300071）

環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟在我國(guó)法學(xué)界尚是一個(gè)嶄新的話題，隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重及公民維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，環(huán)境糾紛日益增多，自“環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟第一案”被廣泛公開(kāi)報(bào)道以來(lái)，陸續(xù)出現(xiàn)了多起環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件。我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟存在受案的立法阻隔、環(huán)境信息公開(kāi)申請(qǐng)實(shí)體請(qǐng)求受阻隔等困境。在國(guó)家立法對(duì)環(huán)境公益訴訟缺乏明確規(guī)定之時(shí)，環(huán)境公益訴訟的開(kāi)創(chuàng)性實(shí)踐“貴陽(yáng)模式”值得推廣，新環(huán)保法對(duì)環(huán)保公益訴訟主體的有限放開(kāi)，也將為艱難前行的環(huán)境公益訴訟提供新的動(dòng)力。

環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟；環(huán)境信息公開(kāi)；環(huán)保組織

引言

“我們要像對(duì)貧困宣戰(zhàn)一樣，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)?！崩羁藦?qiáng)總理在2014年3月所作政府工作報(bào)告中，將污染與貧困予以類(lèi)比，突出了我國(guó)目前環(huán)境污染問(wèn)題之嚴(yán)重，同時(shí)，也顯示出國(guó)家和新一屆政府對(duì)治理污染問(wèn)題的決心和勇氣。毋庸諱言，伴隨自改革開(kāi)放以來(lái)持續(xù)多年的高速工業(yè)化進(jìn)程，環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，中國(guó)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)特殊的環(huán)保敏感期。盡管?chē)?guó)家環(huán)保部門(mén)甚至早在國(guó)務(wù)院制定《政府信息公開(kāi)條例》之前，就制定了《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）這一環(huán)境信息公開(kāi)的行政規(guī)章，并與《政府信息公開(kāi)條例》同于2008年5月1日實(shí)施，但一些企業(yè)和政府機(jī)關(guān)，特別是一些地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和凸顯政績(jī)等因素的考慮，往往不惜犧牲環(huán)境以求得GDP的快速增長(zhǎng)。因而，對(duì)環(huán)境信息的公開(kāi)往往是“慎之又慎”，以至在《政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)實(shí)施了6年之后，仍不時(shí)出現(xiàn)政府部門(mén)部分公開(kāi)甚至拒絕公開(kāi)環(huán)境信息的情形。但另一方面，公眾的環(huán)境權(quán)利意識(shí)與積極參與環(huán)保工作的意識(shí)也在迅速提升[1]。自2010年“中國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟第一案”中華聯(lián)合環(huán)保會(huì)訴貴州省修文縣環(huán)境保護(hù)局公開(kāi)環(huán)境信息公益訴訟案以來(lái)，一些公民，特別是各環(huán)保組織正在自覺(jué)、積極地參與到環(huán)境信息公開(kāi)制度建設(shè)與實(shí)踐中來(lái)，推動(dòng)了環(huán)境信息公開(kāi)的進(jìn)程。本文擬就環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟的含義，有關(guān)訴訟案件實(shí)況與困境及其最新發(fā)展等問(wèn)題論述如下。

一、環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟的含義

在人民共和國(guó)的編年史上，2007年4月24日應(yīng)被特別記錄。當(dāng)天，新華社發(fā)布了由溫家寶總理簽署的第492號(hào)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令，公布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》 （以下簡(jiǎn)稱《條例》）[2]?！稐l例》的制定和實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)各級(jí)政府邁向“信息公開(kāi)時(shí)代”。環(huán)境信息公開(kāi)作為政府信息公開(kāi)的重要領(lǐng)域之一，是環(huán)保行政主管部門(mén)及相關(guān)政府部門(mén)依法、全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地公開(kāi)政府環(huán)境信息、企業(yè)環(huán)境信息和其他必要環(huán)境信息的行政過(guò)程，其目的在于通過(guò)公眾管理、公眾服務(wù)和公眾參與，防止政府環(huán)境決策片面而引發(fā)制度失衡。其間，政府是主導(dǎo)，企業(yè)是關(guān)鍵，NGO是媒介，公眾則是主力軍。將環(huán)境信息置于公眾視野之下，既有利于監(jiān)督政府，約束企業(yè)，也有助于提升環(huán)境決策的民主化、科學(xué)化與公信力[3]。

公益訴訟是指為了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益而提起訴訟。我國(guó)民事公益訴訟制度由《民事訴訟法》首開(kāi)其端，該法第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！盵4]《民事訴訟法》明確規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟制度，是我國(guó)“公益訴訟”制度建設(shè)的突破性進(jìn)展，也是我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的新起點(diǎn)。但是，公民、法人以及其他組織通過(guò)訴訟直接對(duì)侵害環(huán)境的違法行政行為向法院提起環(huán)境公益訴訟，由法院直接追究其違法責(zé)任，在我國(guó)法學(xué)界尚是一個(gè)嶄新的話題。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境信息公開(kāi)的行政公益訴訟是指由于行政主體怠于履行環(huán)境信息公開(kāi)的職責(zé)，而對(duì)社會(huì)公共利益造成損害或有可能對(duì)社會(huì)公共利益造成損害時(shí)，公民、法人以及其他組織為維護(hù)社會(huì)公共利益，依照有關(guān)法律向法院訴請(qǐng)相關(guān)行政部門(mén)即時(shí)履行信息公開(kāi)職責(zé)的行政訴訟制度。這類(lèi)作為行政訴訟表現(xiàn)形式之一的環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟制度目前在我國(guó)還未建立[1]59。

二、環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件實(shí)況

隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重及公民環(huán)境意識(shí)、法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，環(huán)境糾紛日益增多。公民，特別是各環(huán)保組織充分利用《條例》第十三條①《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第十三條：除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。及《辦法》第五條②《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》第五條：公民、法人和其他組織可以向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)獲取政府環(huán)境信息。的規(guī)定，不斷申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)，然“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，公民及環(huán)保組織申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)屢碰“玻璃門(mén)”，環(huán)保部門(mén)推諉乃至拒絕環(huán)境信息公開(kāi)的理由五花八門(mén)，因申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)未果而向法院提起行政訴訟的案件此起彼伏。在國(guó)家立法缺乏明確規(guī)定的情況下，國(guó)內(nèi)司法領(lǐng)域的開(kāi)創(chuàng)性實(shí)踐遠(yuǎn)比滯后的立法更富有實(shí)踐價(jià)值的。各級(jí)法院逐漸由其在《條例》施行之初對(duì)信息公開(kāi)法律救濟(jì)案件持謹(jǐn)慎觀望的態(tài)度，轉(zhuǎn)為更積極開(kāi)明地受理和處理該類(lèi)型案件[5]，積極探索受理環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件。

自“環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟第一案”③中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)，2013，（1）。被廣泛公開(kāi)報(bào)道以來(lái)，陸續(xù)出現(xiàn)了多起環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件。筆者在中國(guó)法院網(wǎng)、中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)以“環(huán)境信息公開(kāi)”為關(guān)鍵詞分別搜索到了3條和5條相關(guān)記錄，其中原告蔡某某訴被告上海市浦東新區(qū)環(huán)境保護(hù)和市容衛(wèi)生管理局政府信息公開(kāi)案（2012） 浦行初字第185號(hào)，主要是圍繞房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放情況進(jìn)行爭(zhēng)議，原告蔡某某訴被告上海市浦東新區(qū)環(huán)境保護(hù)和市容衛(wèi)生管理局政府信息公開(kāi)案（2012）浦行初字第283號(hào)爭(zhēng)議的是《權(quán)利人意見(jiàn)征詢單》的真?zhèn)?，?zhēng)議點(diǎn)與環(huán)境信息公開(kāi)關(guān)聯(lián)不大。徐年扣與泰州市姜堰區(qū)環(huán)境保護(hù)局信息公開(kāi)一案，徐年扣因不服（2014）泰姜行訴初字第0001號(hào)行政裁定而向江蘇省泰州市中級(jí)人民法院提起上訴，尚未作出最終判決，尚不列入本文討論。所以本文主要對(duì)剩余的4條記錄即4起案件，以及中華聯(lián)合環(huán)保會(huì)訴貴州省貴陽(yáng)市修文縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)境信息公開(kāi)案進(jìn)行研究。為研究方便，把目前所收集到的這5起訴訟案件資料，整理成如下“環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件一覽表”，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)階段環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件的來(lái)源地區(qū)、起訴主體、訴訟結(jié)果等問(wèn)題作一簡(jiǎn)要分析。

表1：環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件一覽表

（一）案件來(lái)源地區(qū)

目前所收集到的5起環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件來(lái)自于貴州、上海、北京、安徽等四個(gè)省、直轄市，其中貴州省2起，上海、北京、安徽各1起。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)，上海、北京、安徽三個(gè)地區(qū)在2011年的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入①城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是指反映居民家庭全部現(xiàn)金收入能用于安排家庭日常生活的那部分收入。它是家庭總收入扣除交納的所得稅、個(gè)人交納的社會(huì)保障費(fèi)以及調(diào)查戶的記賬補(bǔ)貼后的收入。是用以衡量城市居民收入水平和生活水平的最重要和最常用的指標(biāo)。該指標(biāo)能夠反映城鎮(zhèn)居民的購(gòu)買(mǎi)力水平，一定程度上也體現(xiàn)了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。在全國(guó)31個(gè)省份（不含臺(tái)灣地區(qū)、香港和澳門(mén)）中分別排在第1、2 和14位，2012年，上海、北京仍然保持第1、2位的領(lǐng)先位置，這三個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入均處于全國(guó)中上水平。僅從這5起案件的地域分布來(lái)看，環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件似乎更多出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。然而2011、2012兩年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入均為第26位，2012年、2013年GDP總量在全國(guó)排名也在26位②《2012年全國(guó)各地GDP排行榜》，http://finance.people.com.cn/GB/8215/356561/359047/index.html，2014年3月22日訪問(wèn)。《〈價(jià)值線〉發(fā)布2013年中國(guó)省級(jí)行政區(qū)GDP排名》，http://finance.people.com.cn/n/2014/0317/c70846-24658436.html，2014年3月22日訪問(wèn)。的貴州省，卻有2起環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭更是審理并判決了中國(guó)第一起有關(guān)政府環(huán)境信息公開(kāi)的行政案件，這也表明至少在省域?qū)蛹?jí)，環(huán)境信息公開(kāi)案件數(shù)量與地域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間并不存在明顯的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

（二）起訴主體

5起案件中，公民個(gè)人作為原告的案件有3起，其余2起為環(huán)保組織申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)案件。環(huán)境是任何人進(jìn)行生產(chǎn)和生活活動(dòng)所必需的，環(huán)境利益作為“擴(kuò)散性利益”，更多地表現(xiàn)為公共利益。公民以個(gè)人身份提出環(huán)境信息公開(kāi)并發(fā)展為提起環(huán)境信息公開(kāi)訴訟，已經(jīng)不僅僅是為了個(gè)人維權(quán)而提起，而具有明顯的“公益性申請(qǐng)”和“公益性訴訟”性質(zhì)[6]。無(wú)論是上海市民歐陽(yáng)某申請(qǐng)公開(kāi)上海船廠（浦東）區(qū)域某某置業(yè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)；貴州吳洪應(yīng)、蘇玉祥、張磊申請(qǐng)公開(kāi)320國(guó)道改線工程、宣教館主體建筑及園區(qū)景觀工程項(xiàng)目環(huán)境批準(zhǔn)文件及相關(guān)批報(bào)材料；還是發(fā)生在安徽巢湖的楊俊申請(qǐng)公開(kāi)新恒生公司2012年至2013年兩年間的噪聲檢測(cè)數(shù)據(jù)及檢測(cè)過(guò)程，都顯然已經(jīng)不是僅僅滿足《條例》第十三條“公民······根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”之規(guī)定，而具有明顯的公益性質(zhì)。

環(huán)保組織是民間社會(huì)組織（NGO）中的一類(lèi)，以保護(hù)環(huán)境為主要宗旨，為社會(huì)提供各類(lèi)環(huán)境公益性服務(wù)，我國(guó)現(xiàn)有各類(lèi)環(huán)保民間組織2768家，正日益發(fā)展成為我國(guó)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)和訴訟的重要力量。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、源頭愛(ài)好者環(huán)境研究所，與“公眾環(huán)境研究中心”、“達(dá)爾問(wèn)自然求知社”、“自然之友”、“綠色流域”等環(huán)保組織活躍在環(huán)境信息公開(kāi)申請(qǐng)與訴訟中，正在環(huán)境信息公開(kāi)制度建設(shè)與實(shí)施中發(fā)揮出主力軍作用。透明中國(guó)網(wǎng)①透明中國(guó)：http://www.chinatransparency.org/?！靶畔⒐_(kāi)案例”中2012年度被媒體廣泛報(bào)道的引起公眾重點(diǎn)關(guān)注與環(huán)境信息有關(guān)的13起公開(kāi)申請(qǐng)中，5起由民間環(huán)保組織直接提起，如“綠色流域”申請(qǐng)公開(kāi)云南鉻污染企業(yè)融資信息，“達(dá)爾問(wèn)”申請(qǐng)環(huán)保部公開(kāi)2010年完成的8個(gè)重點(diǎn)省份非電力行業(yè)含多氯聯(lián)苯電力設(shè)備及其廢物清單，“南京天下公”申請(qǐng)住建部公開(kāi)自來(lái)水不合格城市名單及檢測(cè)手段指標(biāo)等信息。此外，北京市自然之友環(huán)境研究所、市源頭愛(ài)好者環(huán)境研究所于7月聯(lián)合北京環(huán)助律師事務(wù)所申請(qǐng)福建省林業(yè)廳公開(kāi)歸真堂生物公司相關(guān)信息?！爸袊?guó)環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟第一案”即是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)基于環(huán)境公益訴訟案件的需要向貴州省修文縣環(huán)境保護(hù)局申請(qǐng)調(diào)取相關(guān)環(huán)保材料，修文縣環(huán)保局未答復(fù)也沒(méi)有公開(kāi)其所申請(qǐng)的信息，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)于是向環(huán)保法庭提起行政公益訴訟。北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛(ài)好者環(huán)境研究所也在向密云縣環(huán)保局申請(qǐng)公開(kāi)“密云縣工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)C區(qū)西凱路51號(hào)凱比公司所屬工廠環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)（全本）或環(huán)境影響評(píng)價(jià)表（全本）及其批復(fù)”，對(duì)回復(fù)不滿意，而后提起行政訴訟。

（三）訴訟結(jié)果

訴與判是相對(duì)應(yīng)的，判決是對(duì)訴訟請(qǐng)求的回應(yīng)[7]。政府信息公開(kāi)訴訟作為一種新型的行政訴訟類(lèi)型，在判決方式上延續(xù)了行政訴訟判決的傳統(tǒng)類(lèi)型，與此同時(shí)，也對(duì)其作了進(jìn)一步的創(chuàng)新與發(fā)展。最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第九至十二條詳細(xì)規(guī)定了政府信息公開(kāi)訴訟適用的判決類(lèi)型，主要有：撤銷(xiāo)判決，課與義務(wù)判決，禁止判決，駁回訴訟請(qǐng)求判決等。進(jìn)而，因政府信息公開(kāi)領(lǐng)域之一的環(huán)境信息公開(kāi)而提起訴訟的案件，依據(jù)訴訟結(jié)果，可以將其劃分為以原告勝訴結(jié)案的案件，原告撤訴結(jié)案的案件，原告敗訴結(jié)案的案件和訴訟結(jié)果不詳?shù)陌讣拇箢?lèi)[8]。

在5起案件中，中華聯(lián)合環(huán)保會(huì)訴貴州省修文縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)境信息公開(kāi)案取得了圓滿結(jié)局，法院判決修文縣環(huán)保局應(yīng)履行公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息的義務(wù)。密云縣人民法院亦判決責(zé)令被告密云縣環(huán)境保護(hù)局于判決生效后15個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)原告北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛(ài)好者環(huán)境研究所提出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)重新作出答復(fù)。巢湖市棉紡廠宿舍樓原住戶楊俊的部分訴訟請(qǐng)求得到巢湖市人民法院支持，法院判決撤銷(xiāo)被告巢湖市環(huán)境保護(hù)局2013年12月2日所作的“關(guān)于楊俊申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的答復(fù)意見(jiàn)書(shū)”，責(zé)令被告于判決生效后60日內(nèi)重新作出具體行政行為。以上3起案件，法院均通過(guò)判決確認(rèn)環(huán)保部門(mén)應(yīng)履行其公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息的法定義務(wù)，使原告獲得了實(shí)體上的勝訴。原告歐陽(yáng)某訴上海市浦東新區(qū)環(huán)境保護(hù)和市容衛(wèi)生管理局政府信息公開(kāi)案，因申請(qǐng)公開(kāi)環(huán)境信息涉及第三人商業(yè)秘密，被告向第三方征詢意見(jiàn)，而第三方未予答復(fù)，視為不同意公開(kāi)，故原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)被告2013年2月27日作出浦環(huán)保市容（2013）申58號(hào)《告知書(shū)》的行政行為的訴訟請(qǐng)求不能得到支持。另有上訴人吳洪應(yīng)、蘇玉祥、張磊與安順環(huán)保局信息公開(kāi)行政復(fù)議一案，法院認(rèn)為改變具體行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)安順環(huán)保局作為本案被告正確，其行政復(fù)議決定并未違法，因此駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。

三、環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟的困境

“有權(quán)利必有救濟(jì)”。根據(jù)《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》第二十六條②《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》第二十六條：公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門(mén)不依法履行政府環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)的，可以向上級(jí)環(huán)保部門(mén)舉報(bào)。收到舉報(bào)的環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促下級(jí)環(huán)保部門(mén)依法履行政府環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)。公民、法人和其他組織認(rèn)為環(huán)保部門(mén)在政府環(huán)境信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。規(guī)定，我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)的救濟(jì)方式可分為舉報(bào)或提出行政復(fù)議的行政救濟(jì)和提起行政訴訟的司法救濟(jì)的雙重救濟(jì)模式。然而，由于《辦法》與《行政訴訟法》未能很好銜接，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)訴訟面臨著諸多困境。

（一）環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟受案的立法阻隔

我國(guó)對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)尚無(wú)統(tǒng)一的立法，僅散見(jiàn)于《行政訴訟法》、《條例》、《辦法》等規(guī)定。環(huán)境信息公開(kāi)訴訟的受案范圍，是環(huán)境信息公開(kāi)訴訟所要解決的首要問(wèn)題，目前，環(huán)境信息公開(kāi)訴訟受案的最主要依據(jù)是《辦法》第二十六條和2010年最高人民法院制定的《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》 （以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。但是，根據(jù)我國(guó)《立法法》第八條規(guī)定：下列事項(xiàng)只能制定法律……（九）訴訟和仲裁制度。訴訟制度關(guān)系到公民的基本權(quán)利的程序保障功能的實(shí)現(xiàn)，屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)。環(huán)境信息公開(kāi)訴訟的受案范圍是對(duì)行政訴訟制度的具體設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)由《行政訴訟法》來(lái)規(guī)定。而《辦法》和最高法《規(guī)定》分別屬于部門(mén)規(guī)章和司法解釋，在法律位階上遠(yuǎn)低于法律，以《辦法》或《規(guī)定》的方式規(guī)定行政訴訟表現(xiàn)形式之一的環(huán)境信息公開(kāi)訴訟的受案范圍，顯然不符合《立法法》的立法精神。

環(huán)境信息公開(kāi)是對(duì)公眾環(huán)境信息知情權(quán)的保護(hù)，作為一種新型的行政行為，其具有具體行政行為和抽象行政行為的雙重特性，又非僅限于對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。但是，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》保護(hù)的合法權(quán)益僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，受案范圍限定于具體行政行為，大多數(shù)人民法院對(duì)受案范圍很大程度上局限于《行政訴訟法》第十一條①《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十一條：人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：(一)對(duì)拘留、罰款、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰不服的；(二)對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；(三)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的；(四)認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；(五)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；(六)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的；(七)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；(八)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。第一款規(guī)定的8類(lèi)侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)具體行政行為的狹窄層面上。由于我國(guó)憲法及法律未對(duì)公民環(huán)境知情權(quán)作出明確規(guī)定，又由于環(huán)境信息公開(kāi)這種新型的行政行為的特殊性和復(fù)雜性，公民以環(huán)境信?息知情權(quán)為由提起環(huán)境信息公開(kāi)訴訟難以得到法院的支持。自2008年5月1日《條例》及《辦法》正式實(shí)施以來(lái)，依法申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)的數(shù)量不在少數(shù)，然而我國(guó)首例環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件直至2012年1月10號(hào)，方才在貴州省清鎮(zhèn)環(huán)保法庭結(jié)案，環(huán)境信息公開(kāi)申請(qǐng)及其訴訟為何如此之難？在環(huán)境信息公開(kāi)制度建立后的第六年，在“中國(guó)法院網(wǎng)”及“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”僅能搜索到8條與“環(huán)境信息公開(kāi)”相關(guān)的記錄，收集到共5起環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件，除了需要進(jìn)一步推進(jìn)裁判文書(shū)上網(wǎng)、司法公開(kāi)進(jìn)程之外，亦可見(jiàn)，正在進(jìn)行中的《行政訴訟法》修改的重要任務(wù)之一，應(yīng)是繼續(xù)拓展行政訴訟受案范圍，以包容包括環(huán)境信息公開(kāi)訴訟案件在內(nèi)的多種政府信息公開(kāi)訴訟案件。

（二）環(huán)境信息公開(kāi)申請(qǐng)實(shí)體請(qǐng)求受阻隔

中華聯(lián)合環(huán)保會(huì)訴貴州省修文縣環(huán)境保護(hù)局公開(kāi)環(huán)境信息公益訴訟案最終取得了圓滿的結(jié)局：審理過(guò)程中，修文縣環(huán)保局以“環(huán)保局向公民、法人及其他組織主動(dòng)公開(kāi)政府信息是其義務(wù)和責(zé)任，自愿服從清鎮(zhèn)市人民法院（2012）清環(huán)保行初字第1號(hào)行政判決書(shū)”為由，遞交撤訴申請(qǐng)書(shū)，貴陽(yáng)中院準(zhǔn)許上訴人撤回上訴。但上海浦東新區(qū)人民法院、貴州省安順市中級(jí)人民法院分別駁回了原告歐陽(yáng)某的訴訟請(qǐng)求及上訴人吳洪應(yīng)、蘇玉祥、張磊的上訴請(qǐng)求；安徽省巢湖市人民法院也駁回了原告楊俊的部分訴訟請(qǐng)求。其中固然存在環(huán)境信息公開(kāi)申請(qǐng)及起訴、上訴主體自身的原因，也有申請(qǐng)環(huán)境信息公開(kāi)的對(duì)象不準(zhǔn)確、申請(qǐng)材料瑕疵等原因，但由于《辦法》對(duì)環(huán)境信息請(qǐng)求權(quán)的限制性規(guī)定過(guò)多，且規(guī)定過(guò)于原則，缺乏具體規(guī)定的解釋，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)可以以各種理由回絕申請(qǐng)人的請(qǐng)求。而法院對(duì)有關(guān)限制性規(guī)定也難以把握，常常根據(jù)最高人民法院《規(guī)定》第十二條①《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十二條：有下列情形之一，被告已經(jīng)履行法定告知或者說(shuō)明理由義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求：（一）不屬于政府信息、政府信息不存在、依法屬于不予公開(kāi)范圍或者依法不屬于被告公開(kāi)的，（二）申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息已經(jīng)向公眾公開(kāi)，被告已經(jīng)告知申請(qǐng)人獲取該政府信息的方式和途徑的，（三）起訴被告逾期不予答復(fù)，理由不成立的，（四）以政府信息侵犯其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私為由反對(duì)公開(kāi)，理由不成立的，（五）要求被告更正與其自身相關(guān)的政府信息記錄，理由不成立的，（六）不能合理說(shuō)明申請(qǐng)獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，且被告據(jù)此不予提供的，（七）無(wú)法按照申請(qǐng)人要求的形式提供政府信息，且被告已通過(guò)安排申請(qǐng)人查閱相關(guān)資料、提供復(fù)制件或者其他適當(dāng)形式提供的，（八）其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請(qǐng)求的情形。列舉的情形作出駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決。

四、環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟的新發(fā)展

（一）環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟的開(kāi)創(chuàng)性實(shí)踐——“貴陽(yáng)模式”

其實(shí)，在國(guó)家立法對(duì)環(huán)境公益訴訟規(guī)范缺位的狀況下，貴州省貴陽(yáng)市及其所屬清鎮(zhèn)市法院即積極探索，于2007年11月20日在全國(guó)最早成立環(huán)境法庭，受理和裁判環(huán)境公益訴訟案件，并注重環(huán)境公益訴訟的制度建設(shè)（見(jiàn)表2）[9]。早在2010年12月30日，全國(guó)首例環(huán)境公益訴訟案件——原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心訴被告貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠水污染侵權(quán)糾紛環(huán)境公益訴訟一案判決即產(chǎn)生于清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭。環(huán)保法庭依法當(dāng)庭一審判決貴陽(yáng)市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠立即停止排污，支持了中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提出的全部訴訟請(qǐng)求②《環(huán)保法庭當(dāng)庭判決造紙廠立即停止排放污水》，http://www.gyepchina.com/News/indexshow.asp?SortID=99&ID=728，2014年3月23日訪問(wèn)。。時(shí)至2012年1月10號(hào)，我國(guó)首例環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟案件在貴州省清鎮(zhèn)環(huán)保法庭結(jié)案，被告修文縣環(huán)境保護(hù)局被責(zé)令在判決生效之日起十日內(nèi)，按原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的要求向其公開(kāi)貴州好一多乳業(yè)股份有限公司的相關(guān)環(huán)境信息。同年9月26日，全國(guó)首起以公民個(gè)人為原告的環(huán)境公益民事訴訟案又在清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭開(kāi)庭審理③《公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟首案開(kāi)庭》，http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/gzaj/20120927095803.htm，2014年3月23日訪問(wèn)。。貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院及清鎮(zhèn)市人民法院自2007年成立環(huán)境保護(hù)審判庭和環(huán)境保護(hù)法庭以來(lái)，對(duì)涉環(huán)保案件實(shí)行民事、刑事和行政訴訟“三訴合一”的集中管轄，逐步探索形成環(huán)境審判“貴陽(yáng)模式”。2014年，貴州省法院系統(tǒng)將推廣環(huán)境審判“貴陽(yáng)模式”，全面開(kāi)展環(huán)境公益訴訟，選擇部分中基層法院設(shè)置生態(tài)保護(hù)人民法庭或生態(tài)保護(hù)審判庭，實(shí)現(xiàn)全省民事、行政環(huán)保案件相對(duì)集中管轄④《貴州今年探索全面開(kāi)展環(huán)境公益訴訟》，http://news.xinhuanet.com/legal/2014-02/13/c_119326278.htm，2014年3月23日訪問(wèn)。。

表2：貴陽(yáng)市有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件

（二） 環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟原告主體資格

2014年4月24日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了“史上最嚴(yán)格”的《環(huán)境保護(hù)法修訂案》。新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》將于2015年第一天開(kāi)始施行?！董h(huán)境保護(hù)法修訂案（草案）》由于涉及面廣、爭(zhēng)議的問(wèn)題點(diǎn)多，此前已“破例”經(jīng)過(guò)四次審議。二審草案稱“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟”。將公益訴訟原告主體圈定為單一主體，即環(huán)保聯(lián)合會(huì)，引發(fā)業(yè)界對(duì)環(huán)境公益訴訟的“獨(dú)家之憂”。三審草案對(duì)原告主體“有條件放開(kāi)”限定，規(guī)定對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，依法在國(guó)務(wù)院民政部門(mén)登記，專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議上，環(huán)保法修訂案接受“四審”考驗(yàn)，并以“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記，專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上，且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織，可以向人民法院提起訴訟”之規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)保公益訴訟主體的有限放開(kāi)。目前國(guó)內(nèi)符合條件的社會(huì)組織共有300家左右。

環(huán)境公益訴訟在我國(guó)是一項(xiàng)新規(guī)定，環(huán)保法一審草案亦未將“公益訴訟”列入其中。誠(chéng)然，我們宜積極穩(wěn)妥地推進(jìn)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，而且在確定訴訟主體范圍時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮訴訟主體的專業(yè)能力、社會(huì)信譽(yù)等因素，以有效防止濫訴。但是，環(huán)境與全社會(huì)共同利益休戚相關(guān)，擁有公益訴訟權(quán)是公眾共同的期待。環(huán)境公益訴訟主體范圍直接關(guān)系到社會(huì)公眾及各方力量是否能夠有效參與到環(huán)境案件的全過(guò)程，主體界定也就必然成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)?！董h(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法律，理應(yīng)充分認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期和環(huán)境敏感期共存、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期與環(huán)境意識(shí)升級(jí)期疊加的嚴(yán)峻形勢(shì)，妥善應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題日益突出、公眾維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)的新挑戰(zhàn)。筆者期待新環(huán)保法對(duì)環(huán)保公益訴訟主體的有限放開(kāi)，可為艱難前行的環(huán)境公益訴訟提供新的動(dòng)力。

[1]楊尚東，朱秀蕓.環(huán)境信息公開(kāi)與行政公益訴訟——由“啟東事件”引發(fā)的思考[J].綠葉，2012，(9):57-63.

[2]趙正群，宮雁.美國(guó)的信息公開(kāi)訴訟制度及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].法學(xué)評(píng)論，2009，（1）:80-89.

[3]范海玉.論我國(guó)政府環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)責(zé)制度——基于公眾參與外部問(wèn)責(zé)模式的視角[J].法學(xué)雜志，2013，（10）:53-59.

[4]劉璐.消費(fèi)公益訴訟的法律構(gòu)造[J].法學(xué)，2013，(7):123-128.

[5]肖明.政府信息公開(kāi)制度運(yùn)行狀態(tài)考察——基于2008年至2010年245份政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告[J].法學(xué)，2011，（10）:78-85.

[6]趙正群.信息公開(kāi)法制建設(shè)中的公眾參與論析[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（9）:20-35.

[7]馬懷德.行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，2009.388.

[8]趙正群，董妍.中國(guó)大陸首批信息公開(kāi)訴訟案件論析（2002-2008）[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2009，（6）:85-95.

[9]別濤.環(huán)境公益訴訟立法的新起點(diǎn)——《民訴法》修改之評(píng)析與《環(huán)保法》修改之建議[J].法學(xué)評(píng)論，2013，（1）:101-106.

Investigation on the Status of Public Interest Litigation for Environmental Information Disclosure

ZHAOZheng-qun,SHENCai-ya
(Nankai University,Tianjin,300071)

Public interest litigation for environmental information disclosure is a new topic of the law study in our country.Along with the increasing seriousness of environmental problems and the enhancement of the citizen consciousness,environmental disputes are increasing.Since the first case was widely reported,it has appeared multiple litigations.However,there are difficulties in accepting cases,and the entity requests are cut off in our country.In the absence of specific provisions on environmental public interest litigation in national legislation,pioneering practice“guiyang model”is worth promoting.Environmental law amendment made a limited opening to the main body of public interest litigation for promoting the information disclosure.

public interest litigation for environmental information disclosure;environmental information disclosure;environmental protection organization

D922.68

A

2095-1140（2014）05-0032-07

（責(zé)任編輯：左小絢）

2014-06-16

趙正群（1953- ），男，遼寧沈陽(yáng)人，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授，主要從事憲法和行政法、信息法與人權(quán)法及其相關(guān)的司法保障問(wèn)題研究；沈彩亞（1990- ），女，浙江嘉興人，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院訴訟法學(xué)碩士研究生，主要從事行政訴訟法研究。